CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Número único de radicación: 11001031500020200305200 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero 2003, contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 5 de junio de 2014, dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones núms. 41612 de 6 de septiembre de 2007, 29532 de 2 de julio de 2008 y UGM 005435 de 26 de agosto de 2011, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia y el pago de las mesadas a partir del momento en el que adquirió el status pensional junto con los reajustes legales de acuerdo con el índice de precios del consumidor, sumas que pidió indexar. 1.2.- La actora fundó su demanda en la vulneración de los artículos 2°, 13 y 58 de la Constitución Política, en razón a que cumplió con los requisitos establecidos en la ley para acceder a la pensión gracia, pues prestó sus servicios como docente nacionalizada desde el 1o. de marzo de 1973 y hasta el 30 de junio de 1991.
Además, como la primera vinculación se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, aseguró que la legislación le permitía computar tiempos de manera interrumpida. 1.3.- El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 5 de junio de 2014: i) declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, y ii) ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la actora, a partir del día 24 de octubre de 2006, incluyendo en la base de liquidación los factores de asignación básica, auxilio de transporte, las primas de alimentación, vacaciones y navidad, durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió su status de pensionada, esto es, entre el 23 de octubre de 2005 y el 23 de octubre de 2006. 1.4.- La anterior decisión fue apelada por la entidad accionada, siendo resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que la confirmó. II.- SENTENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Mediante sentencia de 21 de junio de 2018, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación confirmó la sentencia proferida por el Tribunal, para lo cual adujo las siguientes razones: En primer lugar, fijó el marco normativo de la pensión gracia y destacó que dicha prestación se estableció por la Ley 114 de 4 de diciembre de 1913, a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, se extendió a los maestros de escuela que completaron el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, según lo dispuesto en la Ley 37 de 21 de noviembre de 1933. Precisó que con la entrada en vigor de la Ley 43 de 11 de diciembre de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, la que hasta entonces y, oficialmente, se prestaba y asumía financieramente por los departamentos y municipios, lo que redefinió la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Por este motivo, la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 limitó esta pensión a favor de los docentes territoriales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos exigidos.
Con fundamento en el marco normativo expuesto, la Sección Segunda, arribó a las siguientes conclusiones: i) la pensión gracia no cobija a los docentes nacionales, por cuanto no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) el derecho a la pensión gracia se mantuvo vigente para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, que reunieran la totalidad de requisitos previstos en la ley para su reconocimiento; iii) el beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez, terminó a partir del 31 de diciembre de 1980; y iv) la excepción que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación - en virtud de la Ley 91 de 1989, está restringida para los docentes departamentales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes, en todo caso, debían reunir los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.
Aclaró que el Sistema General de Participaciones, creado mediante el Acto Legislativo 001 de 2001, está constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, en virtud del mandato directo de los artículos 365 y 357 Constitucionales y, en ese sentido, estos recursos pertenecen al ente territorial y no a la Nación. Descendiendo al caso concreto, la Sección Segunda advirtió que las pruebas acreditaron que la demandante fue nombrada: i) docente al servicio del Departamento de Boyacá, mediante Decreto 0143, a partir de 15 de febrero de 1973 y hasta el 27 de julio de 1991, fecha en la que presentó la renuncia; y ii) docente del Departamento, desde el 9 de junio de 2004 al 8 de febrero de 2007, por el Secretario de Educación de Boyacá. Respecto a los dos certificados allegados al proceso, expedidos por la Secretaría de Educación de Boyacá, indicó que: i) en uno se afirma que el tipo de vinculación de la docente fue de carácter nacionalizado en forma interrumpida, y ii) el otro, identificó que su vinculación fue como docente nacional en forma continua.
Destacó que para determinar el carácter de la vinculación de la demandante se acreditó con el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, que ingresó a dicha entidad a partir del 15 de febrero de 1973 hasta el 30 de julio de 1991 con vinculación nacionalizada; y que desde el 16 de junio de 2004 al 9 de febrero de 2007, sus salarios fueron pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
Por lo anterior, coligió que si bien es cierto que los pagos fueron realizados con dineros girados por el Ministerio de Educación Nacional, mediante recursos del Sistema General de Participaciones, tales sumas hacían parte de los recursos propios de los entes territoriales, de allí que debe tenerse en cuenta el tiempo certificado del orden nacionalizado por la Secretaría de Educación de Boyacá como requisito para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual arroja un tiempo total de servicios de 20 años, 8 meses y 8 días.
