11001031500020250468501 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04685-01 Accionante: JOSÉ FELIPE RHENALS ALMANZA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Temas: Tutela contra tutela — confirma decisión que declaró la improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 9 de junio de 2025 el Juzgado Primero de Familia de Bogotá admitió la acción constitucional2 y mediante providencia del 20 de junio profirió sentencia que negó las súplicas de la demanda.

En auto 28 de julio, la Sala Transitoria de Familia del Tribunal Superior del Bogotá declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio y dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado3. En auto del 6 de agosto de 2025, la Sección Tercera, Subsección A, avocó conocimiento de la tutela4 y, mediante la providencia del 2 de octubre de 2025 concedió la impugnación. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 En dicha oportunidad, la autoridad judicial ordenó la notificación como accionada de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones.

De otro lado, dispuso la vinculación del Grupo de Jurisdicción Coactiva, Oficina Asesora Jurídica, Oficina de Transporte Aéreo y Grupo de Vigilancia Aerocomercial. 3 Ello, tras advertir que la solicitud de amparo constitucional también pretendía cuestionar las decisiones proferidas en el marco de la tutela que se identificó con radicado: 11001-33-42-054- 2023-00362-00/01.

De ahí que, el Consejo de Estado era el «competente» para decidir esta acción constitucional, de conformidad con lo previsto en el Decreto 333 de 2021. 4 En tal decisión también ordenó la notificación de la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor José Felipe Rhenals Almanza, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En la solicitud de amparo, alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia. 2.

Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las sentencias del 3 de noviembre y del 14 de diciembre de 2023, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente. En tales decisiones se declaró la improcedencia de la tutela identificada con radicado 11001-33-42-054- 2023-00362-00. 3. En concreto, la parte actora solicitó lo siguiente: 1.

Que se ampare mi derecho fundamental al debido proceso y defensa. 2. Que se revoquen los fallos del 3 de noviembre de 2023 (Juzgado 54 Administrativo) y del 14 de diciembre de 2023 (Tribunal Administrativo de Cundinamarca), que negaron la tutela inicial. 3. Que se ordene a la UAE Aeronáutica Civil suspender el cobro coactivo, hasta tanto se resuelva la demanda contenciosa actualmente en curso. 4.

Que se ordene rehacer el estudio de procedencia de la tutela original, valorando correctamente las pruebas de la falta de notificación válida. 5. Que se declare la nulidad de lo actuado por no haberse cumplido con la notificación conforme al artículo 69 del CPACA, ni haberse utilizado un canal válido de comunicación. [Sic] 1.2. Hechos 4.

La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El señor José Felipe Rhenals Almanza presentó acción de tutela en contra de la Aeronáutica Civil, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Adjudicó la vulneración de tales garantías a la Resolución 2045 del 16 julio de 2018 expedida por dicha autoridad, mediante la cual se le sancionó administrativamente por violación del deber previsto en el literal V del numeral 3.10.2.25.1. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia5. 6.

Alegó que no tuvo conocimiento de las actuaciones adelantadas en el procedimiento administrativo, toda vez que aquellas fueron notificadas a una 5 Ello, por haber ingresado a una zona restringida del aeropuerto internacional El Dorado, a modo de protesta por el retraso de su vuelo Bogotá – Montería. Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirección electrónica inexistente y que no era de su dominio.

Por ende, no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. 7. El conocimiento de la tutela correspondió al Juzgado 54 Administrativo de Bogotá con el radicado: 11001-33-42-054-2023-000362-00. Dicha autoridad judicial en providencia del 3 de noviembre de 2023 declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez.

Ello, en atención a que la acción se presentó en un término irrazonable, al haber transcurrido más de 5 años desde que tuvo conocimiento de la Resolución sancionatoria. 8. Inconforme con lo resuelto, el accionante impugnó la decisión. En esencia, mencionó que cuando compró el tiquete aéreo suministró sus datos e información de contacto, de ahí que la Aeronáutica Civil pudo haber obtenido su correo electrónico para adelantar de forma adecuada el procedimiento administrativo sancionatorio y garantizarle el derecho de defensa y contradicción. 9.

La alzada correspondió a la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante providencia del 14 de diciembre de 2023 confirmó la decisión. En efecto, estimó que el lapso transcurrido entre el hecho al que se le atribuyó la vulneración de sus derechos y la presentación de la tutela era irrazonable e injustificado. 10.

