Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez Demandados: ESE San Isidro del Municipio de El Peñol (Nariño) Temas: Reconocimiento de salarios y prestaciones sociales.
Nombramiento en provisionalidad. Víctima del conflicto armado interno por los hechos victimizantes de homicidio y desplazamiento forzado. Licencia ordinaria no remunerada. Declaratoria de vacancia definitiva por abandono del cargo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Sandra Patricia Guerra Rodríguez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 080 del 25 de abril de 2016 y 177 del 28 de junio de 2016, por las cuales la ESE Centro de Salud San Isidro del Municipio de El Peñol declaró el abandono del cargo de enfermera jefe código 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 243, grado 03 y le negó el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales a partir del 16 de abril de 2014 (fecha en la que se le otorgó una licencia no remunerada) y confirmó la decisión inicial, respectivamente. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la declaratoria de inexistencia de solución de continuidad en el cargo de enfermera jefe; ii) el pago de los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 16 de abril de 2014 que se le concedió la licencia por desplazamiento forzado hasta el 28 de junio de 2016 que se le definió su situación jurídica laboral; iii) el reconocimiento de perjuicios materiales por concepto de salarios dejados de percibir en 26 meses $ 39.536.224; por las vacaciones correspondientes a los años 2015 y 2016 $1.685.852; por bonificaciones $220.380; por cesantías $3.305.704 y por sus intereses $ 396.684; iv) la indexación de la condena; v) el reconocimiento de perjuicios inmateriales por afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados2 de 100 SMMLV a su favor y de 50 SMMLV a cada uno de sus hijos menores Daniel Alejandro y Juan David Burbano Guerra, y por el daño moral sufrido al encontrarse en una situación de afectación de derechos por conflicto armado agravado por el desmejoramiento y la zozobra de su situación laboral la suma de 100 SMMLV. 3.
De forma subsidiaria el pago de los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha en que se concedió la licencia por desplazamiento hasta la fecha en que se terminó esta. 1.1.2. Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Sandra Patricia Guerra Rodríguez contrajo matrimonio católico con René Alejandro Burbano Pantoja el 4 de octubre de 2003 y producto de esa unión nacieron Juan David y Daniel Alejandro Burbano Guerra. 4.2.
A través de la Resolución 03 del 1° de enero de 2007 la demandante se vinculó al Centro de Salud San Isidro ESE en el cargo de enfermera, código 243, grado 03, con una asignación salarial mensual de $1.250.000 a partir del 9 de enero de 2007. 4.3. El 8 de marzo de 2014, René Alejandro Burbano Ibarra fue asesinado en el municipio El Peñol por el accionar de grupos armados al margen de la ley, 2 De conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 del Consejo de Estado radicado 26251 3 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez específicamente, en la vía que conduce del Tambo a El Peñol en la vereda Plan Verde.
Por lo que, el 10 de marzo de 2014 salió del municipio hacia la ciudad de Pasto para salvaguardar su vida y la de sus hijos. 4.4. El 14 de marzo de ese año acudió a la Defensoría del Pueblo de Pasto en donde la asesoraron sobre el proceso de reconocimiento como víctima de desplazamiento forzado y los mecanismos a los que podía acceder a través de la Unidad Nacional de Protección (UNP). 4.5.
En su condición de desplazada, solicitó ante la ESE San Isidro que se le concedieran vacaciones, las cuales fueron otorgadas mediante la Resolución del 17 de marzo de 2014 a partir del 26 de marzo de ese año, «teniendo que reintegrarse a su lugar de trabajo el día 16 de abril de 2014» (sic) 4.6. Mediante petición del 15 de abril de 2014 puso en conocimiento de la institución la situación de fuerza mayor que le impedía permanecer en el municipio de El Peñol, así como la dificultad de presentarse a su lugar de trabajo por causa de su desplazamiento; por lo que solicitó una licencia de 3 meses. 4.7.
El 21 de abril de 2014, se contactó vía telefónica con la ESE para manifestar su situación de vulnerabilidad, oportunidad en la que se le informó que debía presentarse el 22 de abril de ese año o declararían la insubsistencia de su nombramiento. 4.8. Mediante oficio del 23 de abril de 2014 la subgerente administrativa y financiera del centro de salud, Fernanda Lorena Álvarez, le notificó que, como jefe de la oficina de Control Interno, había expedido una certificación con destino al gerente del centro de salud, en la que dejó constancia de su ausencia en el lugar de trabajo, toda vez que debió haberse reintegrado a sus funciones el 16 de abril de 2014, y a la fecha no lo había hecho. 4.9.
El 25 de abril de 2014 con el apoyo de la Defensoría del Pueblo Programa de Representación de Victimas, solicitó al Centro de Salud que diera respuesta a la petición presentada el 15 de abril de ese año, mediante la cual requirió una licencia de 3 meses, y que se abstuviera de emitir alguna decisión sobre su situación laboral hasta que la Unidad de Atención y Reparación Integral de Victimas (UARIV) y la UNP se pronunciaran respecto de su condición de desplazamiento y de las medidas de protección a las que podía acceder.
En respuesta, el 30 de abril se le concedió una licencia no remunerada por 90 días. 4.10. El 9 de junio de 2014 el Sindicato ANTOC (al que se encontraba afiliada) presentó una petición a su nombre con destino al gerente del Centro de Salud San 4 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez Isidro con el objeto de que se tramitara su reubicación. 4.11.
Por medio de la Resolución 2014-462307 del 13 de mayo de 2014, fue reconocida e incluida junto con sus hijos en el registro único de víctimas de la UARIV con ocasión del hecho victimizante de desplazamiento, decisión que le fue notificada el 11 de julio de 2014. Contra el anterior acto administrativo interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos a través de la Resolución 2014-462307R del 18 de abril de 2016 FUD ND 000349453 en el que se incluyó el hecho victimizante de homicidio contra su cónyuge René Alejandro Burbano Ibarra. 4.12.
El 7 de julio de 2014 el sindicado Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social Integral y Servicios Públicos Complementarios de Colombia3 solicitó, en su nombre, la ampliación del término de la licencia que le había sido concedida. En respuesta, la ESE accedió a petición por el término de 30 días, le informó que no era posible su reubicación, pero que había tramitado ante la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) la solicitud de traslado.
Asimismo, le manifestó que una vez terminado el plazo de la licencia procedería a declarar la vacancia del cargo en el que había sido nombrada. 4.13. El 25 de agosto de 2014 con radicado STC- 15258-14, la UNP validó su nivel de riesgo y lo calificó como extraordinario o extremo; por consiguiente, le fueron otorgadas medidas de protección, tales como medios de comunicación, chaleco antibalas y el inicio del proceso de reubicación por un periodo inicial de 12 meses. 4.14.
La licencia no remunerada inicialmente otorgada le fue ampliada hasta el 11 de septiembre de 2014 con ocasión de la valoración de riesgo realizada por la UNP. Sin embargo, no le fue posible reincorporarse a su lugar de trabajo y con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, Programa de Representación de Víctimas, solicitó a la ESE se le prorrogara la licencia hasta tanto la CNSC decidiera sobre la solicitud de traslado.
El 2 de octubre de 2014 la entidad de salud negó la anterior solicitud. 4.15. Contra la anterior negativa interpuso el recurso de apelación, el que fue resuelto el 7 de noviembre de 2014, en tal decisión se señaló que «[n]o se procederá a copar la vacante hasta que el personero municipal realice el procedimiento adecuado para copar la vacante». 4.16.
El 16 de enero de 2015 la Personería del municipio de El Peñol dio inicio a un proceso disciplinario en su contra, con ocasión a una queja presentada por el gerente de la ESE, por abandono del cargo. En el curso del proceso presentó 3 En adelante ANTHOC 5 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez descargos, aportó las pruebas relacionadas con su situación de riesgo y su condición de víctima de desplazamiento.
El 14 de mayo de 2015 fue notificada del archivo del proceso. 4.17. En mayo de 2015 fue desafiliada del sistema de seguridad social, sin que mediara acto administrativo que resolviera su situación jurídica, lo que afectó sus derechos a la salud y a la protección social, así como a la de sus hijos. 4.18. La CNCS le negó la petición de traslado debido a que no ostentaba derechos de carrera. 4.19.
Comoquiera que mantuvo un vínculo contractual con la ESE hasta la fecha en que se le desafilió de la seguridad social, sin que se le hubiese definido jurídicamente su situación laboral ni liquidado el contrato, presentó una acción de tutela en el año 2015, la cual fue resuelta desfavorablemente, por cuanto debió reclamar ante la administración antes de acudir a tal mecanismo.
En razón de lo anterior, y ante la falta de pronunciamiento de la ESE sobre su situación laboral, el 2 de febrero de 2016, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo Programa de Representación de Víctimas solicitó: «se resuelva su situación Jurídica Particular y se liquide su contrato de los ultimo 7 años» [sic]. 4.20. Mediante la Resolución 027 del 17 de marzo de 2016 se inició el procedimiento previo a la declaratoria de vacancia del cargo de enfermera, código 243, grado 03, por abandono. El 30 de marzo de 2016 fue citada en el municipio de El Peñol sin tener en cuenta su condición de riesgo.
La mencionada resolución le fue notificada el 18 de marzo de 2016. 4.21. Por medio de la Resolución 080 del 25 de abril de 2016 el Centro de Salud San Isidro ESE resolvió «Primero [q]ue la Señora Sandra Guerra Rodríguez, abandonó el cargo de Enfermera jefe, código 243, grado 03, del Centro de Salud San Isidro E.S.E. A partir del 14 de septiembre de 2014.
Segundo: Se ordenó por tesorería se proceda a liquidar las prestaciones sociales de la señora Sandra Guerra, desde la fecha de su vinculación hasta el día previo al inicio de su licencia no remunerada. Tercero: En lo que respecta al pago de Salarios y de prestaciones sociales desde el reconocimiento de la licencia en adelante, se atienen a las respuestas del 2 de octubre de 2014, y 7 de noviembre de 2014, en el sentido de que no es viable el pago de los mismos» 4.22.
El 17 de mayo de 2016 interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en Resolución 177 del 28 de junio de 2016, que confirmó en su integridad la decisión impugnada. La citada resolución fue notificada el 5 de julio de 2016. 4.23. El 14 de septiembre de 2016 solicitó el pago adeudado por los salarios y las 6 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez prestaciones sociales reconocidas en el artículo 2 de la parte resolutiva de la Resolución 080 del 25 de abril de 2016.
El 25 de octubre de ese año vía telefónica le comunicaron que no era posible darle respuesta en el término estipulado y que le contestarían por escrito e indicarían la fecha de respuesta estimada de conformidad con lo establecido en la Ley 1755 de 2015. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales, se señalaron los artículos 3, 23 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 2, 6, 13, 25, 29, 90, 91, 93, 121, 122, 123, 124, 125 y 243 de la Constitución Política; 9, 13, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27 34, 35, 36, 42, 43, 48, 128, 129 y 141 de la Ley 734 de 2002; 3, 42 y 44 de la Ley 1437 de 2011; 3, 4, 5, 6, 7, 13, 26, 27 y 28 de la Ley 1448 de 2011; 25 y 26 del Código Civil; 17 del Decreto 1876 de 1994; y 674, 675, 676, 681 y 682 del Decreto Ley 1298 de 1994. 6.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos4: 6.1. Aunque la ESE tenía la facultad de desvincularla y resolver su situación jurídica mediante la declaratoria de la vacancia definitiva del cargo por razones de fuerza mayor, optó por declarar el abandono, con lo que desconoció su condición de víctima del conflicto armado y agravó aún más su situación. 6.2.
Se desconocieron los preceptos constitucionales, las normas legales y los tratados internacionales previamente referenciados, toda vez que se le imputó una responsabilidad desproporcionada al declarar que había abandonado su cargo, sin considerar que los motivos de su inasistencia obedecieron a una causa de fuerza mayor derivada del conflicto armado.
Además, existía un acto administrativo de carácter disciplinario que la había exonerado de tal falta gravísima. 6.3. No se valoró que, en su calidad de víctima del conflicto armado, se encontraba en una situación de debilidad manifiesta, lo cual exigía una protección especial por parte del Estado. Por el contrario, se le vulneró su derecho al trabajo al no habérsele reconocido el pago de los salarios dejados de percibir, las prestaciones sociales ni la liquidación correspondiente desde el momento en que se produjo su desplazamiento. 6.4.
La declaración de abandono de cargo se sustentó en interpretaciones erróneas que afectaron su buen nombre y su desempeño profesional, sin tener en cuenta el contexto fáctico y las pruebas que daban cuenta de su condición. 4 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 1 demanda y anexos 7 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 6.5.