Del anterior examen concluyó que la accionante era beneficiaria del derecho a la pensión gracia, en razón a que superó los 20 años de servicios, contaba con 50 años de edad, demostró buena conducta y cumplió con los demás requisitos exigidos por la ley. III.- EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP presentó demanda en ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual las providencias judiciales que reconozcan con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
Alegó que, en el presente caso, se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del citado artículo 20, según las cuales procede la revisión de pensiones, cuando: i) su reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.
Aseguró que en el caso bajo examen, se otorgó un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos, pues la pensión gracia de acuerdo con el ordenamiento jurídico que la previó y el desarrollo jurisprudencial sobre esta prestación permitió identificar las siguientes características: i) se creó para los maestros de las escuelas primarias oficiales con la exigencia de no recibir otra pensión o recompensa del tesoro nacional; ii) que si bien se extendió con posterioridad a los maestros de secundaria, se mantuvieron las exigencias de su creación; iii) con la expedición de la Ley 91 de 1989 se estableció que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, y que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocería siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos y, en tales casos, la pensión sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aunque estuviera a cargo total o parcial de la Nación; iv) dicha ley también previó que los docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, tienen derecho solo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año; y v) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha sido enfática en definir que el desempeño en centros educativos nacionales no puede ser tenido en cuenta para el otorgamiento de la pensión gracia. En ese sentido, invocó que la sentencia objeto de revisión transgredió los artículos 2° de la Ley 114 de 1913; 1° de la Ley 24 de 1947; 4° de la Ley 4ª de 1966; 5° del Decreto 1743 de 1966; 5° del Decreto Ley 224 de 1972; artículo 10° de la Ley 43 de 1975; artículos 1°, 7° y 8° del Decreto 378 de 1976; 1º de la Ley 33 de 1985; y 9° de la Ley 71 de 1988.
A la anterior conclusión arribó porque respecto de la situación de la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, conforme quedó acreditado en el trámite judicial, se certificaron los siguientes tiempos de servicios como docente oficial: Entre el 1o. de marzo de 1973 y el 30 de julio de 1991, por nombramiento del Decreto 0143 de 15 de febrero de 1973, con vinculación nacional, según certificación de historia laboral de 7 septiembre de 2011.
Entre el 16 de junio 2004 y el 8 de febrero de 2007, por nombramiento de la Resolución 936 de 9 de junio de 2004, con vinculación nacional, según certificación de historia laboral de 10 julio de 2019. De esta manera, a su juicio, el Consejo de Estado desconoció que la vinculación del primer período de la docente fue de carácter nacional, originado desde el 1o. de marzo de 1973 hasta el 30 de julio de 1991, como consta en el decreto de nombramiento 0143 de 15 de febrero de 1973, en cuya expedición participó el delegado regional del Ministerio de Educación, aunado al hecho de que el Departamento actuaba con disponibilidad presupuestal del Fondo Educativo Regional, administrado con recursos de la Nación, por lo que no podía predicarse una vinculación nacionalizada.
Respecto del segundo período comprendido entre el 16 de junio de 2004 y el 8 de febrero de 2007, refirió que existió una vinculación nacional por parte de la docente, habida cuenta que a partir del año 2004 la educación se encontraba totalmente a cargo de la Nación, de lo cual se concluye que estos tiempos se prestaron con vinculación de tipo nacional, razón por la cual es válido afirmar que los mismos no pueden ser tenidos en cuenta para el otorgamiento de la prestación. Anotó que la providencia enjuiciada pasó por alto que, conforme a lo previsto en el artículo 10° de la Ley 43 de 1975, a partir del 1o. de enero de 1976 la creación de nuevas plazas o cargos docentes debía tener una aprobación previa del Gobierno Nacional - Ministerio de Educación Nacional, y su financiación estaba a cargo de la Nación, razón por la cual dichos cargos tenían un carácter nacional y su financiamiento era con recursos del municipio.
Con fundamento en lo narrado, concluyó que: “[…] el acto administrativo que vinculó a la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, para el segundo período comprendido entre el 16 de junio de 2004 hasta el 8 de febrero de 2007, al servicio de la docencia oficial con la Gobernación de Boyacá, fue financiado con recursos sufragados de la Nación, habida consideración de la plaza que ostentaba la docente de carácter nacional, y no como erróneamente lo interpretó el Consejo de Estado en segunda instancia, estando, por ende, fuera de los beneficios de la pensión gracia que requería tiempos de servicio prestados en calidad de docente nacionalizado […]”.
