Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2020-00917-01 (3028-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ─UGPP─ Demandado: Marco Tulio Rodríguez Melo Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó la medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 16 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social —UGPP— solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. 16267 del 5 de septiembre de 1997, proferida por la Caja de Previsión Social ─CAJANAL─, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez gracia a favor del accionado.
La medida cautelar se sustentó en que el acto demandado se expidió con infracción de las normas en las que debía fundarse, indebida aplicación de estas y falsa motivación. Que ello está ocasionando graves perjuicios económicos y de sostenibilidad financiera a la entidad demandante y a cada uno de los actores colombianos del sistema pensional.
Que aplicó indebidamente los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; el artículo 6 de la Ley 116 de 1928; el artículo 3 de la Ley 37 de 1933; los artículos 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al otorgar una pensión gracia al demandado sin ser beneficiario de dichas disposiciones, ya que se tuvo en cuenta «tiempos nacionales», lo cual no estaba permitido.
El demandado se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar. Señaló que no debía accederse a la misma, porque la demandante transcribió lo consagrado en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 sin cumplir con dichos requisitos y porque la demanda no está debidamente fundada en derecho, ya que se realizó una interpretación indebida de las normas aparentemente violadas.
Que no se demostró, así fuera sumariamente, la titularidad de los derechos Radicado: 25000-23-42-000-2020-00917-01 (3028-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 invocados, al no existir documentos que permitieran establecer tal situación y que no se presentaron argumentos o justificaciones que admitieran concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaba más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Que decretar la medida supondría un perjuicio irremediable para el demandado, toda vez que dicha decisión afectaría su derecho fundamental al mínimo vital, a una vida digna y pondría en riesgo su salud física y mental, en atención a los padecimientos clínicos que padece. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 16 de agosto de 2023, negó el decreto de la suspensión provisional al considerar que no se advertía que el acto demandado fuese manifiestamente contrario a la normativa que regula ese derecho.
Que la solicitud de suspensión provisional no cumplió, a cabalidad, con las exigencias previstas en la norma, toda vez que la entidad demandante no acató la carga argumentativa que le correspondía. Que al no existir manifiesta infracción entre las disposiciones invocadas, ni pruebas que demostraran la existencia de un perjuicio irremediable derivado del acto que pretendía suspenderse, debía negarse la solicitud, pues con un mayor debate probatorio podría adoptarse la decisión de fondo que en derecho corresponda.
EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN La entidad demandante argumentó que la solicitud sí cumplió con todos los requisitos, que tiene un alto grado de coherencia y que, dada la correcta motivación, se demostró la infracción de normas superiores que determinan que los «tiempos nacionales» no pueden computarse para la acumulación de los 20 años para obtener la pensión gracia, como ocurrió con el servicio laboral del accionado.
Que tanto en la demanda como en la medida cautelar, se dejó claro que en la resolución demandada se acumularon «tiempos nacionales» y se aportaron pruebas como las certificaciones expedidas por el Ministerio de Educación Nacional FER Cundinamarca y de la gobernación de Cundinamarca. Que debe tenerse presente que la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo docente desempeñado por el demandado fue a cargo del Fondo Educativo Regional y, por ello, los docentes nacionales financiados con recursos del situado fiscal de los años 1968 a 1989, o en cualquier otra época, no pueden acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Que, en los últimos 3 años, el perjuicio causado a la demandante se estima en la suma de setenta millones quinientos treinta y dos mil doscientos sesenta y un pesos ($70.532.261).
La decisión del recurso de reposición Radicado: 25000-23-42-000-2020-00917-01 (3028-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Inicialmente por auto del 11 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el recurso de reposición por improcedente y concedió el de apelación. Al considerar que el recurso de reposición sí era procedente, esta Corporación, a través de auto del 21 de agosto de 2024, ordenó devolver el expediente al Tribunal, para que resolviera el recurso de reposición que también se interpuso contra la providencia del 16 de agosto de 2023.
En cumplimiento de la anterior decisión, el Tribunal de primera instancia, por auto del 25 de abril de 2025, no repuso la decisión del 16 de agosto de 2023, al considerar que en esta etapa procesal no podía determinarse si la Resolución Nro. 16267 del 5 de septiembre de 1997 desconocía las normas que se adujeron como conculcadas y si infringió el principio de legalidad.
CONSIDERACIONES La Sala deberá determinar si no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, caso en el cual se confirmará la decisión impugnada; o si se reúnen y debe revocarse. Marco normativo aplicable a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «ARTÍCULO 229.
PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la misma norma indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su Radicado: 25000-23-42-000-2020-00917-01 (3028-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Resolución del caso concreto De las pruebas allegadas puede determinarse que el señor Marco Tulio Rodríguez Melo adquirió su estatus pensional el 12 de febrero de 1995 y que mediante Resolución Nro. 16267 del 5 de septiembre de 1997, se le reconoció pensión gracia de jubilación por parte de CAJANAL, en cuantía de $308,010.84, efectiva a partir del 12 de febrero de 1995.
Que por medio de la Resolución Nro. 33022 del 21 de octubre de 2005, CAJANAL negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio. La UGPP consideró, tanto en el concepto de violación expuesto en la demanda como en la solicitud de suspensión provisional, que la Resolución Nro. 16267 del 5 de septiembre de 1997 se expidió con infracción de las normas en las que debía fundarse ─Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989─, por cuanto fueron computados tiempos de carácter nacional en los 20 años de servicio, con lo cual se dio el indebido reconocimiento de la pensión gracia. En principio, al confrontar las normas invocadas como vulneradas, no se observa en este momento procesal una transgresión de las mismas, ya que existen elementos que deberán estudiarse con mayor detenimiento en la sentencia que de fondo se profiera, en atención al momento en que se otorgó la pensión gracia, el tiempo de servicio, la edad, la normativa aplicable a la situación pensional del beneficiario y las interpretaciones que de esta se realizó, toda vez que existen dudas respecto del cumplimiento de los requisitos para acceder a tal prestación. Esto, además, encuentra sustento en que la pensión gracia busca garantizar el mínimo vital y la vida digna, en aras de salvaguardar las condiciones de subsistencia de quienes han llegado a determinada etapa; y, en este sentido, si bien el sistema general de pensiones apunta a la protección de la estabilidad financiera, por tratarse de un principio neural del sistema pensional tal como lo afirmó la UGPP, no debe desconocerse que los derechos fundamentales se constituyen en un límite a esas disposiciones normativas de carácter económico.
De ahí que resulte más gravoso decretar la medida, pues se generaría un perjuicio irremediable al vulnerar el derecho fundamental al mínimo vital del señor Rodríguez Melo, quien ha venido percibiendo el pago de la pensión gracia por más de 20 años. Además, en esta etapa preliminar del proceso, no existe suficiente claridad respecto del régimen prestacional que le aplica y la afectación a las normas superiores que se alega.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00917-01 (3028-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por consiguiente, no es posible verificar en esta etapa procesal lo afirmado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, pues deberán analizarse los presupuestos del régimen que le sería aplicable a la situación prestacional del demandado y confrontarlo con las pruebas que se arrimen dentro de las oportunidades probatorias.
En este orden, será en la sentencia que se profiera, donde se analizará y determinará si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido dicho derecho pensional. Además, considera la Sala que aún en el evento de encontrarse acreditado lo aducido por la entidad demandante, en la decisión de instancia le corresponderá al competente analizar la aplicación o no de la caducidad contenida en la Ley 2381 de 2024, que en su artículo 86 dispone que «[…] a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley».
En consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará el auto del 16 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de agosto de 2023, por medio del cual se negó el decreto de la medida cautelar.
Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente