Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Resuelve apelación - Excepción de cosa juzgada 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto del 23 de septiembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y en consecuencia decretó la terminación del proceso, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora María Marlene Araque de Peña por conducto de apoderado, presentó demanda contra la UGPP, en la cual solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución RDP 015794 del 18 de abril de 2017 y Resolución RDP 028153 del 13 de julio de 2017, actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia, junto con los ajustes de ley y los intereses moratorios. 4. Como hechos que sustentan las pretensiones, expuso que, cumplió 50 años el 20 de septiembre de 2003. Inició su carrera docente el 28 de abril de 1970 como maestra nombrada en la Escuela Rural “La Botuva” de Guavatá, Santander, cargo que desempeñó hasta el 27 de abril de 1978 (8 años y 18 días).

Posteriormente, laboró como docente interina distrital en diversos periodos entre 1987 y 1994, acumulando 6 años y 2 días de servicio, tiempos que se encuentran Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cobijados por la nacionalización educativa de la Ley 43 de 1975 y, por tanto, válidos para efectos pensionales. 5.

El 21 de abril de 1994 se vinculó al servicio docente del Distrito Capital de Bogotá, inicialmente en la planta nacional (FER) y luego, a partir del 10 de julio de 1996, como personal distrital, tras la certificación educativa del Distrito mediante la Resolución 6144 de 1995. Este vínculo se mantuvo hasta el 14 de noviembre de 2014. 6.

Al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 el 20 de septiembre de 2003, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia el 14 de diciembre de 2016 (petición ampliada el 3 de febrero de 2017), la cual fue negada mediante los actos administrativos demandados. Trámite de primera instancia. 7.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 29 de noviembre de 20191 admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 8. La UGPP al contestar la demanda por intermedio de apoderado2 propuso entre otras, la excepción de cosa juzgada, ya que, a su juicio, se está en presencia de un nuevo proceso con identidad de causa, objeto y partes a uno anterior.

Providencia recurrida3. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 23 de septiembre de 2021, declaró probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso. 10. Fundamentó su decisión e indicó que entre el proceso radicado 25000-23-25- 000-2012-00520-01 y el actual, existe identidad de partes, de objeto (reconocimiento de la pensión gracia) y de causa (análisis de la naturaleza del vínculo laboral).

La alegación de la demandante sobre la descentralización de la educación y el carácter distrital de los servicios prestados a partir del 10 de julio de 1996 no se consideró un hecho nuevo, ya que este aspecto fue objeto de estudio en el proceso anterior por el Tribunal y el Consejo de Estado. Recurso de apelación y su trámite 11. El apoderado de la parte demandante, inconforme con la decisión proferida por 1 PDF 06 del expediente digital. 2 PDF 09 del expediente digital. 3 PDF 17 del expediente digital.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal en primera instancia, interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes términos: 12. Sostiene que no hay cosa juzgada, ya que no existe identidad de objeto ni de causa entre el proceso anterior y el actual, pues aunque ambos buscan el reconocimiento de la pensión gracia, se fundamentan en actos administrativos distintos y en fechas diferentes de solicitud, lo cual incide directamente en el cómputo del término prescriptivo, modificando así el objeto del litigio; adicionalmente, en esta nueva demanda se distingue entre tiempos de servicio nacionales y distritales —distinción que no fue planteada ni valorada en el proceso anterior—, se invocan fundamentos jurídicos diferentes, incluyendo nuevas normas y conceptos relacionados con la descentralización educativa, y se excluye un periodo de tiempo previamente alegado, lo que cambia la base fáctica del reclamo, configurando una causa petendi distinta. 13.

Por último, argumenta que al tratarse de un derecho fundamental e imprescriptible, como lo es el derecho a la pensión, no puede aplicarse la figura de la cosa juzgada en los términos ordinarios, apoyándose en lo dispuesto por el artículo 304 del Código General del Proceso y el artículo 19 del CPACA, que permiten nuevas valoraciones frente a derechos fundamentales incluso en casos de peticiones reiteradas. 14.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procedencia y competencia 15. El auto que declara la cosa juzgada y pone fin al proceso, es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 2° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 16.

El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 17. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 numeral 2, literal “g” de la mencionada codificación. Oportunidad 18.

De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de apelación debe Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interponerse y sustentarse por escrito ante el mismo despacho que lo profirió, dentro del término de tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso en término; esto es, el 7 de octubre de 2021 ya que fue notificado por estado del 4 de octubre de ese mismo año. Problema jurídico 19.

Le corresponde a la Sala establecer, si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de cosa juzgada y terminó el proceso. Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) cosa Juzgada y ii) caso concreto. Cosa juzgada 20.

Instrumento jurídico procesal consagrado en el artículo 3034 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa y normativa del artículo 306 del CPACA5, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Su configuración trae para el operador judicial la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica. 21.

Para que una providencia haga tránsito a cosa juzgada se requiere que converjan los siguientes elementos6: a.) identidad de objeto: es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.

Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. b.) identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que hicieron parte del anterior proceso, con la salvedad que se trate del medio de control de nulidad simple, que al propender por la protección 4 «Artículo 303.

Cosa Juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión» 5«artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 11 de noviembre de 2021, expediente 25000- 23-42-000- 2018-00634-01(5385-19) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces C.P: Carlos José Mansilla Jáuregui, sentencia del 10 de septiembre de 2024.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del interés general puede ser promovido por cualquier persona. En ese sentido, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure este requisito. c.) identidad de causa: es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. 22. En ese orden, la cosa juzgada evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales.

Caso concreto 23. Conforme al análisis del material probatorio y los argumentos del recurso, el recurrente alegó que si bien existe identidad de partes en ambos procesos, no se configura la identidad de objeto ni de causa. En cuanto al objeto, se insiste en que se impugnan actos administrativos distintos, con base en argumentos diferentes, relacionados con el carácter del tiempo de servicio, ya que en el presente proceso se hace una clara distinción entre el tiempo nacional (1994-1996) que se pide excluir, y el tiempo distrital (posterior a 1996), en virtud del proceso de descentralización educativa.

Entonces en el presente proceso se invocan hechos nuevos, se aportan pruebas nuevas y se invocan normas adicionales. 24. Sin embargo, la Sala considera que tales alegaciones no logran desvirtuar la existencia de cosa juzgada. Aunque el acto impugnado es formalmente distinto, el derecho debatido, el reconocimiento de la pensión gracia, es sustancialmente el mismo que ya fue juzgado en el proceso 25000-23-25-000-2012-00520-01, el cual fue decidido en doble instancia. No se evidencia la presencia de hechos sobrevinientes o sustancialmente diferentes que ameriten un nuevo pronunciamiento judicial. 25.

Tampoco puede afirmarse la existencia de nuevos fundamentos normativos en este proceso, pues los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia fueron ya examinados conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. La decisión de negar el derecho a la pensión se basó en que la demandante no cumplía con el tiempo mínimo de servicio exigido por dichas normas, dado que la mayoría de su tiempo laborado correspondía a instituciones de carácter nacional o no nacionalizadas, lo cual impide su cómputo para efectos de dicha prestación. En consecuencia, no se advierte la introducción de elementos normativos novedosos que justifiquen una nueva decisión sobre los mismos hechos.

Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Pese a que no fue objeto de reparo, la Sala considera pertinente aclarar que los periodos laborales alegados en la nueva demanda, julio de 1996 a noviembre de 2014, a pesar de no coincidir exactamente con los analizados en el proceso anterior (abril de 1970 a abril de 2009), no configuran hechos nuevos ni distintos.

Lo anterior, porque dicho tiempo de servicio proviene del mismo acto administrativo de nombramiento, esto es, el Decreto 0163 del 30 de marzo de 1994. Además, aunque existió un retiro por invalidez en 2003 y una reincorporación en 2009, esta última no estuvo precedida por un nuevo nombramiento, sino que fue el resultado de una valoración médica, razón por la cual ya fue materia de análisis y decisión dentro del proceso 25000-23-25-000-2012-00520-01. 27.

En dicho proceso, tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Consejo de Estado concluyeron que el nombramiento realizado a favor de la demandante se efectuó como docente de orden nacional, y no territorial. En ese sentido, lo que realmente persigue el recurrente en este nuevo proceso es que se revalore el mismo vínculo laboral, con la intención de que ahora se declare que fue de carácter territorial, lo cual resulta improcedente por haberse configurado plenamente el fenómeno de la cosa juzgada material. 28.

En providencia del 12 de junio de 2025, con radicación 0321-2020 esta Corporación reconsideró su postura respecto a la configuración de la cosa juzgada en materia de pensión gracia. En efecto, la Sala expresó: “Finalmente, la Sala se permite indicar que las anteriores motivaciones son suficientes para variar la posición frente a la invocación de nuevos periodos servidos para el análisis de la identidad de causa como requisito para configurar la cosa juzgada en temas de pensión gracia. Al respecto, en sentencia del 23 de abril de 2025, rad. 76001- 23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022), esta Subsección interpretó que basta invocar nuevos periodos servidos después del fallo primigenio para no configurar la identidad de causa; posición que se recoge a partir de la actual decisión.”. 29.

Además de lo anterior, la demandante no aportó un nuevo acto administrativo ni prueba que acredite una vinculación distinta que permita inferir que hubo un cambio en la naturaleza del vínculo, de docente nacional a territorial. Por el contrario, los certificados obrantes a folios 59 a 62 del anexo 2 del expediente confirman que la relación laboral se mantuvo como docente del orden nacional.

Por lo que, no es posible volver a discutir o valorar jurídicamente los mismos hechos ya decididos por autoridad competente en una sentencia ejecutoriada. 30. Sobre este aspecto, en la sentencia de primera instancia dictada dentro del proceso 25000-23-25-000-2012-00520-01 se señaló de manera expresa lo siguiente: “Ahora bien, en la concerniente al tiempo acreditado en entidades territorales o nacionalizadas se observa que la parte actora presto sus servicios durante 6 años, con Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación de carácter TERRITORIAL para el Departamento de Santander durante el periodo comprendido entre 10 de abrii de 1970 a 30 de marzo de 1977 (fl. 31), también laboró en el Distrito Capital desde el 2 de marzo de 1987 a 23 de abril de 2009 (fl 7), sin embargo a partir del 21 de abril de 1994 paso a tener vinculación de carácter NACIONAL según el nombramiento realizado mediante el Decreto 163 de 30 de marzo de 1994 (fis 20 a 22).

Igualmente, se desprende del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral que el tipo de vinculación de la actora es de carácter NACIONAL (0s.5 у 6). (…) Así las cosas, teniendo en cuenta que el carácter de la vinculación de la demandante es nacional, es obligatorio concluir que el reconocimiento pensional deprecado no es procedente a la luz de las normas referenciadas al Igual que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en criterio unificado, toda vez que no puede extenderse el beneficio de la pensión gracia a los docentes que han estado vinculados a planteles nacionales o en virtud de nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional; o que no hayan cumplido 20 años de servicio en el ámbito territorial.".

(Subrayas intencionales fuera del texto). 31. Así mismo, en la sentencia de segunda instancia proferida dentro del mismo proceso, esta Corporación precisó lo siguiente: “En el sub lite se encuentra demostrado que la actora prestó sus servicios en el Departamento de Santander, con vinculación territorial desde el 10 de abril de 1970 hasta el 30 de marzo de 1977 (fl.31); también laboró en el Distrito Capital, con vinculación territorial desde el 2 de marzo de 1987 hasta el 20 de abril de 1994 (fl.7); sin embargo a partir del 21 de abril de 1994 pasó a tener vinculación de carácter Nacional según el nombramiento realizado mediante el Decreto No. 163 del 30 de marzo de 1994 (fl. 20 a 22 y 30).

Igualmente en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral consta que el tipo de vinculación de la actora es de Docente de carácter NACIONAL A (fl. 5 y 6).”.(Subrayas intencionales fuera del texto). 32. Por lo anterior, la Sala considera ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto que no prosperan los reparos formulados en la apelación. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, en aras de preservar la firmeza de los fallos judiciales y evitar la reapertura de procesos ya resueltos sin fundamento legal o fáctico suficiente. 33.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto del 23 de septiembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, conforme a las motivaciones de esta providencia. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01178-01 (3674-2022) Demandante: María Marlene Araque de Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.