Lo anterior, está probado con las certificaciones expedidas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Además, destacó que: “[…] para el período entre el 1° de marzo de 1973 hasta el 30 de julio de 1991, la plaza ocupada por la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO fue de carácter nacional, tal como se constata en la certificación de 7 de septiembre de 2011, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”; de manera que, “tanto el Tribunal Administrativo de Boyacá en primera instancia, como el Consejo de Estado en segunda instancia, desconocieron el valor probatorio de las certificaciones expedidas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual se señala de manera expresa que tanto para el primer como segundo período, el tipo de vinculación de la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO fue de carácter nacional”.
En estos términos, solicitó revocar la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 5 de junio de 2014. Pidió que se declare que a la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO no le asiste el derecho a la pensión de gracia, teniendo en cuenta los servicios prestados en calidad de docente nacional y que debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión de gracia, debidamente indexadas, sin perjuicio de los intereses de mora que se causen desde la fecha de exigibilidad de la obligación hasta la fecha de pago total, liquidados a la tasa legal vigente aplicable.
IV.- TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 4.1. El Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión mediate auto de 2 de julio de 2021, decisión que fue notificada a la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. También se declaró improcedente la solicitud de suspensión provisional de la sentencia recurrida, solicitada por la entidad recurrente. 4.2.
La señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda y propuso la excepción que denominó “falta de sustentación formal y sustancial de la causal denominada violación del debido proceso”. Explicó que la UGPP confunde lo sustancial con lo formal, y desconoce que la decisión a la que arribó el Consejo de Estado en la sentencia recurrida está sustentada en el análisis probatorio que se efectuó en las instancias en las que se debatió la legalidad del acto acusado.
Así, concluyó que lo pretendido con este recurso extraordinario es convertir este medio de defensa extraordinario en una tercera instancia. Además, estimó que no se explicaron las razones por las cuales se incurre en las causales invocadas y que ello amerite la infirmación de la sentencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala En los términos del artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos.
Frente a la competencia asignada a esta Corporación, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de aquella sección que profirió la decisión que se cuestiona. En armonía con la anterior disposición, es preciso destacar que el artículo 107 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende.
De este modo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración y funcionamiento de las Salas Especiales y les asignó, entre otras, la competencia para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. 5.2 Generalidades del recurso extraordinario de revisión Este recurso es un medio judicial de carácter extraordinario establecido por el legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, que hacen tránsito a cosa juzgada.
Su propósito se orienta a cuestionar la decisión judicial que ha adquirido firmeza, bajo el entendido que su controversia se sustenta en la ocurrencia de alguna de las causales taxativas previstas en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003, que se tramitan bajo este procedimiento especial. El objeto del recurso extraordinario es el restablecimiento de la justicia material y su procedencia se supedita a demostrar que la decisión cuestionada es contraria a derecho.
Ello ocurre cuando se prueba que las circunstancias que surgieron con la sentencia se encuadran en alguna de las causales delimitadas por el legislador con lo cual procede la infirmación, tanto para “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como [para] restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”.
En estos términos, la Corte constitucional precisó: “[…] La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido” Además, es oportuno destacar que su objeto y la naturaleza de constituir un nuevo trámite ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, torna en improcedente su uso como medio para plantear reproches a modo de una instancia adicional, en razón a que está vedado cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural; es decir, que en este trámite únicamente pueden ventilarse aspectos que encuadren en alguna de las causales taxativas que habilitan su procedencia. 5.3.
Las causales especiales de revisión frente a las sentencias sobre pensiones La Ley 797 en su artículo 20, adicionó dos causales especiales de revisión respecto de aquellas sentencias que incorporan reconocimientos de sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública, así: “[…] Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”.
Estas causales tienen un carácter sui generis, puesto que aunque pretenden que se infirme una sentencia ejecutoriada - al igual que las previstas en el CPACA en el recurso extraordinario de revisión -, presentan unas particularidades que le otorgan una entidad propia, relativas con la legitimación por activa calificada y su finalidad. En efecto, la acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003, se caracteriza por su especificidad en la interposición, objeto y tramite, así: i) la reclamación está vinculada con la posibilidad de cuestionar las sentencias judiciales que ordenaron el pago de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público, ii) la legitimación por activa le corresponde únicamente a aquellas entidades públicas cualificadas que identifica la norma, y iii) su objetivo es la salvaguarda del erario público “centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”.
Esta delimitación en el ejercicio y la procedencia de estas especificas causales constituye una barrera que excluye del alcance de la acción de la Ley 797 la revisión de derechos que implique reabrir el debate probatorio pues su objetivo es “garantizar la justicia de la sentencia”. 5.4 Oportunidad y legitimidad del recurso extraordinario de revisión El inciso cuarto del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 prevé de manera específica los términos que han de considerarse para la interposición del recurso extraordinario de revisión, que en el caso de las causales de la Ley 797 de 2003, que son las invocadas en el asunto bajo examen, corresponden a “cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial”.
En el presente asunto, la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado quedó ejecutoriada el 3 de agosto de 2018, por lo que el término de caducidad comenzó a correr a partir del siguiente día, desde el 4 de agosto de 2018 hasta el 4 de agosto de 2023. Como la demanda se radicó el 8 de julio de 2020, fue presentada de manera oportuna.
Ahora, frente a la legitimación de la UGPP para interponer este recurso extraordinario, es oportuno referir que si bien el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 le confirió al Gobierno la facultad para que por conducto del: i) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ii) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, iii) del Contralor General de la República o iv) del Procurador General de la Nación, se solicitara ante esta Corporación, la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, con fundamento en las referidas causales especiales establecidas en dicha norma, ha de entenderse que entre tales entidades también está comprendida la UGPP como administradora de pensiones en tanto, se le delegó por el Gobierno esta facultad, y porque este entendimiento lo confirió la Corte Constitucional al analizar la problemática surgida con la liquidación de Cajanal en la sentencia SU427-16, en la que reconoció su titularidad para el ejercicio de este recurso.
En efecto, el Presidente de la República expidió el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, por medio del cual delegó como una de las funciones a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, disposición que continua vigente según el Decreto 0575 de 2013.
Estas precisiones son suficientes, para concluir sobre la oportunidad y la legitimación de la UGPP para el ejercicio de este recurso de naturaleza extraordinaria. 5.5 De las causales invocadas En este trámite se invocaron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, de manera que es oportuno referirse a sus elementos, así: 5.5.1.
De la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal habilita a la entidad recurrente para que cuestione la sentencia que reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, cuando es conferida con violación al debido proceso. Esta causal impone de quien promueve el recurso la necesidad de indicar cuál o cuáles son las razones que estima como constitutivas de la trasgresión invocada, en tanto es, precisamente, el señalamiento el que permite al juez extraordinario identificar si se acredita la causal. 5.5.2.
De la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario pueden ser revisadas “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” A efectos de establecer las razones que motivaron la adopción de esta causal, y el propósito de la revisión extraordinaria frente al sistema de pensiones, es oportuno traer a colación el siguiente examen que sobre el particular realizó esta Corporación, el cual se prohíja, así: “[…] Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley. […]” 5.6 Caso concreto De acuerdo con el escrito del recurso se tiene que la UGPP invocó en contra de la sentencia cuestionada, las causales especiales de que trata el artículo 20 de la Ley 797, sin distinguir frente a cada una de ellas la razón o razones en qué hace consistir para explicar el reproche frente a estos dos eventos delimitados por la norma y su ocurrencia. Lo anterior porque no basta que se indique para la interposición del recurso las causales especiales, es necesario que se precise el motivo que justifica tal alegación. En el caso bajo examen la UGPP invocó indistintamente las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20, como sustento del recurso; y el argumento para explicar su ocurrencia radicó en el presunto incumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte de la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, sin que se señalara que la prestación la obtuvo con violación al debido proceso o que la cuantía reconocida excede lo que en derecho corresponde.
Por tal motivo, si lo que pretendía la entidad recurrente es que el planteamiento fuera suficiente para que el juez extraordinario identificara de manera oficiosa los motivos por los que podría encuadrar las causales invocadas, ello dista del propósito del recurso extraordinario, pues su ejercicio supone una argumentación mínima orientada a explicar el defecto que tornaría en viable la infirmación de la sentencia y, como consecuencia, la orden de: i) rehacer la actuación afectada (literal a) y/o ii) dictar la sentencia de reemplazo (literal b), según los efectos fijados por el Legislador en el CPACA.
Sobre este particular, la Corporación precisó: “[…] La diferencia que se advierte en la consecuencia jurídica aplicable en cada caso deviene de la consagración jurídica de supuestos fácticos disimiles para cada causal, de carácter in procedendo el primero e in judicando el segundo, CIRCUNSTANCIA QUE A SU VEZ IMPONE EL CUMPLIMIENTO, por la parte solicitante, de una carga argumentativa mínima encaminada a establecer si la revisión que se pretende es por violación del núcleo esencial del debido proceso, examinado desde una perspectiva constitucional de las garantías consagradas en el artículo 29 de la Constitución Política, o si de lo que se trata es de que la prestación económica se reconoció en exceso o no se tenía derecho al reconocimiento y pago ordenados y, al haberse otorgado con violación de las normas sustantivas que consagran la prestación, se afecta el erario y la sostenibilidad del sistema pensional.
Sobre la segunda causal, se contempla la posibilidad de que el litigio verse sobre “problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”.
La referida carga argumentativa es exigible por cuanto, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia; es decir, nos regimos por el principio de justicia rogada. Por ello, los cargos deben ser examinados dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo, en cumplimiento de la específica finalidad de este recurso especial, antes anotada y que procede por circunstancias adicionales a las previstas para todas las sentencias en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[…]”.
(Resaltado fuera del texto original) De lo expuesto, se tiene que la UGPP reprocha a través del recurso extraordinario de revisión el derecho que se le reconoció a la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO frente a ser beneficiada con la pensión gracia, pues alega que su vínculo con la docencia fue del orden nacional y no nacionalizado.
De esta manera, para la Sala el cuestionamiento no lo ata a la cuantía del derecho reconocido sino a la aptitud legal para percibir la pensión gracia en razón a la naturaleza de su vínculo laboral. Además, la UGPP adujo que las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Boyacá, la naturaleza de la vinculación de la pensionada fue "nacional" y que los recursos con los que se pagaron sus salarios y prestaciones provenían de la Nación, por lo que debe entenderse que el vínculo laboral fue del nivel nacional, atendiendo a la procedencia de tales recursos. 5.6.1.
De la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Al respecto, se observa que la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, invocada por la UGPP, establece que la revisión podrá solicitarse cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. En este caso, la recurrente no indicó ningún aspecto constitutivo del desconocimiento de esta garantía procesal y que evidencie que la prestación se obtuvo en desmedro de este derecho.
Ante tal ausencia, no hay razón que justifique el pronunciamiento del juez extraordinario por este motivo. 5.6.2. De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En relación con la causal prevista en el literal b) que se alegó en la demanda, se aclara que la revisión de la sentencia que reconoce la prestación podrá solicitarse “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, lo que significa que bajo tal supuesto el aspecto a controvertir no debe dirigirse a cuestionar el reconocimiento pensional propiamente dicho, sino la cuantía bajo la cual se concedió la prestación. La UGPP para explicar esta causal no identifica cómo o de qué manera la suma reconocida excede el porcentaje que debió considerarse para liquidar la pensión gracia, es decir, no cuestiona los factores salariales fundamento de prestación ni controvierte aspectos propios de la cuantía del derecho, sino que alega que la docente pensionada no tenía el vínculo de carácter nacionalizado o territorial que se requería para acceder a la prestación periódica, lo que evidencia que su argumento escapa a la causal invocada.
Así lo ha considerado esta Corporación al examinar asuntos similares como el aquí estudiado: “[…] La causal prevista en el literal a)(sic) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invocada por la UGPP, establece que la revisión podrá solicitarse “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”, lo que significa QUE BAJO TAL SUPUESTO EL ASPECTO A CONTROVERTIR NO DEBE DIRIGIRSE A CUESTIONAR EL RECONOCIMIENTO PENSIONAL PROPIAMENTE DICHO, sino la cuantía bajo la cual se concedió la prestación […]” Y es que frente al derecho reconocido, la sentencia objeto del recurso se ocupó de examinar la legalidad de los actos acusados y producto de esa controversia, concluyó que la demandante en el proceso ordinario cumplió con los requisitos para obtener la pensión gracia. Estas razones justificaron la declaratoria de nulidad de las resoluciones que negaron el derecho de la señora BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, en tanto se comprobó, de la valoración de las pruebas allegadas, que la actora sí cumplió el requisito temporal de 20 de años de servicio y demostró que fungió como docente territorial, luego de razonar sobre la vinculación exigida.
El fundamento de este análisis se aprecia en la siguiente transcripción: “[…] Ahora bien, respecto de los certificados de servicios expedidos por la Secretaría de Educación de Boyacá, RESPECTO DEL PRIMER CERTIFICADO, SU TIPO DE VINCULACIÓN FUE DE CARÁCTER NACIONALIZADO EN FORMA INTERRUMPIDA (f. 32) y en el segundo, se hace referencia a una vinculación como docente nacional en forma continua (f.40), para desvirtuar lo dicho en el segundo certificado, es claro que existen dentro de proceso otras pruebas como, el certificado de historia laboral proferido por la Secretaría de Educación de Boyacá, en el que consta que la demandante ingresó a dicha entidad a partir del 15 de febrero de 1973 hasta el 30 de julio de 1991 con vinculación nacionalizada.
Además, obra, el Certificado de historia laboral proferido por la Secretaría de Educación de Boyacá, en el que señaló que la actora ingresó a dicha entidad, a partir del 15 de febrero de 1978 hasta el 30 de julio de 1991, que posteriormente se vinculó desde el 16 de junio de 2004 al 9 de febrero de 2007, y que sus salarios fueron cancelados con recursos del sistema general de participaciones.
Lo anterior significa que, si bien es cierto los pagos fueron realizados con dineros girados por el Ministerio de Educación Nacional, mediante recursos del Sistema General de Participaciones, como consta en el certificado, dichos dineros hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, de ahí que se debe tener en cuenta el tiempo certificado del orden nacionalizado por la Secretaría de Educación de Boyacá como requisito para reconocimiento de la pensión gracia, el cual arroja un tiempo total de servicios de 20 años, 8 meses y 8 días […]”.
(Negrillas del texto original). Así las cosas, la Sala evidencia que el planteamiento que ahora la UGPP pretende se aborde corresponde a una discusión resuelta por el juez natural; y admitir lo contrario, llevaría a reabrir el análisis que se realizó frente al valor probatorio de las certificaciones que daban cuenta de la vinculación de la pensionada, la que, evidentemente, se dio en el curso del proceso ordinario y que, por lo mismo, impide un pronunciamiento del juez extraordinario, máxime que dicho planeamiento excede los límites de examen a los que se circunscribe la causal examinada y el propósito que persigue.
Finalmente, conviene aclarar que el planteamiento que justifica el examen de la causal invocada está contenido en el artículo 250, numeral 7, del CPACA; no obstante su alegación es de parte, pues el juez no puede adecuarla a otra de las causales que fijó el legislador, que por demás está restringida a un plazo menor para su ejercicio. Así lo preció esta Corporación: “[…] Nótese que la parte revisionista no controvirtió aspectos como el ingreso base para liquidar la pensión gracia, los factores salariales que lo componen o el monto que corresponde, ni algún otro que pudiera incidir en la cuantía del derecho reconocido, puesto que su argumento se concretó en que la docente pensionada no tuvo el vínculo de carácter nacionalizado o territorial que se requiere para acceder a la prestación periódica, esto es, se advirtió que carece de la aptitud legal para gozar de dicha prestación. Bajo esos términos, la causal que correspondería invocar para controvertir la decisión judicial corresponde a la prevista en el numeral 7° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y no a la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
No obstante, la Sala advierte que no es procedente el análisis de la causal correspondiente, en primer lugar, por cuanto no fue la que invocó la UGPP y, en segundo lugar, si en gracia de discusión así se hubiera hecho, el recurso extraordinario de revisión bajo tal argumento sería extemporáneo […]”. En este orden de ideas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. 5.7 Costas Las costas procesales se definen como la “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho”.
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo su fijación varió con respecto a lo estatuido en el CCA, al pasar de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo, que requiere que el juez revise si se causaron. Ahora, si bien el CPACA prevé que las costas se fijen de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, no operan de manera automática, pues al juzgador le corresponde valorar si se configura alguna de las hipótesis previstas por el legislador, reglas que se predicaban también respecto de los recursos extraordinarios de revisión. No obstante lo anterior, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080, en el sentido de prever, en los términos del artículo 255 ibidem, que cuando “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”.
Ahora, para verificar su aplicación es necesario establecer si en el asunto bajo examen se dan estos presupuestos de la Ley 2080, que reformó el CPACA, así: i) establecer si el proceso se radicó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues por mandato del artículo 86 de la Ley 2080 las normas procesales le resultan aplicables a los procesos en curso y tramitados en vigencia del CPACA, y ii) si el recurso se declaró infundado.
Para el efecto, en el caso bajo examen se dan los presupuestos requeridos, lo que impone que se fijen de acuerdo con la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil. Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, fijará las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la entidad accionante y en favor de la demandada BERTHA SOCORRO NOGUERA DE NARANJO, de conformidad con el artículo 255 del CPACA.
TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la entidad recurrente.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,