Se omitió el alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado5 y de la Corte Constitucional6 le ha otorgado al abandono y a la vacancia definitiva del cargo, en relación con los empleados públicos víctimas de desplazamiento forzado. 6.6. Con la expedición de los actos administrativos que declararon la vacancia del empleo por abandono del cargo, se ignoró la protección internacional reconocida a su núcleo familiar, compuesto también por sus hijos menores de edad, quienes dependen económicamente de ella.
Además, tales decisiones resultaron ser contrarias a los esfuerzos del Estado por garantizar y restablecer los derechos de las víctimas del conflicto armado, en especial los de los menores de edad en el proceso de reintegración a la sociedad. 1.2. Contestación de la demanda 7. La ESE Centro de Salud San Isidro del municipio de El Peñol (Nariño) se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: 7.1.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en los casos de desplazamiento forzado o razones derivadas del conflicto armado, tienen derecho a la reubicación y/o el mantenimiento de su estatus de empleados públicos, exclusivamente, los servidores que ostentan derechos de carrera administrativa. No obstante, la demandante fue vinculada en provisionalidad, de manera que no resultaban procedentes las solicitudes de traslado, tal y como se le indicó en el oficio del 30 de abril de 2014 y en la Resolución 115 del 27 de enero de 2015 expedida por la CNSC. 7.2.
La demandante conoció desde un inicio la posición adoptada por la entidad respecto de la inviabilidad del traslado y la negativa del pago de salarios y prestaciones durante el término de las licencias concedidas. 7.3. Ella tenía la oportunidad de elevar las peticiones pertinentes y no hizo uso de los medios de control a su disposición, como lo es la nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de los actos administrativos que le negaron sus solicitudes, en particular aquellos en los que, de forma reiterativa, se indicó que las licencias otorgadas eran de carácter no remunerado, tales como los oficios del 15 de abril, 8 de junio, 2 de octubre y 7 de noviembre del 2014.
En consecuencia, no era 5 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 7 de noviembre de 2013, radicado 125000232500020030902001 (141511), C.P. Gustavo Gómez 6 Sentencia T 1020 de 2007 7 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 7 contestación demanda y anexos. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez procedente el pago de salarios ni de prestaciones sociales por el periodo de las licencias no remuneradas concedidas. 7.4.
De conformidad con la jurisprudencia8, tanto el abandono del cargo como el proceso disciplinario por esta causal constituyen actuaciones administrativas diferentes y no excluyentes entre sí. Si bien el primero carece de un procedimiento específico, la administración tenía la obligación de garantizar el respeto del debido proceso, tal como ocurrió en el caso de la demandante, quien presentó descargos y aportó pruebas en el trámite correspondiente. 7.5.
Posteriormente, se expidió la Resolución 080 del 25 de abril de 2016, mediante la cual se reiteró la negativa a reconocerle el pago de salarios y demás emolumentos correspondientes en el término de la licencia. En relación con la definición de su situación laboral, y ante la imposibilidad de reubicarla, se declaró la vacancia definitiva del cargo y la improcedencia del pago de suma alguna derivada de una relación legal y reglamentaria que no ejerció desde la culminación de la licencia, conforme con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1647 de 1967. 7.6.
Propuso las siguientes excepciones: i) caducidad; ii) ausencia de causa para demandar, ausencia de legitimación en la causa por pasiva para concurrir al presente proceso, legalidad del acto acusado; y iii) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 declaró la nulidad parcial de las resoluciones 080 del 25 de abril de 2016 y 177 del 28 de junio de ese año en lo relacionado con los numerales 1 y 3 que aluden: «ARTICULO PRIMERO: DEFINIR la situación laboral de la señora SANDRA PATRICIA GUERRA RODRIGUEZ identificada con CC No. 59.836.861 de Pasto declarando que la misma ABANDONO el cargo de ENFERMERA JEFE código 243, grado 03 Centro de Salud San Isidro ESE, a partir del 14 de septiembre de 2014.
( )
ARTICULO TERCERO: En lo que respecta al reconocimiento de salarios y prestaciones sociales u otros emolumentos desde el reconocimiento de la licencia no remunerada en adelante, este despacho se atiene a lo resuelto por el Centro de Salud San Isidro ESE, mediante actos administrativos contenidos en los oficios de fecha 2 de octubre de 2014 y 7 de Noviembre de 2014, en el sentido de que los mismos son claros en establecer que la peticionaria se le concedió una licencia no remunerada, de ahí que a partir del 16 de Abril de 2014 no era viable el pago de salarios ni prestaciones sociales».
(sic) 9. Y a título de restablecimiento del derecho, ordenó: «SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a 8 Sentencia 05001-23-31- 000-2004- 05065- 01(1593-12) 9 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño a pagar en favor de la señora SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, que se deberán liquidar considerando el cargo de ENFERMERA JEFE, para el cual fue nombrada según Resolución o3 del 1 de enero de 20[0]7, solamente desde el día 12 de septiembre de 2014, día siguiente al vencimiento de la licencia no remunerada, hasta el 25 de agosto de 2015, fecha hasta la cual tenía vigencia el estudio de riesgo realizado por la UNP.
Adicionalmente, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño deberá pagar, también por el periodo señalado o por los meses que hicieran falta sin superar el 25 de agosto de 2015, lo que hubiera correspondido aportar al SGSS en pensiones a nombre de la señora Sandra Patricia Guerra Rodríguez y en favor de la administradora de pensiones a la que se hubiere encontrado afiliada, salvo que para el mismo periodo de tiempo se hubiesen realizado aportes por otra entidad pública o particular en favor de la demandante, cualquiera que haya sido el tipo de vinculación laboral.
TERCERO: Con fundamento en lo previsto por el art. 128 superior, deberá ordenarse que, de la liquidación efectuada, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño descuente lo que la señora SANDRA PATRICIAGUERRA RODRÍGUEZ hubiese recibido durante ese mismo periodo por parte del Estado, por medio de la Unidad Nacional de Protección - UNP, como medida de protección de carácter económico.
Igualmente, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño descontará lo recibido por la señora SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ, durante el periodo de tiempo a liquidar, lo que hubiere recibido de cualquier otra entidad pública por concepto de honorarios, salarios o cualquier retribución económica cualquiera sea su denominación por concepto de prestación de servicios o cualquiera sea su vinculación laboral con la entidad.
De igual manera si su vinculación, durante el mismo periodo, tuvo lugar con una entidad del orden privado o particular.
CUARTO: La ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula utilizada por la jurisprudencia Contencioso Administrativa, que aquí se indica: R=Rh.
Índice inicial Índice final Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando la renta histórica (Rh), que es el que corresponde al valor de la prestación debida, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago de cada prestación) Por tratarse de pagos de salarios y prestaciones, la fórmula citada se aplicará separadamente, mes por mes, iniciando desde la fecha de su causación y observando que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada derecho laboral reconocido.
QUINTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda, según la parte considerativa de esta providencia» (sic). 10 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 10. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos9: 10.1. Desde el 15 de abril de 2014 hasta el 11 de septiembre de 2014 la demandante estuvo en licencia no remunerada durante 100 días, incluso por un término adicional de 10 días más de lo permitido por la norma.
Este período adicional fue concedido por la E.S.E. con el propósito de permitir que la CNSC se pronunciara sobre la solicitud de reubicación o traslado presentada por Sandra Patricia Guerra Rodríguez, con fundamento en su condición de víctima del conflicto armado por desplazamiento forzado. Tal actuación de la administración se encontró justificada en las circunstancias particulares del caso y, especialmente, en la necesidad de garantizar los derechos que le asistían a la servidora en su calidad de víctima. 10.2.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, desde un principio la demandante solicitó una licencia no remunerada, por lo que su reconocimiento tuvo dicho carácter. En consecuencia, no era procedente el pago de salarios ni de prestaciones sociales durante el período comprendido entre el 15 de abril de 2014 y el 11 de septiembre de 2014.
Diferente situación respecto del pago de los aportes al sistema integral de seguridad social, sin embargo, no fue un aspecto objeto de controversia en la demanda. 10.3. Conforme con lo dispuesto en el Decreto 1950 de 1973, al vencimiento de cualquier licencia, el empleado debe reincorporarse al ejercicio de sus funciones. Si no lo hace y no acredita una causa justificada, se configura el abandono del cargo.
En tal evento, la autoridad nominadora debe declarar la vacancia del cargo, previa observancia de los procedimientos legales correspondientes. En este caso, la administración no inició el procedimiento tendiente a declarar el abandono del cargo desempeñado por la demandante, sino hasta cuando esta lo solicitó mediante escrito presentado el 2 de febrero de 2016, a pesar de que la licencia no remunerada había vencido el 11 de septiembre de 2014 sin que la trabajadora se reincorporara a su lugar de trabajo. 10.4.
El procedimiento para declarar el abandono del cargo no depende del resultado del proceso disciplinario, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1189 de 2005 y por el Consejo de Estado en sentencia del 22 de septiembre de 200510. Por tanto, la administración no podía supeditar la declaratoria de vacancia del cargo al resultado o finalización del proceso disciplinario, puesto que cada actuación tiene naturaleza y fines distintos.
En todo 9 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», documento 01Sentencia1eraInstancia-AbandonoDelCargoEnfermera 10 radicado: 11001-03-25-000-2003-00244-01(2103-03) 11 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez caso, el proceso disciplinario adelantado contra la demandante concluyó en mayo de 2015, es decir, con anterioridad a la expedición de la Resolución 027 del 11 de marzo de 2016, mediante la cual se dio inicio al procedimiento previo para declarar la vacancia. 10.5.
La demandante informó a su empleador sobre su condición de víctima del conflicto armado mediante la petición presentada el 15 de abril de 2014. Posteriormente, el estudio de riesgo validado por la UNP el 25 de agosto de 2014 dio lugar a la adopción de medidas de protección por un término de 12 meses. Tras el vencimiento de la licencia el 11 de septiembre de 2014, la actora presentó solicitud de ampliación el 28 de octubre de ese año, la cual fue resuelta el 7 de noviembre.
No obstante, después de esa fecha, no volvió a manifestar su intención de continuar vinculada laboralmente con la E.S.E. 10.6. En tal contexto, las medidas de protección se vencieron el 25 de agosto de 2015, sin que la demandante hubiese acreditado que persistió el riesgo que dio lugar a su adopción ni que aquellas se hubiesen prorrogado.
Lo anterior no implica el desconocimiento de su condición de desplazamiento, sino que, incluso frente a la negativa de la CNSC a su solicitud de traslado y una vez notificado el archivo del proceso disciplinario, solo hasta el 2 de febrero de 2016 solicitó la definición de su situación laboral, actuación que dio lugar a la expedición de los actos administrativos acusados. 10.7.
En consecuencia, los actos administrativos incurrieron en nulidad parcial al declarar que el abandono del cargo se produjo el 14 de septiembre de 2014, es decir, 3 días después del vencimiento de la licencia no remunerada, pues se desconoció que, por lo menos hasta el 25 de agosto de 2015, la inasistencia se encontraba justificada con base en el estudio de riesgo derivado del desplazamiento forzado.
Si bien la administración incurrió en mora al definir la situación laboral de la demandante y declarar la vacancia del cargo, la justificación invocada por esta para no reincorporarse al servicio se limitó al período cubierto por las medidas de protección, sin que se hubiese demostrado la subsistencia de la situación que les dio origen. 1.4.
Los recursos de apelación 11. La ESE Centro de Salud San Isidro del Municipio de El Peñol interpuso recurso de apelación con fundamento en las siguientes consideraciones11: 11 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», documento 05RecursoDeApelaciónSentencia-CentroDeSaludSanIsidro 12 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 11.1.
No le asistía «responsabilidad administrativa ni patrimonial» por los hechos que se le endilgaron en la demanda, pues el nombramiento de Sandra Patricia Guerra Rodríguez fue producto de la discrecionalidad, es decir, aquella no ostentaba derechos de carrera y ello fue confirmado por la Resolución 115 del 27 de enero de 2015, a través de la cual la CNSC le negó la solicitud de traslado. 11.2.
Durante el período cubierto por la licencia solicitada por la demandante, únicamente era procedente el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social, mas no el reconocimiento de salarios ni de prestaciones sociales, según lo dispuesto en el Decreto 1950 de 1973, en concordancia con el Decreto 1083 de 2015. 11.3. No resultaba viable el pago de salarios ni prestaciones sociales, toda vez que la demandante no prestó efectivamente el servicio, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1647 de 1967. 12.
