Radicado: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Adina de Absorbentes S.A., en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., 04 de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Andina de Absorbentes S.A., en liquidación Demandada DIAN Temas: Sanción por devolución improcedente.
Nulidad de la liquidación oficial de revisión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida, el 08 de agosto de 2024, por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió (índice 2 de Samai): Primero. Negar las pretensiones de la demanda presentada por la sociedad Industria Andina de Absorbentes S.A., en liquidación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la … DIAN, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Sin condena en costas por lo expuesto.
ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 172412016000017, del 14 de diciembre de 2016, la demandada sancionó a la actora por la devolución improcedente del saldo a favor de la declaración de renta del año gravable 2011 con una multa equivalente al 50% de los intereses de mora y ordenó el reintegro del saldo a favor devuelto en cuantía de $246.758.000, lo cual sustentó en la expedición de la Liquidación Oficial de Revisión 172412014000018, del 22 de diciembre de 2014, que modificó la declaración [decisión confirmada con la Resolución 000298, del 22 de enero de 2016].
Tras recurrirse el acto sancionador, este fue confirmado mediante la Resolución 000031, del 12 de diciembre de 2017 (índice 2 de Samai). Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (índice 2): 1 El expediente entró al despacho sustanciador el 22 de abril de 2026 (índice 27.
Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). Radicado: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Adina de Absorbentes S.A., en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se declaren nulos los siguientes actos administrativos: (i) La Resolución Sanción 172412016000017, del 14 de diciembre de 2016 por medio de la cual la [demandada] impuso sanción por devolución improcedente en contra de [la demandante] por la devolución del saldo a favor liquidado en la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al año gravable 2011, rechazado mediante Liquidación Oficial de Revisión y;
(ii) La Resolución número 000031, del 12 de diciembre de 2017, por medio de la cual la [demandada] resolvió el recurso de reconsideración confirmando la Resolución Sanción No. 172412016000017, del 14 de diciembre de 2016. Que como consecuencia de lo anterior, se revoque la sanción por devolución improcedente impuesta a [la demandante] mediante los actos administrativos.
A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 670 y 829 del ET (Estatuto Tributario); 3 y 100 del CPACA; y 161 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), bajo el siguiente concepto de violación (índice 13): Planteó que la imposición de la sanción por devolución improcedente estaba sujeta a la prejudicialidad respecto del proceso de determinación que la fundamentó. A tales efectos, explicó que había presentado demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial de Revisión 172412014000018, del 22 de diciembre de 2014, y la Resolución 000298, del 22 de enero de 2016, que la confirmó, de modo que el proceso no había concluido y la Administración no podía ejecutarla porque la liquidación no estaba en firme, acorde con lo previsto en el numeral 4 del artículo 829 del ET, regulatorio de la ejecutoria de los actos.
Adujo que para la imposición de la sanción por devolución improcedente no solo se requería de la expedición de una liquidación oficial que modificara el saldo a favor, sino además que esta estuviera ejecutoriada, lo cual no ocurría en este caso; de modo que, de continuarse con el proceso sancionatorio, se vulneraría el principio de economía procesal, por adelantar un proceso inoficioso.
Además, cuestionó la inaplicación del artículo 100 del CPACA, en concordancia con el artículo 161 del CGP, por la falta de observancia de la prejudicialidad, pues, si bien las normas del ET permitían adelantar de forma simultánea el procedimiento sancionador con el de determinación, lo cierto es que, al carecer de ejecutoria la liquidación oficial de revisión, toda la actuación sancionadora devenía en ineficiente y violatoria del principio de economía, propio de la actuación administrativa, lo cual incluía el cobro de la sanción. Adujo que el hecho sancionable de la multa por devolución improcedente era compuesto, pues para su tipificación era necesaria la expedición de la liquidación oficial de revisión, así como la preexistencia de la devolución o compensación de un saldo a favor y su rechazo o modificación a través de liquidación oficial; acto que debía corresponder a una decisión definitiva y ejecutoriada; de lo contrario, la autoridad solo tenía una mera expectativa.
Agregó que el acto sancionador corría la misma suerte del acto de determinación en el que se fundamentaba, siendo claro que se daba una prejudicialidad, por lo que era procedente la suspensión del proceso sancionador. A los mismos fines, aludió a la remisión del artículo 100 del CPACA a las normas de procedimiento civil, para señalar que era la propia ley la que permitía la aplicación de tal la prejudicialidad, con independencia de que no la regulara el CPACA ni el ET.
Añadió que entender que la sola expedición del acto de determinación permitía sancionar a los contribuyentes, quebrantaría la buena fe de estos y prejuzgaría, en la medida en que se estaría asumiendo que no le asiste razón en la controversia contra el acto de determinación. Por lo anterior, solicitó la suspensión del proceso judicial contra la sanción. Radicado: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Adina de Absorbentes S.A., en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones (índice 6 de Samai).
Aunque identificó el presente expediente y los actos aquí debatidos que versan sobre la sanción por devolución improcedente, la defensa de la Administración se circunscribió a describir la actuación administrativa de determinación y a reafirmar la legalidad de esos actos administrativos. Sentencia apelada El tribunal negó la nulidad de los actos acusados (índice 32 de Samai).
Aunque reconoció que la determinación del tributo en sede judicial tendría efectos sobre la sanción, consideró que la firmeza de la liquidación oficial de revisión no se consagraba como un requisito de la sanción, pues ambas actuaciones tenían un carácter diferente, independiente y autónomo, con lo cual no debía estarse a la espera de la decisión de las actuaciones en sede administrativa o judicial contra los actos de determinación para poder imponer la sanción. Recurso de apelación La actora recurrió la decisión (índice 35).
Como primera medida, reprochó que no se hubiera decretado la suspensión prejudicial del proceso, dado que en otro juicio se debatía la legalidad de los actos de determinación e, incluso, en primer grado se había declarado la nulidad de esos actos. Por la misma razón, planteó que se configuró una falsa motivación en la imposición de la sanción por devolución improcedente, debido a que la liquidación oficial de revisión, que sirvió de fundamento a la sanción, fue anulada en la sentencia de primer grado, estando pendiente de dirimirse la decisión de segunda instancia. Igualmente, adujo que la exigibilidad de la multa dependía de aquella liquidación oficial y, mientras esta no adquiriera firmeza, no debía adelantarse el procedimiento sancionador; aunque se tratara de procedimientos independientes, la autoridad tenía que esperar el pronunciamiento judicial de fondo contra el acto de determinación. Agregó que, de confirmarse la nulidad de la actuación de determinación, desaparecería el hecho que servía de fundamento a la sanción, por lo que era claro que se presentaba una prejudicialidad.
Pronunciamiento sobre el recurso La demandada y el ministerio público guardaron silencio (índice 27). CONSIDERACIONES DE LA SALA Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo la apelación de la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia del a quo que negó las pretensiones de nulidad. Preliminarmente, se advierte que el despacho sustanciador del proceso, mediante auto del 22 de agosto de 2025 (índice 13 de Samai), decretó la suspensión prejudicial del presente asunto, mientras se definía la legalidad de los actos de determinación en el expediente 29282, a cargo de la consejera Claudia Rodríguez Velásquez.
Ahora, con ponencia de la indicada magistrada, la Sala profirió fallo de segunda instancia el 26 de Radicado: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Adina de Absorbentes S.A., en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 febrero de 2026, por lo que mediante auto del 13 de abril de 2016 fue levantada la suspensión y reactivado el trámite del proceso bajo análisis (índice 22 de Samai).
Problema jurídico 1- Sería del caso resolver el cuestionamiento de la apelante, en cuanto a que la sanción por devolución improcedente no podía imponerse hasta tanto fuera decidido de forma definitiva la legalidad de los actos de determinación que la fundamentaban; sin embargo, como esta corporación emitió providencia en la que confirmó la nulidad de la liquidación oficial de revisión y su confirmatoria, dicha decisión incide directamente en el presente debate, como se expone a continuación. Análisis del caso 2- A través de la Liquidación Oficial de Revisión 172412014000018, del 22 de diciembre de 2014, y de la Resolución 000298, de 22 de enero de 2016, la demandada determinó a cargo de la apelante un mayor impuesto sobre la renta del período 2011, lo que derivó en la determinación de un saldo a pagar de $1.285.654.000, en lugar del saldo a favor declarado por la actora en cuantía de $246.758.000, el cual había sido devuelto por la Administración mediante la Resolución 86, del 28 de agosto de 2012.
Fundada en el acto de determinación, la demandada profirió los actos sancionatorios por devolución improcedente que fueron demandados en este proceso. Mediante sentencia del 26 de febrero de 2026 (exp. 29282, CP: Claudia Rodríguez Velásquez), la Sala confirmó la decisión del tribunal que había anulado los referidos actos de determinación. Consecuentemente, se anularon los actos y se precisó que operó la firmeza de la declaración privada del año gravable 2011, con lo cual se validó la procedencia de la cifra declarada como saldo a favor que había sido devuelto, desapareciendo así, el supuesto de la conducta que se pretendió sancionar al amparo del artículo 670 del ET. 3- En suma, en virtud de la declaratoria de nulidad de los actos de determinación, desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho de la sanción por devolución improcedente, lo que deriva en la atipicidad de la conducta reprochada, de modo que procede la nulidad de los actos sancionadores y, en consecuencia, la revocatoria de la decisión de primera instancia. Conclusión: 4- Por lo razonado en precedencia, como contenido interpretativo de la presente sentencia, se establece que la anulación de los actos de determinación que fundamentan la sanción por devolución y compensación improcedente deriva en la pérdida del fundamento de hecho y de derecho de la conducta disciplinada en el artículo 670 del ET.
Costas 5- Acorde con el Acuerdo PCSJA25-12355, del 28 de noviembre de 2025 del CSJ, se condenará en costas a la demandada en ambas instancias, por haber resultado vencida en el juicio. A tal efecto, se tasan las agencias en derecho en un salario mínimo, en cada una de las instancias, a la ejecutoria de esta providencia. En consecuencia, se ordenará al tribunal tramitar el correspondiente incidente de liquidación, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP.
Radicado: 19001-23-33-002-2018-00094-01 (29511) Demandante: Industria Adina de Absorbentes S.A., en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia apelada, por las razones expuestas en la presente providencia. En su lugar: Primero. Declarar la nulidad de los actos demandados, mediante los cuales se impuso sanción por devolución improcedente a la actora. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante no incurrió en el hecho sancionable por devolución improcedente del saldo a favor determinado en la declaración del impuesto de renta del año gravable 2011, de modo que no adeuda suma alguna por dicho concepto. 2.
Condenar en costas a la demandada en ambas instancias. A tal efecto, se fijan las agencias en derecho en el equivalente a un salario, mínimo, a la ejecutoria de la presente providencia, en cada una de las instancias. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