El accionante expuso que el 15 de mayo de 2025 interpuso solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que lo aqueja ante la Aeronáutica Civil. Sin embargo, mediate oficios del 23 de mayo y del 5 de junio de 2025 la entidad negó la referida petición, con fundamento en que la dirección electrónica a la cual se le surtieron las notificaciones era valida, pues fue la suministrada por él en el aeropuerto internacional El Dorado. 11.

Además, el actor indicó que el 5 de junio del presente año radicó una petición ante el Grupo de Investigaciones y Sanciones de la Aeronáutica Civil, en el que solicitó que se rectificara la información contenida en la respuesta del 5 de junio de 2025, en la cual se le atribuía su responsabilidad sobre el error en el correo electrónico. 1.3.

Sustento de la vulneración 12. La parte accionante afirmó que las autoridades judiciales que tuvieron conocimiento del proceso de tutela tergiversaron las pruebas documentales que desvirtuaban la validez de la notificación de las actuaciones tramitadas al interior del procedimiento administrativo adelantado por la Aeronáutica Civil. 13.

Señaló que incluso, a la fecha, la administración continúa utilizando una dirección de correo electrónico invalida que ratifica el error persistente y su fata de voluntad de subsanar la irregularidad Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Intervenciones 14. La Aeronáutica Civil solicitó que se declarará la temeridad de la presente tutela. Para el efecto, expuso que el sustento fáctico y jurídico era similar al de la acción constitucional que se identificó con el radicado 2023-00362-00/01 y en la cual ya se había emitido sentencia de segunda instancia. Afirmó que el accionante pretende hacer un uso incorrecto de su derecho constitucional, toda vez que lo perseguido en últimas es controvertir la decisión de la administración. 15.

Agregó que, en todo caso, no están acreditados los requisitos de la subsidiariedad e inmediatez. Por ende, consideró que la tutela era improcedente. 16. El Juzgado 54 Administrativo de Bogotá hizo un recuento de las actuaciones surtidas al interior de la tutela 2023-00362-00/0. En seguida, mencionó que no existió error fáctico porque no se desconocieron ni tergiversaron los elementos de juicio obrantes en el proceso constitucional.

Afirmó que, por el contrario, la decisión había sido adoptada tras una valoración integral del expediente, de ahí que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante. 17. De otro lado, alegó que no se daban los supuestos de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Recalcó que su decisión había sido razonada, motivada y respetuosa con el ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, pidió que se declarara su improcedencia. 18. Finalmente, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mencionó que la solicitud de amparo es improcedente, dado que se cuestiona una decisión de la misma naturaleza. En todo caso, afirmó que aquella autoridad analizó el material probatorio obrante en el expediente, así como las normas aplicables al caso y la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional. 1.5.

Sentencia de primera instancia 19. Mediante fallo del 15 de septiembre de 2025, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, tras advertir que no se daban los presupuestos de procedencia. 20. Específicamente, el a quo consideró que: (i) no se alegó que la sentencia hubiera sido fruto de una situación fraudulenta y grave;

(ii) lo pretendido es controvertir este mecanismo en una instancia adicional al trámite de tutela con radicado 2023-00362-01; (iii) la solicitud de amparo se radicó un año y medio después de haber tenido conocimiento de las sentencias censuradas; y (iv) el señor Rhenals Almanza pretende en realidad la nulidad del acto administrativo que le impuso la sanción, aspecto que desconoce la naturaleza subsidiaria y residual de la tutela.

Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Impugnación 21. El señor José Felipe Rhenals Almanza afirmó que no se podía afirmar que había actuado de manera temeraria, pues todas las acciones de tutela han respondido a hechos nuevos y a la necesidad de corregir fallos que nunca entraron al estudio de fondo.

En razón a esto último, consideró que no podía hablarse de cosa juzgada constitucional. 22. De otro lado, alegó que no es cierto que la tutela contra tutela procedía únicamente en casos de fraude, pues «la jurisprudencia constitucional ha reconocido que también procede frente a defectos sustantivos, fácticos y procedimentales». 23.

También afirmó que en el fallo impugnado se había señalado que la tutela carecía de inmediatez porque dejó pasar más de 5 años desde la Resolución 2045 de 2018 y más de 1 desde los fallos de 2023. No obstante, tal interpretación desconocía «la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional» y con ello se había incurrido en defecto sustantivo. 24.

Señaló que el alto tribunal ha establecido que el requisito de la inmediatez no se mide en plazos rígidos, sino en función de la diligencia con la que el accionante actúa una vez tiene conocimiento de la vulneración. Además, afirmó que procede la flexibilización de tal presupuesto cuando hay circunstancias que explican la demora como lo son las dificultades económicas, como sucedía en su caso.

II. CONSIDERACIONES 25. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. 26. Para ello, se adelantará el estudio del caso concreto a partir de la decisión proferida el 14 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que aquella le puso fin al trámite constitucional. 2.1.

Caso Concreto: la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 27. El Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;

T-511 de 2017 y C-590 de 2005. Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de ciertos requisitos generales8 y a la configuración de algún defecto especial9 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 28. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 29.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 30. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 31.

La Sala advierte que el señor José Felipe Rhenals Almanza está legitimado en la causa por activa. Esto, teniendo en cuenta que fungió como accionante dentro del trámite de tutela identificado con el radicado 11001-33-42- 054-2023-000362-00. 32. Por su parte, la Sala evidencia que la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentra legitimada en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión controvertida en esta oportunidad. 33.

Tutela contra una decisión de la misma naturaleza. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sección, la procedencia de esta acción constitucional en contra de providencias judiciales es excepcional, lo que implica, entre otras, verificar que el objeto de este mecanismo no sea controvertir decisiones de tutela. 34.

Esta causal de improcedencia se justifica en la necesidad de salvaguardar la eficacia de los derechos fundamentales y de la acción de tutela, instituida 8 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 9 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalmente como un mecanismo de protección iusfundamental célere y definitivo.

En palabras de la Corte Constitucional: [d]e aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho.

Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia10. 35. Lo anterior admite tan solo una excepción: la cosa juzgada fraudulenta.

Esta se presenta en aquellos eventos en los que «las partes o el juez usan el proceso con fines ilegales o dolosos y con ello afectan los derechos de terceros y atentan contra el bien social de la administración de justicia»11. Sin embargo, la carga de la prueba del fraude es del accionante. En efecto, este tiene el deber de «aportar medios de prueba que demuestren con un alto grado de certeza, es decir, de manera “clara”, “cierta”, “suficiente” y “coherente” que las decisiones cuestionadas son fraudulentas»12. 36.

En el sub judice, como viene de verse, la parte tutelante cuestiona la providencia del 14 de diciembre de 2024, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión que declaró la improcedencia de la tutela contra la Resolución 2045 del 16 de julio de 2018 mediante la cual la Aeronáutica Civil lo sancionó. 37.

En su sentir, la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico, al haber «tergiversado» las pruebas que daban cuenta de que aquel no fue debidamente notificado del procedimiento administrativo sancionatorio y, por lo tanto, no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 38. Así las cosas, la Sala concluye que, en este caso, no se configura la excepción a la procedencia de la tutela contra una decisión de la misma naturaleza.

Esto, no solo porque la parte actora no alegó —y mucho menos probó— la existencia de una situación de fraude, sino porque toda la argumentación del escrito de tutela se funda en simple desacuerdo con la decisión adoptada por el juez. 39. Ciertamente, el defecto propuesto solo busca reabrir el debate ya zanjado por la autoridad judicial accionada, a saber: la procedibilidad de la acción y la indebida notificación durante el procedimiento administrativo.

Sin embargo, ninguno de esos planteamientos alude, directa o indirectamente, a una actuación fraudulenta por parte del operador judicial accionado, que torne procedente la 10 Corte Constitucional, Sentencia T-478 de 2018. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-023 de 2023. 12 Id. Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción sub examine. 2.2.

Cuestión final 40. Aun cuando la falta de acreditación del anterior presupuesto es suficiente para declarar la improcedencia de la tutela, si en gracia de discusión se admitiera la premisa del accionante de que no es necesario comprobar la cosa juzgada fraudulenta, lo cierto es que, como lo afirmó el a quo, en este caso tampoco se encuentra acreditado el requisito de inmediatez. 41.

En concreto, esta Sala de Decisión estima que el accionante no impetró la presente acción dentro de un término que se estime razonable desde la notificación de la decisión judicial que pretende dejar sin efectos, así como tampoco corroboró que estuviera en alguno de los supuestos que jurisprudencialmente se han establecido para flexibilizar este presupuesto. 42.

Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha señalado que aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable pueden ocurrir cuando: […] i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual13. 43.

Pues bien, a juicio de esta Sala de Decisión, la situación económica del accionante no deviene como un móvil valido que justifique el tiempo que transcurrió entre la decisión objeto de reproche y la interposición de esta tutela, máxime cuando no se corroboró ninguna afectación al mínimo vital o que aquello le generó un estado de indefensión prolongado en todo este tiempo. 44.

Por esto, la sala confirmará la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección A de la colegiatura que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 13 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.

Accionante: José Felipe Rhenals Almanza Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04685-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx