Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., tres (03) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Accionante: CARLOS HERNANDO PUERTO QUIROGA Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Tema: Sistema especial de carrera administrativa – deber de convocar a concurso de méritos.
Accede a las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia del 26 de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Carlos Hernando Puerto Quiroga, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC). Su solicitud tiene como fin que se ordene el acatamiento de lo dispuesto en los literales c) y e) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009. 2.
Como consecuencia del obedecimiento de las anteriores disposiciones, el accionante pretende que se le exija a la autoridad demandada que convoque a concurso de méritos para proveer los cargos de carrera de esa entidad. 1.2. Hechos y fundamento de la demanda 3. La parte actora indicó que, el 30 de abril de 2024, le solicitó a la RNEC información relacionada con el número de cargos que tiene la planta de personal de la entidad; cuántos de libre nombramiento y remoción, carrera administrativa y provisionalidad con corte al 30 de abril del presente año. 4.
Mencionó que, mediante oficio RNEC-S-2024-0046080, recibió respuesta de su solicitud. Allí se le indicó que el número de cargos de la planta de personal es 4.114. Por lo que, luego de hacer operaciones aritméticas, determinó que de dichos cargos, 3.531 están provistos en provisionalidad. Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.
En vista de lo anterior, el 7 de mayo de 2024 le solicitó expresamente al registrador nacional y al Consejo Superior de Carrera de la RNEC que cumplieran lo dispuesto en literales c) y e) del artículo 20 la Ley 1350 de 2009. 6. El 23 de mayo siguiente, la autoridad accionada respondió su requerimiento. Para el efecto, mencionó que ha venido adelantado distintas gestiones, no solo para la realización del concurso público de méritos, sino también para la implementación del todo el sistema especial de carrera administrativa. 7.
Agregó que el día 24 de mayo de 2024 elevó derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda para que le informara si la RNEC en sus anteproyectos ha solicitado recursos para la elaboración de concurso de méritos y si estos han sido aprobados. En caso negativo, para que informara las razones por las cuales dicha cartera se abstiene de acatar la disposición. 8.
El 19 de junio de 2024, el Ministerio de Hacienda dio trámite a la solicitud referida en el numeral anterior, en el sentido de indicar que tanto para la vigencia 2023 como 2024, se hizo explícita la provisión de recursos para la implementación en su totalidad de las normas de carrera y cumplir con su deber constitucional y legal de proveer empleos mediante concurso de méritos. 9.
En sentir del accionante, resulta inadmisible que luego de 12 años de implementada la Ley 1350 de 2009 la autoridad accionada no haya cumplido con su deber constitucional y legal de implementar la carrera administrativa al interior de la entidad. Refirió que, prueba de ello, es que no se ha realizado el primer concurso de méritos. 10.
Mencionó que en el presente caso no es aplicable la previsión dispuesta en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 relacionada con la improdecibilidad de la acción de cumplimiento frente a normas que establezcan gastos. Esto es así, porque los concursos están ordenados por la Constitución y la ley, y las entidades públicas están en la obligación de gestionar, proveer y designar el presupuesto para la realización de estos, de manera que se garantice el principio de mérito como mecanismo de acceso al empleo público. 1.3.
Actuaciones procesales 11. En providencia del 25 de julio de 2024, la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda. En consecuencia, dispuso la notificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De otro lado, tuvo como prueba los documentos aportados con la demanda y negó por superfluo el decreto de un elemento de convicción solicitado por el demandante1. 1.4.
Informes 1.4.1. Registraduría Nacional del Estado Civil 1 El actor solicitó en la demanda: «vincular con el fin de ser oído y que rinda concepto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Presupuesto nacional». Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.
La autoridad se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que la entidad no ha desconocido la obligación a su cargo, pues ha desarrollado varias actividades tendientes a poner en práctica el sistema especial de carrera para surtir el concurso de méritos. En concreto, destacó la elaboración de las siguientes actividades: 13.
Agregó que actualmente hay situaciones que dificultan la implementación del concurso de méritos. En particular, indicó: 1) la aprobación del nuevo Código Electoral, el cual pretende modificar la estructura de la RNEC, su régimen de funciones y competencias internas; y 2) el proceso de actualización normativa frente a la modernización y profesionalización de la planta global de la entidad como consecuencia del nuevo Código Electoral. 14.
Destacó que ha realizado otras actuaciones tendientes a cumplir su deber constitucional. Por ejemplo, expidió la Resolución 2139 de 20092 en cumplimiento de la sentencia C-230 de 2008. Y, en julio de 2024, suscribió 3 contratos de prestación de servicios profesionales con el fin de iniciar las gestiones preparatorias del concurso de méritos. 15.
De otro lado, expuso que la pretensión del caso objeto de estudio persigue el cumplimiento de una disposición que genera gasto, sin que dicha autoridad cuente con los recursos suficientes. Por ende, es improcedente. 2 «Por la cual se conforma la lista de elegibles, según lo previsto en la Convocatoria No. 003 del 16 de diciembre de 2008 para proveer sesenta y cuatro (64) cargos de Delegado Departamental 0020-04, empleos de libre remoción del Nivel Directivo de la Registraduría Nacional del Estado Civil».
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. En este punto, la entidad se detuvo para explicar que, contrario a lo afirmado por el actor, sí ha venido solicitando presupuesto para la realización del concurso.
Tanto, que mediante Decreto 2295 del 29 de diciembre de 20233 se dispuso que la RNEC tiene una apropiación por valor de $26.000.000.000 en el rubro «[o]tras transferencias distribución previo concepto DGPPN» destinado para tal fin. 17. Por ello, en oficio del 24 de junio de 2023, la Gerencia de Talento Humano de la entidad le solicitó a la directora financiera la ejecución de las gestiones necesarias para la consecución de los recursos y así continuar con la implementación del sistema de Carrera Administrativa Especial y la Gerencia Pública en la RNEC, de manera que el Ministerio de Hacienda asignara el presupuesto correspondiente.
Ello, en atención a que el valor estimado para el proceso de selección meritocrático corresponde a $2.352.897.402. 18. Por su parte, la cartera de Hacienda, en oficio 2-2024-037529 del 11 de julio de 2024, autorizó «el levantamiento previo concepto del rubro A-03-03-01- 999 [o]tras transferencias distribución previo concepto DGPPN». 19.
Por ello, mediante Resolución 7221 del 16 de julio de 2024, la RNEC realizó un traslado presupuestal para llevar a cabo la convocatoria de méritos destinada a proveer 501 cargos de nivel asistencial en la entidad por valor de $2.352.897.402. 20. Luego, en comunicación con radicado No. 2-2024-041787 del 5 de agosto de 2024, el Ministerio de Hacienda aprobó la operación presupuestal de traslado contenida en la Resolución 7221 del 16 de julio de 2024, por $2.352.897.402. 21.
Con todo, señaló que se requieren recursos adicionales a los contemplados en la asignación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el desarrollo del concurso de méritos. De ahí que, la pretensión que se invoca mediante el ejercicio de la presente acción constitucional implica gasto. 22. En vista de ello, señaló que ha adelantado distintas actuaciones encaminadas a darle cumplimiento a la obligación de implementar una modalidad de selección objetiva para surtir los cargos de carrera dentro de la estructura orgánica de la RNEC, en cumplimiento de la Ley 1350 de 2009 y el estatuto de carrera de la Función Pública. 23.
Concluyó que las actuaciones administrativas en cabeza de la Registraduría Nacional dependen directamente de los objetivos estratégicos de cada una de las administraciones que se han tenido desde el año 2009 y que, esa nueva administración tiene el compromiso de continuar con la implementación y culminación de las etapas establecidas para la reestructuación institucional. 1.5.
Fallo de primera instancia 3 «Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos». Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 24.
En sentencia del 26 de agosto de 2024, la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió las pretensiones de la demanda. Como sustento de su decisión, el a quo consideró que, de los literales c) y e) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009 se advertía un mandato imperativo e inobjetable consistente en adelantar el concurso respectivo para proveer los empleos de carrera de la entidad. 25.
Precisó que, aun cuando tales disposiciones no establecen de manera expresa a cargo de qué autoridad está el deber de adelantar el concurso para proveer empleos de manera definitiva; el conjunto de disposiciones que componen dicho compendio normativo si permitían advertir que la RNEC es la entidad que debe cumplir esta obligación. 26.
En seguida, expuso que de la intervención de la entidad se advertía que la misma cuenta con recursos para atender el proceso de selección. Y lo mismos son suficientes de cara al principio de planificación presupuestal. 27. Precisó que, desde la última prórroga para la implementación del sistema especial de carrera (6 de agosto de 2012) a la fecha, han transcurrido más de 12 años sin que se implemente el proceso de ingreso a la administración mediante el sistema de mérito. 28.
En consecuencia, le ordenó que en un término de 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia convocara a concurso para la provisión a la totalidad de empleos de carrera de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1350 de 2009. 1.6. Impugnación 29. La autoridad accionada solicitó que se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, pidió que se negaran las pretensiones de la demanda.
Para tal fin, expuso que: 30.1. Si el demandante no se encontraba de acuerdo con las gestiones que está realizando la entidad, debía acudir al medio de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, debido al carácter subsidiario de la acción de cumplimiento. 30.2. La sentencia excedió el ámbito de su jurisdicción, al pronunciarse sobre el cumplimiento de artículos que no fueron objeto de reclamación previa.
Esto, pues el a quo aplicó el conjunto de disposiciones que componen la Ley 1350 de 2009 y no se limitó a los invocados tanto en la demanda como en el escrito de constitución en renuencia. Por ende, vulneró el principio de congruencia y profirió una decisión extra petita al ampliar las pretensiones de la demanda y no darle la oportunidad de contestar frente a todas las disposiciones contenidas en dicha ley. 30.3.
A la fecha no es posible contar con un presupuesto adicional al de $2.352.897.402, debido a la restricción de recepción de solicitudes de trámites de autorización de vigencias futuras para 2025, hasta que no se defina el presupuesto general de la Nación. Con tal rubro (que hasta el momento han sido Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 objeto del levantamiento del previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público) es posible adelantar concurso respecto de 501 plazas de auxiliar administrativo código 512004 de nivel asistencial y no para la totalidad de más de 3.500 cargos. 30.4.
De manera que, para cumplir con la orden dictada en primera instancia, tendrían que requerir recursos adicionales. Situación que, a su turno, implica la realización de los estudios necesarios para establecer a cuanto ascenderían el presupuesto. Luego, teniendo en cuenta la fecha actual; a pocos meses de terminar la vigencia presupuestal, no tendrían la oportunidad de ejecutar tales recursos en su totalidad en la presente vigencia, en virtud del principio de anualidad que rige el sistema presupuestal y tendrían que solicitar autorización de vigencias futuras. 30.
Con todo ello, precisó que se le está restando valor a la labor que han venido desarrollando para proveer esas vacantes; particularmente en lo que se refiere a la planeación previa que debe acompañar este tipo de procesos y que son vitales para la ejecución y desarrollo de estos. 31. Así las cosas, iteró que está adelantando gestiones encaminadas al cometido constitucional en salvaguarda de: 1) las necesidades la entidad, 2) la normatividad vigente sore la profesionalización en la RNEC, 3) condiciones claras y 4) igualdad de condiciones de conformidad con el verdadero mérito profesional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la entidad accionada contra la sentencia del 26 de agosto de 2024, proferida por el Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1254, 1505 y 2436 de la Ley 1437 de 20117, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 33. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 7 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..].
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 34.
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 35.
Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]8. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello [artículos 5.º y 6.º].
(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º].
(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela [artículo 9.º], ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 2.3.
De la renuencia 36. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste9 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 7 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de la solicitud. 37.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10. 38. Sobre este tema, esta Sección11 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos12”. [Negrillas del texto original] 39.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 40.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 11 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 41.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».13 42. En este caso, la Sala observa que la solicitud mediante la cual la accionante aduce que constituyó en renuencia a la RNEC es del 7 de mayo de 2024, en los siguientes términos: […] solicito EXPRESAMENTE a su despacho como responsable de la dirección de la Carrera Especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, dé cumplimiento al artículo 20 literales c y e, de ley 1350 de 2009, norma con fuerza material de ley, que la entidad por usted representada viene incumpliendo, considerando que este ciudadano tiene conocimiento que teniendo la Registraduría una planta de personal en la actualidad de 4.114 cargos; 3531 es decir nada más que el 85.82% están provistos en provisionalidad, siendo cargos de carrera administrativa en vacancia definitiva, lo cual contraviene de forma grosera y ostensible el artículo 125 constitucional que ordena que los cargos en las entidades del Estado son de carrera salvo las excepciones del mismo artículo y su provisión debe hacerse por mérito14. [Negrillas del texto original]. 43.
Cabe señalar que aun cuando solo obra constancia de la petición, sin fecha de presentación, la sala corroboró su radicación con la respuesta proporcionada por la autoridad accionada y que se acompañó con el escrito de la demanda. 44. En efecto, se tiene que el 23 de mayo siguiente, la RNEC dio respuesta a su requerimiento. Allí, resaltó la necesidad de adelantar un conjunto de actividades previas y de planeación antes a la realización del concurso de méritos y la implementación de la Carrera Administrativa Especial, las cuales adujo que ha venido desarrollando; y, por lo tanto, no ha sido renuente al cumplimiento de sus obligaciones15. 45.
Así las cosas, la Sala encuentra que se cumplió con el deber de constituir en renuencia a la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por lo tanto, se estudiarán los requisitos de procedencia del presente medio de control frente a estas disposiciones. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 46. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene a la RNEC que, en cumplimiento de los literales c) y d) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, convoque a concurso de méritos para proveer los cargos de la planta de personal de la entidad. 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.
ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 14 Cfr. Índice 2 – Archivo: ANEXOS22072024_100715. Expediente de primera instancia. 15 Cfr. Índice 2 – Archivo: ANEXOS22072024_100638. Expediente de primera instancia. Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 47.
Por ende, es evidente que se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente se satisface el presupuesto de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior, porque expresamente la obligación fue atribuida a la Registraduría Nacional del Estado Civil en la medida que la ley regula el sistema especial de carrera de dicha entidad. 48.
Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por el accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida, como lo afirma la RNEC. Esto porque no se pretende controvertir decisión alguna de la entidad accionada, sino que se reprocha que no haya convocado a concurso de méritos para proveer los todos los cargos de carrera. 49.
Adicionalmente, se advierte que la normas objeto de la demanda se encuentran actualmente vigentes, en la medida en que no fueron derogadas, modificadas o sustituidas en el ordenamiento jurídico. 50. Finalmente, respecto del presupuesto del gasto resulta necesario realizar unas presiones: 51. La RNEC se opuso a las pretensiones de la demanda, porque considera que la ejecución de lo pretendido con la presente demanda implica gasto.
Por ende, la demanda resulta improcedente. 52. Como sustento de su dicho, la entidad manifestó que ha venido solicitando el presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la realización del concurso de méritos. No obstante, las partidas asignadas son insuficientes de cara a las necesidades de la entidad y la cantidad de plazas a proveer. 53.
Así las cosas, se acreditó que mediante Decreto 2295 de 2023, modificado mediante Decreto 163 de 202416, se autorizó una apropiación por valor de 26.000.000.0000 en el rubro «otras transferencias – distribución previo concepto DGPPN»17 para el concurso de méritos que debe adelantar la entidad. 16 «Por el cual se modifica el Decreto 2295 de 2023 "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”» 17 Se destaca que «[e]xisten gastos que por su naturaleza requieren de la autorización expresa de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional para su uso.
En estos casos los rubros a través de los cuales se administran estos recursos llevan la leyenda «Previo Concepto DGPPN». Así, el levantamiento del Previo Concepto DGPPN es el trámite donde una entidad solicita ante la DGPPN la autorización para el uso de los recursos parciales o totales apropiados en este tipo de rubros». Cfr.: https://sedeelectronica.minhacienda.gov.co/SedeElectronica/tramites/tramite.do?formAction=btS how&t=50085&s=0#no-back-button Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 54.
También obra oficio 2-2024-012691 del 14 de marzo de 2024 mediante el cual Ministerio de Haciendo discriminó el rubro «otras transferencias distribución previo concepto DGPPN» en el que consta lo siguiente: 55. Lo anterior permite inferir que para la vigencia 2024 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignó presupuesto para que la RNEC adelantara el concurso de méritos. 56.
Incluso, se tiene constancia por el propio dicho y pruebas aportadas por la demandada, de que de tal rubro; $2.352.897.402, fue trasladado al presupuesto Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de la entidad mediante Resolución 7221 de 2024 para el trámite descrito y objeto central de la presente controversia18. 57.
Operación que, además, fue aprobada por el Ministerio de Hacienda en oficio 2-2024-041787 del 5 de agosto de 202419. Oportunidad en la que la cartera recordó que la entidad ejecutora del presupuesto general es responsable de implementar las medidas que, en el marco institucional y legal que regula el cumplimiento de sus funciones, consideren necesarias para alcanzar los objetivos de austeridad en el gasto público. 58.
Misma información que se corrobora con el acta de levantamiento previo concepto DGPPN del Ministerio de Hacienda20. Todo lo anterior le permite advertir a esta sala de decisión que la RNEC tiene presupuestado el gasto para adelantar el concurso de méritos e implementar el régimen de carrera especial dispuesto en el artículo 266 de la Constitución Política21. 59.
Incluso, en la respuesta proporcionada por dicha cartera al actor el 19 de junio de 2024, el Ministerio le indicó que tanto para la vigencia 2023 como 2024, se hizo explícita la provisión de recursos para la implementación en su totalidad de las normas de carrera y cumplir con su deber constitucional y legal de proveer empleos mediante concurso de méritos. 60.
Así las cosas, para la Sala no son de recibo las alegaciones presentadas por la accionada en torno a que la demanda implica gasto, cuando se evidencia que la entidad ya ha adelantado gestiones presupuestales para dar desarrollo al objeto referido. 61. En este punto, conviene destacar que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido en otras oportunidades que este requisito de procedencia de la acción de cumplimiento puede ser superado cuando está debidamente presupuesto el gasto.
Esto es, cuando los recursos fueron apropiados para ese tipo de rubros, la sala ha entendido que se encuentra superado la exigencia referida22. 62. En un pronunciamiento reciente, esta Sala de Decisión conoció de una acción de cumplimiento ejercida por un ciudadano para que la Procuraduría General de la Nación (PGN) acatara lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 185 y 3º del artículo 192 del Decreto Ley 262 de 2000 y, en consecuencia, convocara 18 Cfr. Índice 10, folio 41 pdf.
Expediente de primera instancia. 19 Cfr. Índice 10, folio 43 pdf. Expediente de primera instancia. 20 Cfr. Índice 10, folio 45 pdf. Expediente de primera instancia. 21 «[…] La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.
En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley». 22 Cfr. sentencia de 3 de abril de 2014, Rad. No. 2013-01288-01, actor: María Luisa Guerrero Narváez, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 25000-23-41- 000-2020-00185-01(ACU), actor Luz Patricia Agudelo Patiño, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y sentencia del 15 de abril de 2020, Rad. 13-001-23-33-000-2020-00795-01, actor Carlos Mario Daza Mejía. Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 a concurso de méritos para proveer las vacantes definitivas que se presentan en la entidad23. 63.
En aquella oportunidad, se constató que la PGN solicitó en el anteproyecto de presupuesto para la vigencia 2024 una suma de dinero para el rubro «Adquisición de Bienes y Servicios» al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la que estaba incluido el presupuesto para adelantar el concurso de méritos. Y, se conoció que en Decreto 2295 de 2023 la cartera apropió un valor total para aquel rubro «previo concepto del DGPPN».
Por ello, la sala encontró acreditado el requisito del gasto. 64. En el sub judice se tiene comprobado que mediate Decreto 2295 de 2023, modificado mediante Decreto 163 de 202424, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público autorizó una apropiación por valor de 26.000.000.0000 para el concurso de méritos que debe adelantar la entidad.
Situación distinta que es que la RNEC hubiese realizado el traslado presupuestal únicamente de $2.352.897.402, como valor estimado para el proceso de selección meritocrático. 65. Por lo tanto, la sala advierte que el gasto estaba presupuestado y, además, que la entidad solicitó la autorización por una suma parcial del aprobado por la cartera de Hacienda.
Por ende, si requiere más recursos a los que trasladó previamente, debe solicitar la aprobación de la DGPPN con el fin de usar parte de esos otros 23.648.000 autorizados y que no han sido ejecutados. 66. En consecuencia, este requisito se encuentra acreditado y se procederá a analizar si se confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento deprecada por el señor Carlos Hernando Puerto Quiroga. 2.5.
Caso concreto 67. Corresponde a la Sala determinar si la accionada tiene a su cargo la obligación de convocar a concurso de méritos. Y, si ha incumplido con la misma. 68. Para resolver lo anterior, es necesario analizar el contenido de los preceptos que se alegan como desacatados, los elementos de convicción que forman parte del expediente, de ser el caso, la exigencia de los mandatos y posteriormente, realizar unas consideraciones finales. 2.5.1.
Del contenido de las disposiciones invocadas CAPITULO III. FORMA DE PROVISIÓN DE LOS EMPLEOS Y VINCULACIÓN DE PERSONAL DE CARÁCTER PERSONAL 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 22 de agosto de 2024, Exp.25000-23-41-000-2024-00875-01, M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Valga señalar que la providencia tuvo salvamento de voto del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra. 24 «Por el cual se modifica el Decreto 2295 de 2023 "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”» Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ARTÍCULO
20. CLASES DE NOMBRAMIENTO. La provisión de los empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las siguientes clases de nombramiento: c) Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento.
En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente; e) Nombramiento en encargo: Es aquel que se hace a una persona inscrita en Carrera Administrativa para proveer de manera transitoria un empleo de Carrera mientras se surte el concurso respectivo. El encargo no podrá exceder de seis (6) meses.
En el transcurso del término citado se deberá adelantar el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente. [Énfasis de la sala]. 2.5.2. Análisis de las disposiciones – delimitación del deber 69. Del contenido de las disposiciones vistas, se advierte la clasificación de la forma de provisión de los empleos y vinculación del personal de la RNEC.
En ese orden, se encuentra que puede haber nombramientos en provisionalidad o en encargo y; en todo caso, los mismos son excepcionales y transitorios, respectivamente. 70. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió las pretensiones de la demanda, tras considerar que las disposiciones contienen un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad accionada que se viene incumplimiento, pues han transcurrido más de 12 años sin que se implemente el sistema objetivo de méritos. 71.
Al respecto, la sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación. 72. Se destaca que, por mandato del artículo 266 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003, la planta de personal de la entidad «estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio […]». 73.
La necesidad del constituyente de dotar a la entidad de un régimen de carrera administrativa especial como forma de provisión de empleo tuvo su génesis en la despolitización de la organización electoral. En palabras de la Corte Constitucional, el propósito de la implementación de este sistema: […] fue separar a la RNEC de toda influencia partidista o de militancia política en la provisión de sus cargos, de modo que se lograra una conformación eminentemente técnica de la entidad, lo cual estaba necesariamente vinculado a la obligatoriedad del concurso de méritos para todos sus cargos, incluso para los de responsabilidad administrativa o electoral, respecto de los cuales se establecía una fórmula mixta, fundada en el ingreso por concurso de méritos y la posibilidad de libre remoción. Todo ello con el fin de asegurar la transparencia Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 en el proceso de selección y, por ende, la imparcialidad de tales autoridades de la organización electoral.25. 74.
Ciertamente y desde temprana edad constitucional, se reconoció la importancia de que la autoridad en materia de organización electoral y, por tanto, garante del sistema democrático, fuera un órgano eminentemente técnico y ajeno del ambiente político y social, de manera que sus integrantes fueran servidores judiciales independientes del debate electoral e idóneos para el desarrollo de las funciones constitucionales de esa entidad. 75.
De allí, se desprende la importancia de la existencia de una carrera administrativa especial, en la que prevalezca el ingreso a través de concurso público de méritos, incluso para aquellos cargos de responsabilidad administrativa. No puede olvidarse que, en palabras de la Corte Constitucional: El régimen de carrera permite cumplir con los fines de transparencia, eficiencia y eficacia de la función administrativa y, de manera más amplia, del servicio público.
Esto debido a que el concurso público de méritos permite la selección de los ciudadanos más idóneos para el ejercicio de la función pública, lo que redunda indefectiblemente en el cumplimiento de dichos objetivos, que se encuadran a su vez en las finalidades esenciales del aparato estatal. Como lo ha expresado la jurisprudencia, “[s]e debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública.
Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio.
Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”. En segundo lugar, el sistema de carrera administrativa está íntimamente vinculado con la protección del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) en condiciones que satisfagan la igualdad de oportunidades.
La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.
Además, como se ha indicado, dicho mecanismo de selección debe responder a parámetros objetivos de evaluación, lo que impide tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público. Finalmente, la carrera administrativa otorga eficacia a los derechos subjetivos de los trabajadores, entre ellos los servidores públicos, en especial la estabilidad laboral (Art. 53 C.P.).
En efecto, el mandato según el cual el ingreso, ascenso y retiro en los cargos del Estado se realizará bajo condiciones que (i) valoren el mérito y calidades de los aspirantes o servidores; y (ii) para el caso del retiro del servicio, deban estar relacionadas con la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario o por las demás causales que expresamente prevea la Constitución o la ley, permite predicar derechos adquiridos de permanencia en el empleo a favor de los trabajadores 25 Corte Constitucional, Sentencia C-553 de 2010.
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 que ingresan bajo el cumplimiento de los requisitos de la carrera administrativa26. [Énfasis de la sala]. 76.
En desarrollo del anterior postulado constitucional, se expidió la Ley 1350 de 2009. Su objeto fue «la regulación de la Carrera Administrativa Especial para los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mejorar la eficiencia de la función pública a cargo de la Entidad, asegurando la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad»27. 77.
Así consta en la exposición de motivos del proyecto de Ley: Con el Acto Legislativo 01 de 2003 que reforma la Constitución Política y específicamente el sistema electoral colombiano, se aprueba que la Registraduría Nacional del Estado Civil debe contar con una Carrera Administrativa que por la especifidad de sus funciones ha de ser especial, que garantice la transparencia en los procesos eleccionarios y la idoneidad de sus funcionarios. […] De ahí surge la necesidad de reglamentar una carrera que tenga en cuenta el precepto constitucional señalado. 28 78.
En tal compendio normativo el legislador se ocupó de regular los aspectos característicos del sistema de carrera administrativa especial de la RNEC y el proceso de selección del personal de la entidad, basado en el principio de mérito y en aras de garantizar la participación en igualdad de condiciones29. 79. Luego, de un análisis de las disposiciones demandadas, junto con el objeto de Ley, se advierte que el fin último del legislador es que la RNEC implemente el sistema de carrera administrativa.
Para ello, debe convocar a concurso de méritos, una vez vencido el término de 6 meses del nombramiento en provisionalidad o en encargo, pues a partir de ahí es que surge la necesidad de proveer el empleo de manera definitiva. 80. En definitiva, para la Sala es evidente que de la Ley 1350 de 2009, en especial los artículos de ese cuerpo invocados como desconocidos por la parte actora, se deduce una obligación inobjetable para la entidad demandada de convocar a concurso de méritos para proveer a la entidad de funcionarios de carrera administrativa. 2.5.3.
Análisis del cumplimiento del deber 81. Descendiendo al caso concreto, la sala advierte que la Registraduría Nacional del Estado Civil ha venido incumpliendo el mandato a su cargo, en la medida que no ha convocado a concurso de méritos desde la expedición de la Ley 1350 de 2009. Esto, sin perjuicio de que ha adelantado acciones tendientes a la implementación del sistema de especial de carrera administrativa. 26 Corte Constitucional, sentencia C-553 de 2010. 27 Cfr. Artículo 1 Ley 1350 de 2009. 28 Cfr. Gaceta del Congreso 346 del 26 de julio de 2007. 29 Cfr. Artículo 25 Ley 1350 de 2009.
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 82. De los elementos de juicios recaudados hasta esta instancia, no se desconoce que la entidad electoral ha gestionado actuaciones presupuestales en colaboración armónica con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para convocar a un concurso de méritos.
Obra constancia del oficio del 24 de junio de 2023, a través del cual la Gerencia de Talento Humano de la entidad le solicitó a la Directora Financiera la ejecución de las gestiones necesarias para la consecución de los recursos y así continuar con la implementación del sistema de Carrera Administrativa Especial y la Gerencia Pública en la RNEC. 83.
También, se encuentra que la cartera de Hacienda ya aprobó la suma de $2.352.897.402 en el rubro de «i) Adquisición de bienes y servicios» para iniciar las actividades necesarias de implementación de la carrera administrativa especial en la RNEC mediante concurso de méritos para 501 cargos. 84. A su vez, obran los contratos de prestación de servicios profesionales para la planeación y ejecución de los trámites requeridos para el concurso de méritos e información relacionada con la actualización del Registro Público de la Carrera Administrativa.
Asimismo, se tiene noticia de que está efectuando un proceso de análisis del Manual Específico de Funciones y Competencias y de documentación técnica para la realización de la convocatoria. 85. No obstante lo anterior, a la fecha de esta decisión y transcurridos más de 14 años desde que se profirió la Ley 1350 de 2009, la RNEC no ha convocado a concurso de méritos.
De forma que, de los 4.114 cargos que actualmente tiene la entidad, ninguno es provisto mediante el sistema de carrera y se ha recurrido a las figuras del encargo y provisionalidad para la provisión de sus cargos. 86. Así consta en el oficio RNEC-S-2024-0046080 del 2 de mayo de 2024, mediante el cual la autoridad accionada dio respuesta al derecho de petición impetrado por el señor Puerto Quiroga el de abril del corriente, como se observa: 87.
Lo anterior permite evidenciar que la autoridad ha incumplido en sentido estricto el contenido de los preceptos c) y e) del artículo 20 ibidem, en la medida que los nombramientos en provisionalidad y encargo están superando el término de 6 meses, sin que la autoridad de apertura al concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente.
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 88. Valga recordar que este asunto, incluso, ha sido objeto de pronunciamiento por la jurisdicción constitucional en sede de revisión de una acción de tutela interpuesta por la RNEC en contra de las decisiones proferidas por las autoridades judiciales competentes en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el registrador especial 0065-03 de Cartagena, en contra del acto administrativo que lo declaró insubsistente del cargo de libre nombramiento y remoción ocupado. 89.
Lo que llama la atención, es que en aquella oportunidad la Corte Constitucional advirtió lo siguiente: (i) a la fecha no se tiene conocimiento de que la entidad haya hecho un concurso público para la provisión del cargo objeto de debate y (ii) esta Corporación ha ordenado en otras ocasiones la realización de concursos de méritos para la provisión de cargos de carrera de entidades públicas como la Fiscalía General de la Nación (Sentencia SU-446 de 2011) y la Procuraduría General de la Nación (Sentencias C-101 y T-143 de 2013), se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad30. [Énfasis del texto original]. 90.
Por lo anterior, el alto tribunal le ordenó a la RNEC que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación del fallo, iniciara los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad. 91. Además dispuso que, en todo caso, en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la notificación de esta sentencia, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá haber culminado dichos concursos y provisto los respectivos cargos. 92.
A la fecha, no se tiene conocimiento que la orden impartida por el alto tribunal hubiera sido acatada por el órgano electoral y, como fue certificado por la autoridad, a la fecha no tiene cargos provistos mediante el sistema especial de carrera. Situación que no deja dudas del incumplimiento de las disposiciones invocadas con la demanda. 93.
Ahora bien, la RNEC alegó en su impugnación que la decisión de primera instancia incurrió en una violación del principio de congruencia por cuanto se habrían interpretado otras disposiciones de la Ley 1350 de 2009 y no únicamente los literales c) y e) del artículo 20 ibidem. Por lo mismo, en sentir de la accionada, se habría proferido una decisión extra petita. 94.
Al respecto, encuentra esta Sala de Decisión que el análisis realizado por el fallador de primer grado se limitó al objeto de la presente controversia y se pronunció sobre las normas invocadas en el sub judice. Si bien realizó una interpretación integral de la ley en comento, lo hizo a efectos de reafirmar que la 30 Corte Constitucional, Sentencia T-317 de 2013.
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 misma se encarga de regular el sistema especial de carrera de la entidad accionada y, en esa medida, el mandato imperativo e inobjetable está radicado en su cabeza. 95.
También, iteró en su impugnación que no está en capacidad de adelantar las fases del concurso en atención a que está pendiente la aprobación del nuevo Código Electoral. Manifestó que el mismo contiene disposiciones que modifican la estructura interna de la entidad, lo que dificulta la determinación de las plazas a convocar a concurso. 96.
Recuerda esta colegiatura que el mandato que se desprende de las disposiciones cuyo cumplimiento fue solicitado no contiene implícita ninguna condición adicional al vencimiento del término de los 6 meses para los nombramientos en provisionalidad o en cargo. En ese orden, se advierte que la implementación del sistema especial de carrera no puede depender de las dinámicas legislativas que estén pendientes, ni de otra circunstancia social o política que se afronte. 97.
Se recuerda que «[l]a organización electoral, en cuanto ejerce un papel central en el régimen democrático, requiere de altos niveles de profesionalización y transparencia, lo que implica la necesidad de contar con arreglos institucionales que garanticen el carácter técnico e imparcial en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales»31. 98.
Por lo tanto, para la sala no son de recibo los argumentos expuestos por la RNEC para justificar el incumplimiento prolongado de su deber constitucional y legal de implementación de la carrera especial administrativa, concretada en la obligación de convocar concurso de méritos. 99. Por ende, sin perjuicio de las reformas institucionales que se lleguen a presentar, la autoridad está llamada a ejercer el constante deber de procurar porque su planta de personal este integrada por los profesionales que tienen la idoneidad y el mérito para ocupar los cargos. 100.
La sala no desconoce que la RNEC ha venido adelantando gestiones encaminadas a proveer, en concreto, 501 plazas de auxiliar administrativo código 512004 de nivel asistencial, efectuando para ello nombramientos de personal, apropiaciones presupuestales y desarrollos técnicos. Sin embargo, se considera que dichas actuaciones resultan insuficientes. 101.
Esto, pues como viene de verse, la planta de personal se integra por 4.114 cargos, de los cuales todos han sido provistos únicamente mediante el sistema de provisionalidad y encargo. Luego, aún cuando se adelantare concurso respecto 501 cargos, restarían más de 3.500 vacantes. 102. Además, se tiene constancia que dentro del presupuesto general de la nación se reconocieron $26.000.000.000 en el rubro «[o]tras transferencias distribución previo concepto DGPPN» a favor de la RNEC para la implementación en su totalidad de las normas de carrera y cumplir con su deber constitucional y 31 Corte Constitucional, sentencia C-553 de 2010.
Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 legal de proveer empleos mediante concurso de méritos. De esta partida quedan 23.648.000, dado que la entidad accionada solo ha ejecutado 2.352.897.402. 103.
Por lo tanto, la sala advierte que el gasto estaba presupuestado y, además, que la entidad solicitó la autorización por una suma parcial del aprobado por la cartera de Hacienda. Por ende, si requiere más recursos a los que trasladó previamente, debe solicitar la aprobación de la DGPPN con el fin de usar parte de esos otros 23.648.000 autorizados. 104.
Finalmente, la Corte Constitucional en sentencia T-317 de 2013 le ordenó a la autoridad accionada iniciar trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad sin que, a la fecha, la accionada hubiere cumplido su deber. 105.
En consecuencia, al estar demostrada la apropiación del gasto en el presente asunto, junto con los demás requisitos de la acción, la existencia de un mandato imperativo e inobjetable en las normas demandadas y la renuencia de la entidad a cumplirlas; la sala confirmará la sentencia del 26 de agosto 2024 proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. 106.
Así las cosas, la entidad accionada deberá, en un término de 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, convocar a concurso de méritos para la provisión a la totalidad de empleos de carrera de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1350 de 2009. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de agosto de 2024 proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó convocar a concurso de méritos para la provisión a la totalidad de empleos de carrera de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en los literales c) y e) del artículo 20 la Ley 1350 de 2009.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Demandante: Carlos Hernando Puerto Quiroga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2024-01313-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»