Sandra Patricia Guerra Rodríguez interpuso recurso de apelación con base en los siguientes argumentos12: 12.1. El a quo desconoció la sentencia de unificación del 30 de agosto de 202213 en la cual se establece la tabla de indemnización de los empleados públicos nombrados en provisionalidad desvinculados de manera ilegal. Lo anterior, en la medida en que, al no haber sido posible su reintegro, se le debió reconocer, a título resarcitorio, el tiempo durante el cual permaneció desvinculada o dejó de ejercer sus funciones, esto es, desde el 12 de septiembre de 2014 hasta el 25 de abril de 2016 [fecha en la que la ESE dio por terminada su vinculación]. 12.2.
La autoridad judicial incurrió en un yerro al ordenar el descuento de las sumas recibidas a título de ayuda humanitaria, al equipararlas indebidamente con conceptos de naturaleza resarcitoria, indemnizatoria o salarial, pese a tratarse de conceptos jurídicos claramente diferenciados. La ayuda humanitaria tiene su origen en el derecho internacional humanitario y se otorga con el propósito de mitigar los efectos inmediatos de las contingencias derivadas del conflicto armado.
Su naturaleza es esencialmente temporal, asistencial y no contributiva. 12.3. En ese sentido, las medidas adoptadas por la UNP no constituyeron prestaciones laborales ni tuvieron carácter remunerativo. Su finalidad fue garantizar el derecho a la vida e integridad personal, en atención a un enfoque diferencial 12 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», documento 06RecursoDeApelaciónSentencia-Demandante 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-25-000-2017- 00151-00(0892-2017) 13 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez previsto para las mujeres cabeza de familia, responsables del cuidado de hijos menores de edad.
En este caso, ella era una madre desplazada forzadamente junto con sus 2 hijos huérfanos de padre, todas víctimas del conflicto armado y del homicidio de su cónyuge. Por tanto, las sumas entregadas en virtud de tales medidas no podían considerarse equiparables a los derechos laborales reclamados, ni ser objeto de descuento en su liquidación. 12.4.
Se le negó el reconocimiento de perjuicios morales, sin valorar que la Corte Constitucional ha identificado el desplazamiento forzado como una de las formas más graves de vulneración a la dignidad humana. En consecuencia, el Estado tiene la obligación de brindar protección efectiva y adoptar medidas adecuadas de atención y reparación, en especial cuando se trata de crímenes de lesa humanidad y de personas que ostentan la calidad de sujetos de especial protección constitucional. 12.5.
Es víctima de desplazamiento forzado y se desempeñó como empleada de la ESE San Isidro de El Peñol, entidad en la que fue sometida a un trato discriminatorio e injusto. A pesar de su evidente situación de vulnerabilidad, se le impusieron cargas desproporcionadas, hasta el punto de obligarla a escoger entre su seguridad personal y la permanencia en el empleo.
Como consecuencia, se inició en su contra un proceso por presunto abandono del cargo y fue desvinculada del Sistema de Seguridad Social junto con sus hijos, afectando no solo su estabilidad económica, sino también su dignidad y la de su núcleo familiar. 12.6. Lo anterior evidencia el desconocimiento de su condición de sujeto de especial protección, y una omisión en la aplicación del enfoque de género exigido para el análisis de su situación particular.
La actuación de la administración no solo profundizó su angustia y estado de indefensión, sino que agravó el daño moral sufrido. Por todo ello, se configuró una vulneración grave de sus derechos fundamentales, y se hizo acreedora del derecho al reconocimiento de una reparación integral por el trato indigno y discriminatorio al que fue sometida. 1.5.
Alegatos de conclusión 13. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar 14. 14 Tal y como consta en el auto del 20 de octubre de 2013, visible a índice 4 de Samai. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 1.6.
El Ministerio Público 14. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio15. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 15. Se circunscriben a establecer ¿si era procedente acceder al pago de salarios y prestaciones sociales a Sandra Patricia Guerra Rodríguez pese a que no prestó efectivamente el servicio de enfermera en la ESE San Isidro del Municipio de El Peñol (Nariño)? de ser así ¿cuáles son los extremos temporales para el restablecimiento del derecho a su favor ante la imposibilidad de su reintegro al cargo? ¿se debe descontar de la condena lo que la demandante percibió por concepto de ayudas humanitarias y de remuneración por la prestación de servicios en una entidad privada? y ¿se le debe reconocer el pago de perjuicios morales ante el sufrimiento y angustia que padeció por el trato al que fue sometida al tener que escoger entre su seguridad personal y la conservación de su empleo? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Mujer cabeza de familia en condición de desplazamiento forzado 16. El artículo 13 de la Constitución Política prevé que «[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados». Además, señala que «[e]l Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan». 17.
Es decir, existen sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta, entre los que se encuentran las personas de la tercera edad, los niños y las niñas, las madres cabeza de familia, las personas con discapacidad física o psíquica, las mujeres embarazadas, los grupos étnicos minoritarios y las personas en situación de desplazamiento quienes, por sus particulares condiciones físicas, psíquicas, económicas y sociales, requieren de un amparo especial por parte del estado con el objeto de que puedan lograr la satisfacción de sus derechos en igualdad de condiciones frente a las demás personas. 15 Obra notificación a índice 7 de Samai. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 18.
Respecto de las personas en condición de desplazamiento han sido reconocidas como sujetos de especial protección constitucional, en tanto, este flagelo pone a sus víctimas en una situación de vulnerabilidad manifiesta, y desconoce de manera grave y sistemática sus derechos fundamentales16. 19. Igualmente, el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) incluye disposiciones tendientes a prevenir, suprimir y erradicar conductas atentatorias de los derechos humanos a la libertad, la integridad y la seguridad personales, entre otros, como lo es el desplazamiento forzado, sobre el particular prevé: «Artículo 17.
Prohibición de los desplazamientos forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2.
No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto». 20. Parámetros internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, constituyen la base mínima de protección a partir del cual los estados deben orientar su legislación con el fin de prevenir, proteger y restablecer los derechos fundamentales de las víctimas y los de sus familiares. 21.
En el ordenamiento jurídico interno, la Ley 387 de 1997 «[p]or la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia» define en su artículo 1 como desplazado a «toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público». 22.
En esa medida, son dos las características que permiten inferir la situación de desplazamiento, el acaecimiento de una causa violenta y el hecho de migrar dentro del territorio nacional. 16 T-177 de 2010 16 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 23.
En torno a la condición de desplazado, la Corte Constitucional ha señalado que es «toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el orden público-económico interno»17; y que la población que se ve afectada por dicha situación adquiere una condición de vulnerabilidad, debido a que esa circunstancia «le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida». 24.
Además, los desplazados soportan una condición de exclusión que implica «la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen» y sufren una situación de marginalidad, debido a que ingresan a un «nuevo escenario en el que no pertenece[n] al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento social»18. 25.
Por su parte, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que tal condición «implica que la persona (o personas) se ven obligadas forzosamente a migrar, a desarraigarse del lugar en donde tenía afincada su residencia o el lugar habitual de su actividad profesional, productiva o económica, ante las amenazas a su vida, integridad física, libertad personal, dignidad, como consecuencia del conflicto armado interno, de la violencia generalizada, de la vulneración masiva, continuada y sistemática de los Derechos Humanos, de la infracción al Derecho Internacional Humanitario, o de toda aquella circunstancia que altere, modifique o quiebre radicalmente el orden público»19. 26.
Ahora bien, la Ley 387 de 1997 precisó que los colombianos tienen derecho a «no ser desplazados forzadamente» y, de manera correlativa es «responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia». 27.
Lo anterior, por cuanto quien es víctima del desplazamiento forzado está expuesto a un nivel mayor de vulnerabilidad, al empobrecimiento y deterioro de las condiciones de vida, toda vez que su situación implica una múltiple vulneración de los derechos fundamentales y un cambio en las circunstancias de vida. Así pues, es a causa de esa situación de vulnerabilidad que sobre el estado se erige la obligación 17 Corte Constitucional, Sentencia T-1346 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-585 de 2006 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero del 2011, expediente 31093, C.P. Jaime Orlando Santofimio 17 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez de garantizar los derechos de los ciudadanos en esta situación especial de indefensión y como forma de materializar el derecho a la igualdad. 28.
Con la anterior reglamentación, se creó el sistema nacional de atención integral a población desplazada (SnaIpd) con tres fases para su acción: prevención, atención humanitaria y estabilización socioeconómica [artículo 4 ejusdem]. Asimismo, definió las responsabilidades específicas de diferentes instituciones del Estado, en tal sentido encargó al gobierno nacional del diseño del plan nacional para la atención integral a la población desplazada por la violencia, previa aprobación del Consejo Nacional que, entre otros, incluyó el objetivo de «[b]rindar atención especial a las mujeres y niños, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de familia y huérfanos». 29.
Sobre la cesación de la condición de desplazamiento el artículo 18 ejusdem alude «la condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento». 30. En cumplimiento del parágrafo del artículo 1 de la citada ley, el gobierno nacional expidió el Decreto 2569 de 2000 «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones» en el que se reprodujo la definición de desplazados y se estableció que el gobierno nacional, a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, habría de declarar que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, a saber: «1.
Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y 2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior». 31.
A través de dicha normativa, además, se creó el Registro Único de Población Desplazada, a cargo de la Red de Solidaridad Social, que se concibe como una herramienta técnica para identificar a la población afectada por el desplazamiento y sus características, con la finalidad de mantener actualizada la información de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia. 32.
Los efectos de la declaración del hecho victimizante y la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada también se encuentran regulados en los artículos 18 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 16, 17 y 18 del Decreto 2569 de 2000.
Sobre el particular esta corporación ha señalado que, al margen de los beneficios previstos en las citadas normas, la condición de desplazado la tiene quien se vea obligado a migrar internamente en las circunstancias y por los motivos señalados en la ley, toda vez que el desplazamiento forzado obedece a una situación fáctica y no a una calidad jurídica20. 33.
Debido a la gravedad del fenómeno del desplazamiento forzado interno ocasionado por el conflicto armado, la Corte Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional mediante la sentencia T-025 de 2004 e instó a las autoridades a brindar una respuesta efectiva a la situación exhibida por la población desplazada. 34. En virtud de ello, se adoptaron diversas medidas estructurales, entre ellas, la ampliación de la capacidad institucional del Estado para atender a dicha población, el incremento del presupuesto destinado a tal fin y el fortalecimiento del marco normativo.
En ese contexto, se expidió la Ley 1448 de 2011 «por la cual se dictaron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictaron otras disposiciones» la cual incluyó expresamente a las personas desplazadas dentro del concepto de víctima. En el Título II, Capítulo III, se reguló lo relativo a su atención y se adoptó, para efectos jurídicos, igual definición de persona en condición de desplazamiento establecida previamente en la Ley 387 de 1997. 35.
A través de la Ley 1448 de 2011 se creó la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a cargo del Departamento de la Prosperidad Social, responsable de coordinar las medidas de asistencia, atención y reparación ofrecidas por el Estado y de articular a las entidades que integran el Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Se definieron los principios por los cuales debe regirse la UARIV y el proceso relacionado con el reconocimiento de las víctimas del conflicto armado interno y su inclusión en el registro único de víctimas (RUV). 36. En el caso específico de las mujeres, entre otras personas, los artículos 13, 31, 42, 43, 51, 54, 114-117,123, 136, 137, 139, 149 de la Ley 1448 de 2011 se reconocieron medidas especiales de protección con enfoque diferencial en materia de educación, salud, vivienda, retorno, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición y desarrollo de los procesos judiciales y se estableció el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010).
Radicación No.: 20001231000199803713 01, expediente: 18.436 19 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 37. Así pues, con el propósito de asegurar la protección efectiva de los derechos de las personas, especialmente de aquellas que debido a sus condiciones físicas, mentales, económicas y sociales se encuentran en situación de indefensión y debilidad manifiesta se han impuesto deberes y adoptado medidas de discriminación positivas hacia la población más vulnerable en cabeza del estado.
Con ello se busca garantizar con mayor certeza sus derechos y asegurar un tratamiento especial dirigido a aquellos grupos en situación de indefensión, como es el caso de las personas víctimas de desplazamiento forzado, que sufren de una violación sistemática de derechos. 38. En torno a las mujeres y, especialmente, de aquellas que son madres cabeza de familia la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre la necesidad de brindarles una protección especial, debido a su situación particular de vulnerabilidad y desprotección en el contexto del conflicto armado.
Señaló que estas mujeres no solo resultaron afectadas en sus derechos fundamentales, como son el acceso a un nivel de vida adecuado, la libertad de circulación y residencia, la vivienda, la salud, la educación y el empleo, entre otros, sino que, en muchos casos, asumieron el rol exclusivo de proveedoras de ingresos y responsables directas del bienestar y la protección de sus núcleos familiares. 39.
En esas condiciones, la Corte resaltó que las mujeres enfrentaron múltiples formas de discriminación y violencia estructural, tanto por el cumplimiento de sus funciones de cuidado y sostenimiento familiar como por los efectos específicos del conflicto armado. Por ende, ha reconocido la especial situación de vulnerabilidad y el derecho a una reparación integral, así como la necesidad de adoptar medidas afirmativas dirigidas a garantizar su inclusión laboral, el acceso a la propiedad, la participación política y la protección frente a la violencia sexual y de género21. 40.
En ese sentido, también se ha pronunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el informe «[l]as Mujeres frente a la Violencia y la Discriminación Derivadas del Conflicto Armado en Colombia» en el que se destacó que «[e]ntre las consecuencias más palpables para las mujeres víctimas de desplazamiento se encuentran el cambio en la dinámica de los roles familiares y conyugales y las responsabilidades debido a la muerte o pérdida del esposo o compañero, el trauma físico y psicológico producido por hechos de violencia y las amenazas padecidas, la necesidad de adaptarse social y económicamente a una nueva comunidad y el posible rechazo de ésta»22. 41.
En consecuencia, del hecho del desplazamiento se derivan situaciones de particular debilidad y vulnerabilidad manifiestas, especialmente, frente a las mujeres 21 SU 546 de 2023, Auto 092 de 2008, T-018 de 2021 22 CIDH. Las Mujeres frente a la Violencia y la Discriminación Derivadas del Conflicto Armado en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 67. 18 octubre 2006. 20 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez quienes enfrentan transformaciones en el goce de sus derechos y en la dinámica de los roles familiares por acción del conflicto armado y a quienes se les ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional. 2.2.2.
Abandono del cargo 42. El artículo 125 de la Constitución Política señala que «los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, pero se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». Dicho precepto también determina que el retiro del servicio procede «por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley». 43.
Por su parte, los decretos, inicialmente, 2400 de 1968, posteriormente, 1950 de 1973 establecieron que un empleo queda vacante en casos de abandono del cargo; en efecto, el artículo 22, numeral 10, de la última norma prevé: «Artículo 22.- Para efecto de su provisión se considera que un empleo está vacante definitivamente: […] 10. Por declaratoria de vacante en los casos de abandono del cargo».
En ese sentido, el numeral 8 del artículo 105 ejusdem establece, como causal de retiro del servicio, el abandono del cargo. Asimismo, el artículo 126 ejusdem señala las situaciones en que se produce el abandono del cargo, así: «Artículo 126.- El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1. No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión, o dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio militar. 2.
Deje de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos. 3. No concurra al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de vencerse el plazo de que trata el artículo 113 del presente Decreto Nacional, y 4. Se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo». 44.
Ahora bien, para que el empleador adopte la decisión mediante la cual declara la vacancia del empleo, debe dar plena aplicación al artículo 127 y 128 que indica que una vez comprobado cualquiera de los hechos de que trata el artículo anterior, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, previo procedimiento legal. 45. La mencionada causal está incorporada en la Ley 909 de 2004, en cuyo artículo 41, literal i), alude: «Causales de retiro del servicio.
El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: [ ] i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo». La anterior causal de retiro fue objeto de estudio de constitucionalidad por la Corte Constitucional en sentencia C-1189 de 2005, que 21 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez declaró su exequibilidad «en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable que se dé cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo para la expedición de cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto, esto es, que se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la expedición del acto administrativo que declare el retiro del servicio». 46.
Las situaciones constitutivas de abandono del cargo indicadas en el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 fueron reproducidas en el artículo 2.2.11.1.9 del Decreto 1083 de 20152324 que, en su artículo 2.2.11.1.10, estipuló que una vez comprobada la ocurrencia de alguna de ellas, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo «[c]on sujeción al procedimiento administrativo regulado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, el jefe del organismo deberá establecer la ocurrencia o no de cualquiera de las conductas señaladas en el artículo anterior y las decisiones consecuentes». 47.
Ahora bien, frente al procedimiento que debe surtirse para la declaratoria de la vacancia del cargo, en los casos en los que se ha guardado silencio sobre dicho procedimiento, como sucede con la Ley 909 de 2004, vale la pena señalar que la Corte Constitucional dispuso en su momento que la autoridad competente debía adelantar un procedimiento breve y sumario, similar al establecido en el Código Contencioso Administrativo25 para las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, con el fin de comprobar los hechos que dieron lugar a la ocurrencia del abandono de cargo y con el objeto de garantizar los derechos de contradicción y defensa del empleado afectado. 48.
En otras palabras, si bien el retiro del servicio por abandono del cargo es diferente de la actuación administrativa tendiente a verificar la existencia de una falta gravísima de carácter disciplinario, la Corte ha advertido la importancia de que exista un procedimiento breve y sumario que permita acreditar los supuestos de 23 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». 24 «ARTÍCULO 2.2.11.1.9 Abandono del cargo.
El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1. No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión, o dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio militar. 2. Deje de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos. 3. No concurra al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de vencerse el plazo de que trata el artículo 2.2.11.1.5 del presente Decreto, y 4.
Se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo». 25 Derogado por la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 22 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez hecho previstos en la norma26.
Igual es el criterio adoptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda: «En cuanto al procedimiento legal a agotar, resulta ilustrativo el siguiente aporte de la Subsección A de esta Sección: “De conformidad con la normativa transcrita y la jurisprudencia citada, en los casos en que se presenta la ausencia de un empleado al trabajo durante tres días consecutivos, el nominador deberá adelantar un procedimiento breve y sumario en donde se respete el debido proceso al encartado, concediendo la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa, con el objeto de acreditar la inasistencia y una vez comprobado que no existió justa causa para la misma, procederá a declarar la vacancia del empleo, sin perjuicio de que el servidor pueda allegar las pruebas que justifiquen su ausencia, evento en el cual no procedería la declaratoria de vacancia»27. 49.
En conclusión, la autoridad competente debe adelantar un procedimiento administrativo breve y sumario que se encuentre en consonancia con las garantías del debido proceso para proceder a declarar la vacancia del empleo público por abandono del cargo. 2.3. Caso en concreto 50. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 50.1.
Sandra Patricia Guerra Rodríguez y René Alejandro Burbano Ibarra contrajeron matrimonio el 4 de octubre de 200328 y producto de esa unión nacieron Daniel Alejandro29 y Juan David Burbano Guerra30. 50.2. El 29 de diciembre de 2006 el gerente del Centro de Salud San Isidro ESE abrió una convocatoria para vincular a la planta de personal un enfermero(a) jefe como plan de contingencia para las fiestas de fin de año, carnavales y posterior prestación 26 Corte Constitucional.
Sentencia C-1189 de 2005: «[…] 45.- Como conclusión surge, pues, que cualquiera que sea el ámbito al que se refiera una causal de retiro, y con el fin de garantizar los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, así como el respeto de los derechos fundamentales de aquellos empleados que no hagan parte del régimen de carrera, es preciso garantizar un debido proceso que excluya la arbitrariedad y brinde al funcionario la oportunidad de controvertir las razones de su eventual desvinculación, antes de que ésta se produzca» (sic) 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 15 de julio de 2021. Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01155-01(0665-16). 28 De lo que da fe el párroco de la diócesis de pasto 29 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 1 demanda y anexos -Registro civil de nacimiento serial 30397658 30 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 1 demanda y anexos -Registro civil de nacimiento serial 0520023 23 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez de servicios de urgencias, consulta externa, promoción y prevención. Mediante informe de resultados del 31 de diciembre de ese año se escogió la hoja de vida de la demandante, por lo que a través de Resolución 03 del 1° de enero de 2007 se le nombró en el cargo de enfermera, código 243, grado salarial 3, con una asignación de $1.250.000, del cual tomó posesión según acta de esa misma fecha, a partir del 9 de enero de 200731. 50.3.
A través de diferentes peticiones, 17 de marzo de 2007, 15 de enero, 3 de abril, 22 de julio y 29 de julio de 2009, el Centro de Salud solicitó la creación e inscripción de un cargo de enfermero de carrera administrativa ante la CNCS y presentó el certificado de disponibilidad presupuestal para ese efecto32. 50.4. En respuesta, con la Resolución 0708 del 13 de agosto de 2009 la CNSC liquidó el valor de costos para proveer 1 cargo del nivel profesional en el proceso de selección y convocatoria 001 de 2005, de acuerdo con lo cual se creó la oferta pública de empleo [53637] de denominación enfermero, código 243, grado 3, en el cual se inscribió la demandante según consta en el «formato de procedimiento de selección, recurso humano asistencial, Centro de Salud San Isidro ESE».
Sin embargo, el consolidado de resultados por empleo de la página de la CNCS indicó que no había aspirantes inscritos para el empleo [53637] en etapa 333. 50.5. Mediante Resolución del 17 de marzo de 2014 se le concedieron vacaciones a Sandra Patricia Guerra Rodríguez desde el 26 de marzo de ese año, «teniendo que reintegrarse a su lugar de trabajo el día 16 de abril de 2014» y se le reconoció y ordenó el pago de la prima de vacaciones y de la bonificación por recreación34. 50.6.
El 15 de abril de 2014, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, Sandra Patricia Guerra Rodríguez dio a conocer al Centro de Salud las razones de fuerza mayor que le impedían presentarse en su lugar de trabajo una vez vencido el periodo de vacaciones otorgado desde el 26 de marzo hasta el 16 de abril de 2014 como consecuencia de los hechos violentos en los que se presentó el homicidio de su cónyuge y, por lo que, debió desplazarse forzadamente para salvaguardar su vida y la de sus dos menores hijos.
Por consiguiente, solicitó que se le concediera una licencia remunerada de 3 meses hasta tanto se definiera su situación de desplazamiento y se accediera a la reubicación laboral por parte de la CNSC. Ante 31 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 1 demanda y anexos 32 Ibidem 33 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 2 anexo 34 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 5 anexo 24 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez la ausencia de respuesta, el 25 de abril de ese año reiteró la petición y solicitó a la ESE abstenerse de emitir decisión alguna sobre su situación laboral hasta que la UARIV y la UNP se pronunciaran sobre su condición35. 50.7.
En Oficio OESI 052-6 del 30 de abril de 2014, la ESE le ofreció una respuesta en la que le indicó que, comoquiera que las funciones que desempeñaba eran de carácter asistencial, el hospital no tenía sede fuera del municipio de El Peñol, por lo que no era posible reasignarle funciones y ante la ausencia de la prestación de servicio no se le podía generar un pago.
No obstante, le concedió una licencia no remunerada por 90 días36. 50.8. A través de la Resolución 2014-462307 del 13 de mayo de 2014 la UARIV la incluyó, junto con sus 2 hijos en el registro único de víctimas, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y se negó el de homicidio contra su cónyuge. Mediante la Resolución 2014-462307R del 18 de abril de 2016 se resolvió el recurso interpuesto contra la decisión anterior en relación con el homicidio de René Alejandro Burbano Ibarra, en su lugar, se revocó la negativa y se incluyó el segundo hecho victimizante37. 50.9.
La asociación sindical «ANTHOC» sección departamental Nariño, en apoyo y representación de Sandra Patricia Guerra Rodríguez afiliada a esa organización, el 9 de junio de 2014 requirió a la ESE para que adoptara las medidas necesarias para garantizarle los derechos como víctima del conflicto armado y que, en consecuencia, adelantara las gestiones ante la CNSC para su reubicación, no se le desmejoraran sus condiciones laborales y se le reconociera el pago de la licencia y demás emolumentos adeudados.
El 7 de julio de 2014, solicitó la ampliación de la licencia a partir del 16 de julio38. 50.10. En respuesta, por medio del Oficio OESI 181 del 8 de julio de 2013[4], el centro de salud manifestó que ya había pagado lo correspondiente a 16 días del mes de abril y que adelantaría el pago por 2 días de viáticos adeudados. Indicó que no era posible pagar por unas funciones que no se habían desempeñado, ni reubicar a Sandra Patricia Guerra Rodríguez.
No obstante, le concedió un plazo de 30 días, esto es, hasta el 29 de agosto para que llevara a cabo los trámites correspondientes y después de ese tiempo procedería a cubrir la vacante. A su vez, por medio del Oficio OESI 181-9 elevó petición ante la CNSC en la que solicitó que se definiera el traslado y la situación laboral de la servidora con el fin de que se le garantizaran sus 35 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 2 anexo 36 Ibidem.
No obstante, haberse solicitado una licencia remunerada se otorgó una no remunerada. 37 Ibidem 38 Ibidem 25 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez derechos laborales39. 50.11. El 25 de agosto de 2014, a Sandra Patricia Guerra Rodríguez le fue comunicada la validación del estudio de nivel de riesgo realizado por la UNP y calificado como extraordinario.
Como medidas de protección a su favor se adoptaron las siguientes40: Medidas Temporalidad UNP: Ratificar (1) un medio de comunicación Implementar (1) un chaleco antibalas Implementar apoyo de reubicación temporal en cuantía de dos (2) SMMLV Implementar apoyo de trasteo PONAL finalizar medidas preventivas una vez se realice la reubicación Las medidas diferentes al apoyo de reubicación temporal / trasteo tendrán una vigencia de (12) meses, a partir de la fecha en la cual quede en firme el presenta acto administrativo 50.12.
Según Oficio OESI 273 del 2 de octubre de 2014, la ESE le manifestó que la licencia no remunerada vencía el 29 de agosto de igual año, pero que esta se aumentaría en 11 días [hasta el 11 de septiembre de 2014] sin posibilidad de un plazo adicional, con el objetivo de que la CNSC se pronunciara sobre su solicitud de traslado. Igualmente, le informó que no se le adeudaba valor alguno por salarios y que por el término de la licencia no era procedente el pago de estos [de acuerdo con los decretos 1050 de 1973 y 2400 de 1968]41. 50.13.
Con apoyo de la Defensoría del Pueblo, interpuso recurso de apelación en el que insistió en que la licencia debía pagarse, toda vez que no eran aplicables a su caso las disposiciones de situaciones ordinarias, sino que, contrario a ello, el centro de salud debía adoptar criterios que garantizarán su especial protección como víctima del conflicto armado42. 50.14.
En el Oficio OESI 305 del 7 de noviembre de 2014 la ESE [como si se tratara de una nueva petición y no como resolución de los recursos interpuestos en contra del Oficio OESI 273 del 2 de octubre de 2014] le indicó que la CNSC no había resuelto de fondo la solicitud de traslado hasta esa fecha, que no se había aportado documento alguno que la reconociera como víctima del conflicto armado, tampoco uno en el que constara que ostentaba un cargo de carrera administrativa, pero que, no obstante, no coparía la vacante hasta que el personero realizara el procedimiento pertinente para ello y que, en todo caso, no era procedente el pago de una licencia no remunerada43. 39 Ibidem 40 Ibidem 41 Ibidem 42 Ibidem 43 Ibidem 26 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 50.15.
El 9 de enero de 2015 la Personería municipal de El Peñol dio apertura a una investigación disciplinaria en su contra con origen en una queja presentada por el gerente de la ESE, por abandono del cargo. El 16 de igual mes y año rindió versión libre y entregó la documentación referente a su condición de desplazamiento. Finalmente, por medio del auto del 7 de mayo de 2015 se ordenó la terminación de la actuación y el archivo definitivo de la investigación, en tanto se encontró probada la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria del numeral 4 del Código Disciplinario Único que alude a salvaguardar un derecho propio o ajeno al cual debía ceder el cumplimiento del deber44. 50.16.
El 14 de mayo de 2015, ANTHOC solicitó al centro de salud que, para efectos de definir la situación laboral de Sandra Patricia Guerra Rodríguez, se tuvieran en cuenta las disposiciones del Decreto 1950 de 1973, el Concepto 1047 de 1997 del Consejo de Estado sobre la figura del traslado, y los lineamientos emitidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en atención a la petición presentada el 25 de febrero de 2015 por el sindicato en relación con el caso de aquella.
Según tales lineamientos, si bien el legislador no ha previsto una protección especial para los empleados públicos nombrados en provisionalidad que hayan sido objeto de amenazas, y ante la imposibilidad de aplicar lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 906 de 2004 a este tipo de servidores, resultaba viable acudir a la figura del traslado entre instituciones contenidas en el artículo 29 del Decreto 1950 de 1973, norma que regula aspectos de la administración de personal.
Lo anterior con el fin de garantizar la continuidad del vínculo laboral de la mencionada y proteger sus derechos laborales, en consideración a su situación de vulnerabilidad45. 50.17. En esta oportunidad, el Centro de Salud indicó que la asociación sindical no había aportado el poder que acreditara que actuaba en representación de Sandra Patricia Guerra Rodríguez, y tampoco manifestó hacerlo como agente oficioso, por lo que no se pronunció sobre la solicitud.
El oficio fue recibido por la asociación el 14 de julio de 201546. 50.18. Por medio del certificado de afiliación, SaludCoop EPS indicó como fecha de suspensión del servicio de salud de la demandante y de sus hijos el 31 de mayo de 201547. 44 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 4 anexo 45 Índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 3 anexo 46 Ibidem 47 Ibidem 27 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 50.19.
El 2 de febrero de 2016, con apoyo de la Defensoría del Pueblo, Sandra Patricia Guerra Rodríguez presentó reclamación administrativa en la que solicitó la definición de su situación laboral y el pago de las acreencias a que hubiese lugar por un lapso de 7 años, por cuanto a la fecha aún se encontraba legalmente vinculada en provisionalidad y no existía un acto administrativo que le hubiese definido su situación48. 50.20.
Mediante Resolución 027 del 17 de marzo de 2016, el centro de Salud San Isidro ESE inició el procedimiento previo para declarar la vacancia del cargo, para tal efecto manifestó «[q]ue no obstante la señora SANDRA PATICIA GUERRA se encuentra desvinculada de la Entidad, no existe un Acto Administrativo que así lo determine, razón por la cual resulta procedente iniciar el respecto trámite para definir su situación administrativa» (sic).
El 30 de marzo de ese año la demandante rindió descargos49. 50.21. La ESE emitió la Resolución 080 del 25 de abril de 2016 «por medio de la cual se define una situación administrativa y se resuelve una petición». En cuanto a la liquidación de las acreencias laborales correspondientes a los últimos 7 años, se indicó que se estaría a lo resuelto en los oficios del 2 de octubre de 2014 y del 7 de noviembre de 2014, los cuales fueron claros en establecer que a la demandante se le había concedido una licencia no remunerada.
Por tanto, a partir del16 de abril de 2014, no era viable el reconocimiento ni el pago de salarios ni de prestaciones sociales. 50.22. Asimismo, se precisó que, al finalizar la licencia, la trabajadora no se había presentado a su lugar de trabajo y que, en atención al estudio de riesgo realizado, se le suministró una ayuda económica equivalente a 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV).
En torno a la definición de la situación laboral ordenó liquidar las prestaciones sociales desde su vinculación hasta el día previo al inicio de la licencia no remunerada, con fundamento en que: «ante la imposibilidad de reubicación de la petente y frente al silencio que guardo la Peticionaria con posterioridad al día 07 de noviembre de 2014, encuentra la suscrita Gerente motivos suficientes para declarar la vacancia definitiva del cargo de ENFERMERA JEFE, dado que la funcionaria abandonó el cargo en el cual se encontraba nombrada, por cuanto si bien pudo existir una causa de fuerza mayor, ello no obliga per se a que la vinculación legal y reglamentaria se mantenga indefinidamente» (sic)50. 50.23.
Contra la anterior decisión, interpuso el recurso de reposición para que se revocaran los ordinales 1 y 3 con fundamento en que el centro de salud debió haber aplicado el concepto 1428 de la Sala de Consulta y Servicio Civil y los artículos 25 48 Ibidem 49 Ibidem 50 Ibidem 28 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez y 26 del Decreto 2400 de 1968 para la vacancia definitiva del cargo por razones de fuerza mayor.
Contrario a ello, se le atribuyó la causal de abandono del cargo, como si se tratara de una cesación injustificada en el ejercicio de sus funciones, desconociendo así su condición de víctima de desplazamiento forzado, lo que afectó su buen nombre y el ejercicio de su profesión. Insistió en el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales desde la fecha en que se le concedió la licencia hasta el 26 de agosto de 2015, fecha en la que se le expidió una certificación laboral51. 50.24.
El anterior recurso se resolvió a través de la Resolución 177 del 28 de junio de 2016 en la que la ESE confirmó en su integridad la decisión recurrida. Lo anterior, con fundamento en que después del 7 de noviembre de 2014 y luego de que la CNSC en Resolución 115 del 27 de enero de 2015 negara la solicitud del traslado, la trabajadora guardó silencio por más de 1 año y no puso en conocimiento del centro de salud si las causas de su desplazamiento y su condición habían cesado o continuaban vigentes52. 50.25.
Se aportó un certificado del 5 de septiembre de 2019 suscrito por el coordinador de Talento Humano de Comfamiliar en el que se certificó que Sandra Patricia Guerra Rodríguez a la fecha se encontraba vinculada a la entidad mediante contrato de trabajo a término fijo desde el 3 de mayo de 2019 hasta el 30 de septiembre de 2019 en el cargo de profesional con funciones en régimen subsidiado y un sueldo básico de $2.760.600 mensuales.
Asimismo, que estuvo vinculada en iguales condiciones por los siguientes periodos: i) desde el 9 de noviembre de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015; ii) desde el 12 de enero de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018; y iii) desde el 2 de mayo de 2018 hasta el 31 de marzo de 2019. 50.26. En la audiencia de pruebas celebrada el 9 de octubre de 2019 se recibió el testimonio de Juan Carlos Jávita Herrera, servidor adscrito a la Defensoría del Pueblo quien atendió a la demandante, del que se extrae lo siguiente: 50.26.1.
En el año de 2014 hacía parte del programa de atención del conflicto armado en la unidad de víctimas de la Defensoría del Pueblo a la que acudió Sandra Patricia Guerra Rodríguez y su núcleo familiar conformado por sus 2 hijos menores de edad por el hecho victimizante ocurrido en el municipio de El Peñol. La atención se le brindó con enfoque de generó y por la presencia de menores de edad se le comunicó al Instituto de Bienestar Familiar.
A continuación, se inició el protocolo para el reconocimiento de víctimas del conflicto armado conforme con la Ley 1448 de 2011, que consistió en determinar si el hecho se encontraba dentro del conflicto 51 Ibidem 52 Ibidem 29 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez armado o por una situación de violencia ordinaria. 50.26.2.
Le recibió la declaración en la Defensoría del Pueblo. Seguidamente, se le comunicó a la Personería Municipal de El Peñol, que certificaron que dicho ataque había sido ejecutado por grupos armados al margen de la ley, así como también lo constató la Policía Nacional y la Alcaldía Municipal por medio de la Secretaría de Gobierno. Los mencionados documentos fueron anexados al expediente de la demandante para ser enviados a Bogotá con el objeto de que se calificara su condición de víctima; procedimiento que se hizo según las normas internas de la defensoría. Posteriormente, se le otorgaron ayudas humanitarias de emergencia para atender los 2 hechos victimizantes, esto es, el homicidio del cónyuge y desplazamiento forzado por llamadas amenazantes para que se desplazara del municipio en el que residía. 50.26.3.
En agosto de 2014, la UARIV manifestó que los 2 hechos de los que había sido objeto Sandra Patricia Guerra Rodríguez y su núcleo familiar se calificaron como propios del conflicto armado y que, por lo tanto, se le reconocía la calidad de víctima del conflicto. Después, se activó el segundo protocolo, correspondiente a la protección, y se informó a la UNP.
Entidad que determinó que la persona presentaba un riesgo extraordinario o alto y que era procedente otorgarle medidas tales como proporcionarle un chaleco antibalas, un sistema de comunicación y el cambio de ubicación. 50.26.4. A través de la Defensoría del Pueblo se presentaron peticiones ante la ESE, de conformidad con los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre la reubicación de servidores públicos víctimas del conflicto armado interno, y se le informó acerca de la condición de Sandra Patricia Guerra Rodríguez.
La ESE, por su parte, desconoció dicha condición, al punto de iniciar un proceso disciplinario por presunto abandono del cargo. 50.26.5. La situación descrita vulneró el derecho internacional y contradijo los pronunciamientos jurisprudenciales, según los cuales, en estos casos, no procede la figura del abandono del cargo debido a la existencia de fuerza mayor y condicionar a la víctima a retomar el puesto implicaba forzar su regreso al lugar en donde ocurrieron los hechos que originaron su condición. 50.26.6.
Igualmente, se le solicitó a la ESE la reubicación de la servidora; sin embargo, las peticiones fueron desestimadas, pese a las insistentes y reiteradas reclamaciones en las que se ponía en conocimiento la condición de desplazamiento forzado de aquella. En tales actuaciones también participó ANTHOC. 30 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 50.26.7.
La situación que originó el desplazamiento se originó en 2014 y transcurrieron 2015 y 2016 sin que se le definiera a la servidora su situación laboral. 50.26.8. En consecuencia, continuaba formalmente vinculada a la ESE, la cual asumía el pago de su seguridad social, pero sin percibir ingresos y sin posibilidad de ejercer otros cargos, comoquiera que aún ostentaba la condición de servidora pública.
Por tal motivo, se solicitó al empleador la liquidación de las prestaciones sociales correspondientes a los años laborados y la definición de su situación jurídica, toda vez que hasta el 2017 no se le habían pagado sus prestaciones, ni liquidado su contrato ni se le habían pagado sus salarios, lo que constituía la primera afectación. La segunda derivó de la declaración de abandono del cargo. 50.26.9.
La Ley 1448 de 2011 creó el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) como respuesta institucional al conflicto armado interno. Este sistema está integrado por 52 entidades estatales, entre ellas la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, adscrita a la Presidencia de la República, la cual tiene a su cargo el reconocimiento de la condición de víctima y, en este caso, fue la entidad que reconoció los hechos victimizantes. 50.26.10.
En el marco del conflicto armado, adquiere especial relevancia la protección reforzada de los menores de edad, conforme con lo dispuesto en normas de derecho internacional que exigen tener en cuenta su situación de vulnerabilidad. En el caso concreto, los menores resultaron afectados en su proyecto de vida, en su proceso de escolarización y en el goce efectivo de sus derechos fundamentales, como consecuencia de la desestabilización familiar, económica y emocional sufrida por el núcleo familiar. 50.26.11.
Asimismo, se aplicaron los principios previstos en la Ley 1448 de 2011, particularmente los enfoques diferenciales y de género, que imponen al Estado la obligación de considerar las circunstancias particulares de las víctimas, tales como su condición económica, sociocultural, racial y su diversidad cultural, al momento de adoptar medidas de protección, asistencia y reparación 50.26.12.
La ESE no tuvo en cuenta ni se refirió en sus decisiones a la condición de madre cabeza de familia de la demandante ante el homicidio de su cónyuge, ni sobre el enfoque diferencial respecto de los menores de edad que componían su núcleo familiar. Al contrario, dio a entender que la anuencia en regresar a ocupar el cargo de enfermera en el que estaba designada fue por capricho. 50.26.13.
Después de los 12 meses de vigencia de las medidas de protección, la UNP debía realizar un nuevo estudio de seguridad para verificar si el riesgo persistía o no, sin embargo, aquel no fue efectivo y se efectuó mucho tiempo después. Debido 31 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez a ello, le fueron retirados los elementos de seguridad.
Sin embargo, estuvo 3 o 4 años en riesgo por temor a su seguridad e integridad y la de sus hijos, al igual que por la falta de recursos para su subsistencia. 50.26.14. Aunque existe un estudio de focalización para facilitar el retorno de las personas víctimas de desplazamiento forzado al lugar del que fueron expulsadas, en el presente caso, las Fuerzas Militares manifestaron que el municipio El Peñol y su zona rural conforman un corredor estratégico que conecta con la cordillera en el cual persiste el nivel de riesgo y la presencia de grupos armados ilegales.
En consecuencia, las condiciones de seguridad no permitían garantizar un retorno en condiciones de dignidad y voluntariedad, por lo que, Sandra Patricia Guerra Rodríguez se desplazó con sus hijos a Pasto. 50.26.15. Durante el tiempo que la atendió en la defensoría ella no prestó sus servicios laborales a ninguna entidad porque seguía con un vínculo vigente con el Estado.
Después de eso sí. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. En torno a la procedencia del reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales como consecuencia de la nulidad parcial de la resolución que declaró la vacancia del empleo por abandono del cargo 51. Para resolver el primer problema jurídico planteado, esta Sala encuentra necesario establecer si se configuró la causal de retiro de declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del cargo [una vez vencida la licencia concedida], en tanto, fue con fundamento en tal decisión que la ESE le negó a Sandra Patricia Guerra Rodríguez el pago de los salarios y prestaciones sociales desde que dejó de prestar el servicio y hasta que le definió la situación jurídica en los actos acusados. 52.
De conformidad con el marco normativo expuesto, la inasistencia injustificada al trabajo por parte de un servidor público faculta a la administración para declarar la vacancia definitiva del cargo por abandono de este. Esta decisión debe adoptarse una vez se haya adelantado un procedimiento sumario que permita establecer los hechos que dieron lugar a la ocurrencia de la causal y que garantice los derechos de contradicción y defensa del empleado afectado. 53.
Ahora bien, la declaratoria de vacancia por abandono del cargo no exige, como requisito previo, el ejercicio de una actuación disciplinaria. Por lo tanto, no puede considerarse irregular que la administración omita adelantar un proceso disciplinario antes de aplicar tal causal, o contrario a ello, supedite la declaración de la vacancia 32 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez del empleo a este, puesto que el ordenamiento jurídico le otorga al nominador la facultad de hacerlo de manera independiente con la finalidad de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público y la consecuente materialización de los objetivos estatales.
Aclarado los anteriores aspectos, se procede a analizar el caso concreto. 54. Del material probatorio obrante en el expediente, se advierte que la demandante fue nombrada en el cargo de enfermera en el Centro de Salud San Isidro ESE del municipio de El Peñol (Nariño) el 1° de enero de 2007. En marzo de 2014 se presentaron los hechos victimizantes del homicidio de su cónyuge y el desplazamiento al que se vio forzada para la protección de su vida e integridad, así como la de sus 2 hijos, en su momento menores de edad (hechos posteriormente reconocidos como tal por la UARIV mediante las resoluciones 2014-462307 del 13 de mayo de 2014 y 2014-462307R del 18 de abril de 2016). 55.
Con ocasión de lo anterior: i) la ESE le concedió vacaciones desde el 26 de marzo de 2014 hasta el 16 de abril de 2014, por medio de la Resolución del 17 de marzo de 2014; ii) el 15 de abril de 2014, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, la demandante le informó a su empleador sobre el homicidio de su cónyuge y el desplazamiento al que se vio forzada y solicitó una licencia remunerada de 3 meses53 y la reubicación laboral, petición que fue reiterada el 25 de abril; iii) el mencionado centro de salud le negó la reubicación en atención a que las funciones que desempeñaba eran de carácter asistencial y que el hospital no tenía sede fuera del municipio de El Peñol.
No obstante, le concedió una licencia no remunerada de 90 días, a través del Oficio OESI 052-6 del 30 de abril de 2014. 56. Asimismo, iv) a través del Oficio OESI 181 del 8 de julio de 2014, la ESE, en respuesta a las peticiones del 9 de junio y 7 de julio presentadas por ANTHOC, asociación a la que se encontraba afiliada Sandra Patricia Guerra Rodríguez, le concedió un plazo adicional para su reintegro, esto es hasta el 29 de agosto, y elevó una petición ante la CNSC para que esta definiera la posibilidad del traslado; v) posteriormente, amplió el término de la licencia por 11 días, hasta el 11 de septiembre de 2014, con el objetivo de concederle a la CNSC el plazo para que se pronunciara sobre la solicitud de traslado y le comunicó a la demandante la improcedencia de pagarle las licencias no remuneradas concedidas. 57.
Sandra Patricia Guerra Rodríguez solicitó una nueva prórroga de la licencia hasta que la CNSC definiera sobre su solicitud de traslado; petición a la que la ESE dio respuesta mediante comunicación del 2 de octubre de 2014, en el sentido de negarla. Contra la decisión, presentó recurso de apelación, no obstante, como si se 53 Sin embargo, la otorgada por la ESE fue no remunerada. 33 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez tratara de una nueva petición, el 7 de noviembre de 2014 la ESE le anunció que el cargo se mantendría vacante hasta que el personero municipal «realice el procedimiento adecuado para ocupar la vacante». 58.
De allí que, el 15 de septiembre de 2014, el gerente del centro de salud solicitó a la Personería Municipal la realización de una visita especial, con el fin de que tal autoridad verificara la inasistencia de la demandante al lugar de trabajo e iniciara el proceso correspondiente por abandono de cargo54. En atención a dicha solicitud, el 9 de enero de 2015 se dio apertura a una investigación disciplinaria.
No obstante, esta fue archivada mediante el auto del 7 de mayo de 2015, al encontrarse probada la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria del numeral 4 del Código Disciplinario Único, referida a la actuación encaminada a salvaguardar un derecho propio o ajeno al cual debía ceder el cumplimiento del deber. 59. La ESE continuó con el pago de los servicios de salud hasta el 31 de mayo de 2015, fecha a partir de la cual le fue suspendido el servicio. 60.
Ahora bien, fue con ocasión de la reclamación administrativa que presentó Sandra Patricia Guerra Rodríguez el 2 de febrero de 2016 en la que solicitó la definición de su situación laboral y el pago de sus acreencias prestacionales, que la ESE inició el procedimiento para declarar la vacancia del empleo, la notificó del trámite y aquella expuso sus argumentos de defensa y allegó los descargos, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo. 61.
Finalmente, la ESE expidió los actos administrativos acusados a través de los cuales se definió la situación laboral de aquella, se le reconocieron las prestaciones sociales desde la fecha de vinculación hasta el día previo al inicio de la licencia no remunerada. 62. En cuanto al pago de salarios y prestaciones sociales por el periodo transcurrido a partir de la licencia no remunerada y en adelante se estuvo a lo resulto en los oficios del 2 de octubre y del 7 de noviembre de 2014, en los que se estableció que no era viable.
Sobre el particular, en las consideraciones de la Resolución 080 de 2016, se señaló: «Que en lo que respecta a la situación jurídica laboral, debe establecerse que ante la imposibilidad de reubicación de la petente y frente al silencio que guardo la Peticionaria con posterioridad al día 07 de noviembre de 2014, encuentra la suscrita Gerente motivos suficientes para declarar la vacancia definitiva del cargo de ENFERMERA JEFE, dado que la funcionaria abandonó el cargo en el cual se encontraba nombrada, por cuanto si 54 Auto de apertura de investigación disciplinaria visible a índice 2 de Samai, archivo «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_672023(.zip) NroActua 2», carpeta 00ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft, documento 4 anexo 34 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez bien pudo existir una causa de fuerza mayor, ello no obliga per se a que la vinculación legal y reglamentaria se mantenga indefinidamente.
(…) Que el Decreto 1950 de 1973 establece las causales por las cuales procede declarar el abandono de cargo, encontrándose configuradas las causales de los numerales 1 y 2 del artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, precisando que no se asimila como injusta causa la situación de vulnerabilidad de la actora, sino que la misma lo intente justificar en forma extemporánea, considerando que la misma fue incluida en el Sistema Nacional de Victimas desde mayo de 2014 y que se le definió su situación de riesgo desde agosto de 2014, actuación con la que se hizo efectiva la protección del Estado (sentencia T 1020 de 2007).
(…) Que conforme a lo expuesto en precedencia, hay lugar a declarar el abandono del cargo de ENFERMERA JEFE del Centro de Salud San Isidro ESE, por parte de la señora SANDRA PATRICIA GUERRA RODRIGEZ, a partir del 14 de septiembre de 2014, como quiera que la misma una vez vencida la licencia no remunerada que se le otorgó en el periodo comprendido entre el 15 de Abril de 2014 y el 11 de septiembre de 2014, no reasumió sus funciones» (sic). 63.
Por su parte, en la Resolución 177 de 2016 se precisó que, aunque en el concepto 1428 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se consideró que «[e]l desplazamiento, si bien genera una vacancia temporal, no constituye abandono del cargo, pues existe justa causa fundada en la fuerza mayor. - Por tanto, manteniéndose la calidad de servidor, la relación laboral subsiste, al no configurarse ninguna causal de retiro», lo cierto era que «la Empresa Social del Estado Centro de Salud San Isidro, buscó el traslado de la Funcionaria, pero dicha solicitud se miró truncada cuando la CNSC conceptúo que por tratarse de una vinculación en provisionalidad, el mismo no resultaba procedente; así mismo se accedió a las licencias que fueron en su momento solicitadas, sin embargo la particularidad de este asunto versa en el hecho de que por más de un año la Petente guardo absoluto silencio frente a la Administración; de ahí que se considere que no ha existido un desconocimiento frente a la posición jurisprudencial que existe frente al tema» (sic). 64.
De lo anterior, se tiene que la ESE fundamentó la decisión de declarar el abandono del cargo ante la imposibilidad de reubicar a Sandra Patricia Guerra Rodríguez y en la inactividad de esta a partir del 7 de noviembre de 2014. Por lo tanto, declaró la vacancia definitiva del empleo de enfermera en los términos de los numerales 1 y 2 del artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, esto es no haber reasumido sus funciones una vez vencida la licencia y faltar al trabajo por 3 días consecutivos. 65.
Así pues, aunque el centro de salud tuvo conocimiento de la situación de vulnerabilidad en la que se encontraba la demandante, precisó que esta no justificaba por sí sola su permanencia en el cargo sin la prestación del servicio; y que, en todo caso, la responsabilidad de la protección de la demandante recaía en otras entidades del Estado competentes en materia de víctimas del conflicto 35 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez armado. 66.
No obstante, tal y como se precisó en el marco normativo, la condición de desplazado la tiene quien se ve obligado a migrar internamente en las circunstancias y por los motivos señalados en la ley, y no por la calidad jurídica que le otorga una entidad con la declaración de un hecho como victimizante o el registro en una base de datos como lo es el Registro Único de Población Desplazada, lo que encuentra sustento para acceder a los beneficios de atención humanitaria de emergencia, programas de estabilización económica, entre otros, previstos en la ley, pero no lo es así para que acaezca el presupuesto de la existencia de la condición. 67.
En tal sentido, de lo probado en el expediente, la ESE fue informada desde el 15 de abril de 2014 de la situación que le impidió a la demandante reintegrarse al servicio, por lo que no era ajena a la condición de madre cabeza de familia en situación de desplazamiento que la cobijaba. 68. Aunado a lo anterior, tampoco es cierto que desde el 7 de noviembre de 2014 hubo inactividad de la demandante, puesto que el 14 de mayo de 2015, a través de ANTHOC, se solicitó que, para efectos de definir su situación laboral se tuvieran en cuenta unos conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y del Departamento Administrativo de la Función Pública. 69.
No obstante, en esta ocasión la institución de salud manifestó que la asociación no había acreditado que actuara en representación de Sandra Patricia Guerra Rodríguez, sin mencionar que con anterioridad había reconocido la representación. Incluso como consecuencia de una petición interpuesta por dicho sindicato [el 7 de julio de 2014] se concedió la primera prórroga de la licencia no remunerada.
Lo que, permite inferir que, para el 14 de mayo de 2015, la institución tenía conocimiento de que la situación laboral de la demandante aún no había sido definida. 70. Ahora bien, la causal de retiro por abandono del cargo se caracteriza, esencialmente, por la ausencia de justificación de la inasistencia del empleado a su lugar de trabajo.
Es decir, se configura únicamente cuando no existe una razón suficiente que legitime tal ausencia. 71. Derivado de ello y según se expuso en precedencia, los presupuestos necesarios para declarar el abandono del cargo son los siguientes: (i) que el servidor público deje de asistir al trabajo durante 3 días consecutivos, y (ii) que, antes de adoptar la decisión, se adelante un procedimiento sumario que permita esclarecer los hechos que dieron lugar a la ausencia e igualmente garantice al empleado el ejercicio efectivo de su derecho de defensa y contradicción. 36 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 72.
Además, en dicho trámite el servidor debe contar con la oportunidad de exponer las razones de su inasistencia y aportar los medios de prueba que considere pertinentes. Solo una vez agotado este procedimiento, corresponde a la autoridad competente valorar las circunstancias particulares del caso y determinar si existió o no una causa justificada para la ausencia, con base en lo cual podrá adoptar la decisión. 73.
En el presente asunto, la ausencia de la demandante en su lugar de trabajo obedeció una causa justificada pues se vio forzada a desplazarse del lugar donde residía y desarrollaba su actividad económica habitual porque su vida e integridad personal, así como la de sus hijos menores se encontraban amenazadas, después del homicidio de su cónyuge y como consecuencia del conflicto armado interno, y no por la dejación voluntaria de los deberes y responsabilidades que le exigía el ejercicio de su empleo. 74.
Ahora bien, tal como lo consideró el a quo, no resultaba acorde con el ordenamiento jurídico que la administración condicionara la declaratoria de la vacancia por abandono del cargo al resultado o a la culminación de un proceso disciplinario. En atención a que, la declaratoria busca garantizar la continuidad del servicio público, mientras que el proceso disciplinario persigue establecer las responsabilidades de los servidores por las presuntas faltas disciplinarias cometidas, es decir, ambos procedimientos tienen finalidades distintas y autónomas. 75.
Con todo, el proceso disciplinario contra la demandante concluyó el 7 de mayo de 2015, esto es con anterioridad a la expedición de la Resolución 027 del 17 de marzo de 2016, mediante la cual se inició el trámite administrativo para declarar la vacancia del cargo de enfermera que ella ejercía, y aunque en los actos acusados tal criterio parece ser de conocimiento de la ESE [independencia y autonomía de la acción disciplinaria y de la decisión administrativa de declarar la vacancia del cargo], lo cierto es que la investigación disciplinaria se inició producto de la solicitud presentada por el gerente del centro de salud ante la personería municipal el 15 de septiembre de 2014, según consta en el auto de apertura. 76.
Sin embargo, la institución no inició el trámite correspondiente para declarar la vacancia del cargo, pese a que, para ese momento, habían transcurrido los 3 días previstos en la ley sin que la demandante hubiese retornado a su lugar de trabajo una vez vencido el plazo de la licencia [11 de septiembre de 2014]. 77. Aun si, en gracia de discusión se aceptara que el empleador no tenía 37 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez conocimiento de los motivos de la inasistencia de la demandante, lo que no comparte esta Sala, pues fue precisamente en atención a su situación particular que la ESE le concedió y prorrogó en varias oportunidades la licencia no remunerada, lo cierto es que la entidad actuó con negligencia al no iniciar de manera oportuna el procedimiento administrativo para declarar la vacancia del cargo en el término que ahora echa de menos. 78.
Tampoco le otorgó la oportunidad de ejercer su derecho de defensa ni de presentar las pruebas que acreditaran las razones de su ausencia. En ese momento habría podido aportar la Resolución del 13 de mayo de 2014 a través del cual la UARIV la incluyó junto con sus 2 hijos en el registro único de víctimas y el estudio de nivel de riesgo que le fue notificado el 25 de agosto de ese año, por medio del cual la UNP le otorgó medidas de protección. Contrario a ello, le trasladó a la demandante una carga pese a que se encontraba en una situación de extrema vulnerabilidad. 79.
En efecto, fue solo hasta el 2 de febrero de 2016, cuando Sandra Patricia Guerra Rodríguez presentó la reclamación administrativa en la que solicitó la definición de su situación laboral y el pago de las acreencias, que la ESE inició el trámite correspondiente. 80. Con tal conclusión, esta Sala no está afirmando que la institución de salud estuviese obligada a mantener indefinidamente un vínculo laboral, a pesar de que la persona no esté prestando los servicios para los cuales fue nombrada y ante la imposibilidad material de reubicarla.
Sin embargo, su condición de madre cabeza de familia y víctima de desplazamiento forzado configuraba un estado de especial vulnerabilidad, que imponía a la entidad el deber de brindarle un trato diferenciado y acorde con tal situación. 81. En ese sentido, la declaratoria de vacancia del cargo debía estar motivada de acuerdo con la situación fáctica, esto es teniendo en cuenta las circunstancias particulares del caso, y evitar causarle un agravio mayor, como lo era atribuirle el abandono del cargo. 82.
Además, la administración estaba obligada a observar los principios de favorabilidad, buena fe y protección reforzada, aplicables a favor de las personas en situación de vulnerabilidad, en tanto, si bien la causal empleada no implicó una sanción en sí misma, tampoco reflejó los motivos de la dejación del empleo, ni se ajustó con el deber de un trato respetuoso e imparcial, que le aseguraran a la demandante condiciones de dignidad y enfoque diferencial que no agravaran ni contribuyeran a la discriminación y marginación que causa la situación que la puso 38 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez en el lugar de sujeto de especial protección constitucional. 83.
En esa medida, la demandante contaba con una justificación para no acudir a su lugar de trabajo y, por ende, no era posible atribuirle la causal de retiro de abandono del cargo. Como consecuencia, pese a que no prestó el servicio, la institución fue negligente en definirle su situación laboral y si era procedente que la ESE, como su empleador, le reconociera el pago de los salarios y prestaciones sociales luego del vencimiento de la licencia no remunerada [12 de septiembre de 2014] independientemente de que no fuera servidora con derechos de carrera. 2.4.2.
En relación con los extremos temporales para el restablecimiento del derecho a favor de la demandante ante la imposibilidad de reintegro 84. En este punto el tribunal consideró que los actos administrativos estuvieron viciados de nulidad parcial al señalar como fecha del abandono del cargo el 14 de septiembre de 2014, esto es 3 días después de finalizada la licencia no remunerada, pues con ello se desconoció que la inasistencia estuvo justificada, al menos hasta el 25 de agosto de 2015, cuando perdieron vigencia las medidas de protección emitidas por la UNP de acuerdo con el estudio de riesgo relacionado con su condición de desplazada; por lo que eran esas fechas los extremos temporales del reconocimiento. 85.
Lo anterior, toda vez que, aunque la administración se había demorado en resolver la situación laboral y en declarar la vacancia del cargo, la justificación de la demandante para no reincorporarse solo abarcó el período cubierto por las medidas de protección, sin que hubiese probado que las causas que las motivó persistieran posteriormente. 86.
Por su parte, la demandante en el escrito de apelación señaló que el reconocimiento debió estar comprendido «desde el 12 de septiembre de 2014 hasta el 25 de abril de 2016 la fecha en que se profiere la resolución de terminación de su vínculo con la ESE» (sic). 87. Ello, por cuanto, conforme lo ha determinado el Consejo de Estado55, cuando se anula un acto de retiro se dispone el reintegro del servidor público, junto con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, debiéndose considerar el tiempo de desvinculación como de servicio activo, con lo cual se restablecen así los derechos como si no hubiese sido retirado del cargo.
Y que, no obstante, procede la indemnización cuando el reintegro se torna imposible, situación que hace inviable 55 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de agosto de 2022, Radicado: 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017) Demandante: Sonia Yamile Rondón Tasco 39 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez la restitución plena del derecho.
En tal evento, el daño debe ser compensado a través de una retribución económica. 88. A su juicio, en aplicación de la citada sentencia a título de restablecimiento del derecho se le debió pagar como pretensión indemnizatoria «los salarios y prestaciones dejadas de devengar por todo el tiempo que permaneció desvinculada de la administración ya que existe una imposibilidad jurídica de volver la situación de la demandante al estado anterior y ordenar su reintegro a la ESE, por la condición de desplazada, víctima del conflicto armado y porque no se ha establecido por parte del Estado la declaración del municipio de El Peñol, como lugar para RETORNO». 89.
Para resolver este punto y comoquiera que se refiere a los extremos temporales del reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos que definieron la situación laboral de la demandante, se hace necesario manifestar que aunque en el recurso de apelación la ESE señaló que no era procedente el pago de salarios ni de prestaciones sociales en el periodo de la licencia reconocida [del 16 de abril al 14 de septiembre de 2014], salvo los aportes al Sistema de Seguridad Social, lo cierto es que el fallo de primera instancia limitó tal reconocimiento a partir del «12 de septiembre de 2014, día siguiente al vencimiento de la licencia no remunerada, hasta el 25 de agosto de 2015, fecha hasta la cual tenía vigencia el estudio de riesgo realizado por la UNP». 90.
En otras palabras, el a quo no ordenó el pago del periodo en el que se le concedió a la demandante la licencia no remunerada, lo que valga indicar no fue objeto de discusión por aquella y, por lo tanto, será el extremo temporal inicial del reconocimiento. 91. En cuanto a la sentencia invocada, se observa que en aquella oportunidad se analizó el retiro de una servidora que había sido designada en provisionalidad en un empleo de carrera administrativa.
No obstante, en ella la regla de unificación allí fijada se limitó a establecer que la condena que se deriva de la sentencia que anula un acto particular es un restablecimiento del derecho. En consecuencia, procede descontar de éste lo que la persona haya devengado o percibido como ingreso salarial y prestacional durante igual lapso. 92.
Esto obedece a que, por virtud de los efectos de la sentencia de nulidad, la persona recupera la situación administrativa de servicio activo y, con ello, la causa lícita de percibir los salarios y prestaciones sociales correspondientes al periodo de cese de la relación laboral inicial. Tales pagos no pueden coincidir en el tiempo con ninguna otra remuneración, retribución o asignación proveniente del erario, en virtud de la prohibición constitucional prevista en el artículo 128, salvo las excepciones 40 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez previstas en la ley. 93.
Así pues, aunque la sentencia referenciada se circunscribió a la «procedencia de los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtiene la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público, por incurrirse en la prohibición constitucional de doble erogación con cargo al erario», lo cierto es que la consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro es retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar sus efectos.
En ese sentido, reintegrar al cargo a quien fue declarado insubsistente en forma ilegal y pagar los salarios y prestaciones durante el tiempo de la desvinculación. 94. Sin embargo, como la anterior pretensión no fue la solicitada por la demandante se analizará la procedencia de reconocer los emolumentos laborales hasta el 25 de abril de 2016, momento en el que la ESE definió su situación laboral, tal y como se puso de presente en el recurso. 95.
Sobre el particular, se tiene que, si bien el 25 de agosto de 2014 la UNP expidió el estudio de riesgo en el que adoptó medidas de protección en favor de aquella por el periodo de 12 meses, lo que en principio, daría lugar para considerar, como lo hizo el a quo, que existía una causal de justificación para inasistir a su lugar de trabajo por la configuración de una fuerza mayor, esto es, en atención al desplazamiento forzado del que fue víctima, dicha situación se enmarcó en el periodo comprendido entre la terminación de la licencia no remunerada, esto es, el 11 de septiembre de 2014, y la vigencia de las medidas adoptadas, es decir, hasta el 25 de agosto de 2015. 96.
No obstante, la demandante acudió a la administración el 2 de febrero de 2016, momento para el cual, en criterio del a quo, ya no existiría justificación para el abandono del cargo. Sin embargo, también lo es que, en cada caso, deben analizarse las circunstancias particulares que rodean la situación fáctica y jurídica. 97. En ese sentido, según la declaración de Juan Carlos Játiva Herrera una vez finalizados los 12 meses de vigencia de las medidas de protección, la UNP debía efectuar un nuevo estudio de seguridad para verificar si el riesgo persistía. Sin embargo, la entidad no cumplió de manera oportuna con dicha obligación y realizó el análisis mucho tiempo después, motivo por el cual a la demandante le fueron retirados los elementos y medidas de seguridad. 98.
Asimismo, el declarante señaló que la demandante permaneció entre 3 y 4 años 41 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez en situación de riesgo, debido al temor por su seguridad e integridad, así como por la de sus hijos, y a la falta de recursos para su subsistencia. Lo anterior, si bien corresponde determinarlo a la UNP y no al declarante, evidencia una realidad en la que, en los territorios afectados por desplazamientos forzados, persisten dinámicas del conflicto armado que obstaculizan la estabilización socioeconómica y el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas mediante el retorno. 99.
Además, el declarante precisó que, aunque existe un estudio de focalización destinado a facilitar el retorno de las personas víctimas de desplazamiento forzado al lugar del que fueron expulsadas, en el presente caso las Fuerzas Militares informaron que el municipio El Peñol y su zona rural conforman un corredor estratégico que conecta con la cordillera, en el cual se mantiene un nivel de riesgo elevado y la presencia de grupos armados ilegales.
Por tanto, las condiciones de seguridad no garantizaban un retorno en condiciones de dignidad y voluntariedad, razón por la cual Sandra Patricia Guerra Rodríguez se desplazó con sus hijos a Pasto. 100. En consecuencia, aunque las medidas de protección son acciones que toma el Estado, a través de sus diversas instituciones públicas, para hacer efectivo el cuidado y la protección de una víctima de amenaza, se entiende que una persona en condición de desplazamiento forzado, como en la que se encontraba la accionante, ha superado la situación de vulnerabilidad cuando se ha estabilizado socioeconómicamente. 101.
En esa medida, se advierte que, aunque las medidas de protección otorgadas a la demandante cesaron el 25 de agosto de 2015 y, de acuerdo con el material probatorio, se vinculó a Comfamiliar a través de contratos a término fijo desde el 9 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2015; y, posteriormente, del 12 de enero de 2016 al 31 de marzo de 2018; del 2 de mayo de 2018 al 31 de marzo de 2019; y del 3 de mayo de 2019 al 30 de septiembre de 2019.
Entre la fecha en la que fue contratada por primera vez el 9 de noviembre de 2015 y la reclamación administrativa el 2 de febrero de 2016 transcurrieron alrededor de 3 meses, lapso que no advierte el despacho desproporcionado para acudir a la administración con la finalidad de que se le definiera su situación laboral y, en tanto, le fue posible avizorar una estabilidad económica. 102.
No reconocerlo así implicaría desconocer que la institución de salud incurrió en negligencia al no declarar la vacancia del cargo desde el momento en que la demandante manifestó la imposibilidad de retornar a su puesto, y la entidad, a su vez, evidenció la imposibilidad de reubicarla. Esta omisión generó la continuación de cargas económicas sin recibir la prestación del servicio que permitiera garantizar 42 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez los fines del Estado, debiendo en consecuencia haberse finalizado el vínculo. 103.
De haberse adoptado esta decisión, el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales habría permitido disminuir las condiciones de vulnerabilidad de la demandante y acelerar su proceso de estabilización, así como evitado que la institución sufragara gastos sin recibir el servicio. 104. En esas condiciones, aunque las medidas de protección otorgadas por la UNP vencieron el 25 de agosto de 2015 estás tiene la finalidad de proteger la vida e integridad de la víctima de amenaza. 105.
Por su parte, al empleador le correspondía definir la situación laboral de la demandante y fue a partir de dicho acto [el cual en esta instancia se declarará su nulidad parcial] que se configuró su derecho a reintegrarse y recibir los emolumentos dejados de percibir. No obstante, comoquiera que el reintegro no estuvo dentro de sus pretensiones, solo se reconocerá el pago de las acreencias en el periodo en el que dejó de percibirlas y hasta que se le definió su situación jurídica laboral y se declaró la vacancia del cargo, esto es el 25 de abril de 2016. 2.4.3.
En cuanto al descuento de la condena de lo que la demandante percibió por conceptos de medidas de protección y por retribución de sus servicios a través de entidades públicas o privadas 106. En primera instancia, el Tribunal estableció que la UNP otorgó a la demandante medidas de protección, entre ellas una ayuda económica, la cual, conforme a lo previsto en el artículo 128 de la Constitución, debía descontarse de las sumas que la ESE estaba obligada a pagar por concepto de salarios y prestaciones sociales. 107.
En sentido contrario, la demandante sostuvo que dicho descuento no era procedente, toda vez que las erogaciones por concepto de ayuda humanitaria y las prestaciones laborales tienen naturaleza jurídica distinta. 108. Ahora bien, el artículo 128 de la Constitución Política señala: «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas» (sic) 109. De lo transcrito se desprende la prohibición de percibir doble erogación con 43 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez cargo al erario.
En consecuencia, esta Sala comparte la decisión del a quo, quien dispuso descontar lo que la demandante percibió, por intermedio de la UNP, a título de medidas de protección mediante una ayuda económica, con el fin de evitar el desconocimiento de la disposición constitucional, en tanto ambos reconocimientos se harían efectivos con recursos públicos. 110.
Ahora, comoquiera que el reconocimiento aquí establecido se extiende hasta el 25 de abril de 2016, fecha en la que la demandante se encontraba vinculada mediante contrato de prestación de servicios con Comfamiliar desde el 9 de noviembre de 2015, salvo las interrupciones, es necesario precisar que el artículo 128 constitucional se refiere a la prohibición de percibir doble asignación por el desempeño de un empleo público. 111.
Por su parte, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 permite que los profesionales de la salud que ocupen un empleo público también puedan recibir honorarios por servicios profesionales de salud prestados de manera independiente, sin incurrir en incompatibilidad. 112. En consecuencia, también se revocará el descuento ordenado en primera instancia durante el periodo comprendido entre el 9 de noviembre de 2015 y el 25 de abril de 2016, en la medida en que dicho contrato se celebró con una entidad de carácter privado de la que percibió unos honorarios por concepto de servicios profesionales de salud. 113.
En cuanto a la pretensión de pago de perjuicios inmateriales, tanto por afectación a derechos protegidos por la Constitución y los tratados internacionales como por daño moral, en favor propio y de sus hijos, se observa que, si bien podría considerarse que dichos perjuicios se derivan del no pago de salarios y prestaciones sociales y de la expedición de los actos administrativos cuestionados, no existen hechos concretos que sustenten la reclamación, ni se aportaron pruebas que permitan establecer su existencia o cuantía. En consecuencia, no es procedente la solicitud de indemnización por los perjuicios reclamados. 114.
Por lo analizado, la Sala modificará el ordinal 2 de la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en relación con los extremos temporales para el restablecimiento del derecho a favor de la demandante ante la imposibilidad de reintegro, que quedará del 12 de septiembre de 2014, día siguiente al vencimiento de la licencia no remunerada, al 25 de abril de 2016, fecha en la que se definió la situación laboral. 44 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez 115.
Además, se modificará el ordinal tercero de la sentencia apelada en el sentido de que no habrá lugar a descontar lo que percibió como retribución de sus servicios, durante el mismo periodo, por parte de Comfamiliar o cualquier otra entidad del orden privado o particular y se confirmará el descuento de lo que la demandante percibió por concepto de medidas de protección. 2.4.
Costas 116. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 117. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 118.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma56. 119.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 120. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 121.
Ahora bien, del recurso de apelación se deriva que lo pretendido era que se revocara la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, dentro de la que 56 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 45 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez está incluida la condena en costas.
Al respecto y de conformidad con el criterio expuesto con anterioridad, la entidad no debió haber sido condenada en costas, toda vez que no se evidencia que el tribunal haya realizado un análisis de la conducta de las partes. Por ende, se revocará la impuesta en el ordinal 8 de la sentencia de primera instancia. 4. Conclusión 122.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, que se deberán liquidar considerando el cargo de enfermera jefe desde el 12 de septiembre de 2014 hasta el 25 de abril de 2016. Además, no se le debe descontar de la condena lo que hubiese percibido como remuneración por la prestación de servicios en una entidad privada por tener naturaleza diferente y porque los contratos que celebró fueron con una entidad de carácter privado57 de la que percibió unos honorarios por concepto de servicios profesionales de salud, lo que está permitido en la ley.
Finalmente, no existen hechos concretos que sustenten la reclamación, ni se aportaron pruebas que permitan establecer la existencia o cuantía de los perjuicios morales reclamados. En esas condiciones, se modificará el ordinal 2 y 3, se revocará el 8, y se confirmará en lo demás la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Modificar el ordinal 2 de la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por Sandra Patricia Guerra Rodríguez en contra de la ESE San Isidro del Municipio de El Peñol (Nariño) y, en su lugar, se dispone: 57 De conformidad con la información publicada en la página Web de la entidad «La Caja de Compensación Familiar de Nariño, es una persona jurídica de derecho privado, organizada como Corporación Privada» https://comfamiliarnarino.com/transparencia/estructura-organica-y-talento- humano/funciones-y-deberes/#funciones-caja-de-compensacion 46 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol – Nariño a pagar en favor de SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, que se deberán liquidar considerando el cargo de ENFERMERA JEFE, para el cual fue nombrada según Resolución 03 del 1 de enero de 2017, desde el 12 de septiembre de 2014, día siguiente al vencimiento de la licencia no remunerada, hasta el 25 de abril de 2016, fecha en la que se le definió su situación laboral a través de los actos administrativos declarados nulos.
Adicionalmente, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol – Nariño deberá pagar, también por el periodo señalado o por los meses que hicieran falta sin superar el 25 de abril de 2016, lo que hubiera correspondido aportar al SGSS en pensiones a nombre de Sandra Patricia Guerra Rodríguez y en favor de la administradora de pensiones a la que se hubiere encontrado afiliada.
Segundo. Modificar el ordinal 3 de la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual quedara así:
TERCERO: Con fundamento en lo previsto por el art. 128 superior, ordenar que, de la liquidación efectuada, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol – Nariño descuente lo que SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ hubiese recibido durante ese mismo periodo por parte del Estado, por medio de la Unidad Nacional de Protección – UNP, como medida de protección de carácter económico.
Igualmente, la ESE Centro de Salud San Isidro de El Peñol - Nariño descontará lo recibido por SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ, durante el periodo a liquidar, lo que hubiere recibido de cualquier otra entidad pública por concepto de honorarios, salarios o cualquier retribución económica cualquiera sea su denominación por concepto de prestación de servicios o cualquiera sea su vinculación laboral con la entidad.
Sin embargo, no habrá lugar a descontar lo que percibió como retribución de sus servicios, durante el mismo periodo, por parte de Comfamiliar o cualquier otra entidad del orden privado o particular. Tercero. Revocar la condena en costas de primera instancia. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia Quinto. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Séptimo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 47 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00235-02 (3872-2023) Demandante: Sandra Patricia Guerra Rodríguez JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Salvamento parcial de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG