CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

TESIS: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE EXPIDEN EN LAS ETAPAS DE FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN Y CONSERVACIÓN CATASTRAL SON DE TRÁMITE, NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL. CONFIRMA SENTENCIA QUE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al no haber obtenido la mayoría de votos el proyecto de fallo presentado por el señor Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, esta Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia1, mediante la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de decidir el fondo del asunto.

I.

ANTECEDENTES 1 En adelante, el Tribunal 2 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. I.1.- El ciudadano GILBER GRAJALES BETANCUR, actuando en nombre propio y en calidad de representante legal de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de El Carmen de Viboral, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos primero y segundo de la Resolución núm. 70 de 20 de diciembre de 2012 (parcial), “Por medio de la cual se aprueba el estudio de las zonas homogénea físicas y geoeconómicas y el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones para el sector rural total del Municipio de El Carmen de Viboral”, en los apartes “[ ] aprobar el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas para el sector RURAL TOTAL […]” y “[…] aprobar el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones para el sector RURAL TOTAL del Municipio de El CARMEN DE VIBORAL, según la ecuación de regresión determinada así […]”, respectivamente; y los artículos primero y tercero de la Resolución núm. 71 de 21 de diciembre de 2012, “Por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción catastral de los predios de la(s) zona(s) rural total del Municipio de el Carmen de Viboral”, en los apartes “[…] ordenar la renovación de la inscripción catastral en la zona (…); por 3 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. consiguiente, fijar para los mismos, los avalúos catastrales resultantes de dicho proceso de actualización […]” y “[…] los avalúos establecidos en la presente resolución permanecerán incorporados al Catastro y tendrán vigencia fiscal a partir del primero (1°) de enero de 2013 […]”, respectivamente, ambas resoluciones expedidas por el Director de Sistemas de Información y Catastro de la Gobernación de Antioquia.

I.2- Como hechos fundamento de la demanda, el actor aseveró que mediante Contrato de Consultoría núm. 011 de 28 de septiembre de 2011, el Municipio de Carmen de Viboral2 llevó a cabo el Proceso Administrativo Especial de Actualización Catastral para la zona rural del municipio. Mencionó que con ocasión del estudio elaborado por el contratista, el Director de Sistemas de Información y Catastro de la Gobernación de Antioquia expidió las resoluciones núms. 070 de 20 de diciembre y 071 de 21 de diciembre de 2012, en las que aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas para el sector rural del Municipio de El Carmen de Viboral; aprobó el valor unitario de los 2 En adelante, el Municipio. 4 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. tipos de construcciones y/o edificaciones; y ordenó la renovación de la inscripción catastral de los predios de la zona rural de dicho ente territorial.

I.3.- Para sustentar el concepto de violación, el demandante aseguró que los actos acusados adolecen de nulidad por infracción de las normas superiores en que debían fundarse, para lo cual se refirió a los siguientes cargos: Primer cargo: violación de los artículos 3° y 5° de la Ley 14 de 1983 Aseveró que el proceso de actualización catastral llevado a cabo por la Gobernación no realizó una correcta identificación física de los predios, debido a que muchos no fueron visitados, además de que no se contó con un estudio de mercado inmobiliario ajustado a las condiciones reales de las veredas que conforman la zona rural del municipio.

Segundo cargo: violación de la Resolución núm. 70 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- 5 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. Afirmó que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 8° de la Resolución del IGAC 70 de 4 de febrero de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario; y según el artículo 5° idem, el aspecto económico de dicho avalúo catastral se obtiene a partir de la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Que, en el caso concreto, el avalúo catastral realizado en el Municipio se apartó de los anteriores preceptos, pues en la mayoría de los casos el aumento superó ampliamente el valor comercial y del mercado inmobiliario de los respectivos inmuebles, llegando a los 2000% y en algunos casos a los 3000% de incremento en comparación con el avalúo anterior.

Indicó que los actos acusados desconocieron también el artículo 45 de la Resolución núm. 70 de 2011, en tanto otorgan a los predios una destinación económica que no corresponde a la realidad, puesto 6 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. que la actividad económica a la que se dedican la mayoría de ellos es la producción agropecuaria.

Agregó que se violó también el artículo 51 de la citada Resolución, según el cual las zonas homogéneas físicas son espacios geográficos con características similares en cuanto a vías, topografía, servicios públicos, uso actual del suelo, norma de uso del suelo, tipificación de las construcciones y/o edificaciones, áreas homogéneas de tierra, disponibilidad de aguas superficiales permanentes u otras variables que permitan diferenciar estas áreas de las adyacentes.

Explicó que la vulneración se concreta en que la Dirección de Catastro desconoció que, según el POT del Municipio, las zonas veredales son netamente agrícolas, esto es, “de desarrollo agropecuario, de vocación ganadera y cultivación de plantas tradicionales como frijol y papa”. En síntesis, señaló que el proceso de actualización catastral llevado a cabo en el Municipio no tuvo en cuenta la destinación económica real de los predios rurales y superó desproporcionadamente el mercado inmobiliario. 7 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

II. ACTUACIÓN PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA II.1. Admisión. Mediante proveído de 2 de agosto de 20133, el Tribunal admitió la demanda y en auto de 10 de septiembre del mismo año denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados4. II.2. Coadyuvancia. Dentro de la oportunidad legal, los señores Argemiro Jaramillo, John Jairo Castaño y Juan Camilo Gaviria Quintero, presentaron escrito de coadyuvancia a las pretensiones de la demanda y argumentaron, en síntesis, que los actos acusados adolecen de vicios de legalidad, pues se homogenizaron predios sin tener en cuenta la vocación y usos del suelo definido por el POT; que también incluyeron las zonas rurales correspondientes a las veredas Aldana, Rivera, Altogrande, La Palma, La Aurora, Betania, La Chapa y Camargo como zonas de fomento agropecuario y se les dio el tratamiento de fincas de recreo, lo cual no corresponde a la realidad.

II.3.- Contestación 3 Cfr. Folio 241 del cuaderno del Tribunal. 4 Cfr. Folio 269 idem. 8 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. II.3.1. El MUNICIPIO DEL CARMEN DE VIBORAL5, por conducto de apoderado judicial y en calidad de tercero interesado en las resultas del proceso, manifestó que coadyuvaba las pretensiones de la demanda, por cuanto el aumento de los avalúos generó un impacto negativo en la comunidad, en relación con la liquidación del impuesto predial, presentándose más de 500 reclamaciones por parte de los propietarios rurales.

Agregó que es cierto, como lo afirma el demandante, que en algunos casos el incrementó del avalúo llegó a ser del 2000%, y que de no corregirse esta situación se crea una brecha en relación con la última actualización, lo que en últimas conduce a que el contribuyente no esté dispuesto a asumir el costo del impuesto predial, impuesto que, para el caso del Municipio, constituye su principal fuente de ingreso.

II.3.2. El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA6, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de la demanda y arguyó, en síntesis, que: 5 Cfr. Folios 287 a 292 idem. 6 Cfr. Folios 303 a 308 idem. 9 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. La autoridad catastral tiene a su cargo 3 procesos para desarrollar su actividad, consistentes en la formación, actualización y conservación del catastro.

La primera etapa de formación, consiste en la inscripción técnica de los predios mediante un procedimiento especializado a partir de fotografías y planos; la etapa de actualización, consiste en las actividades u operaciones tendientes a renovar los datos de formación catastral; y, por último, se encuentra la etapa de conservación cuyo objetivo principal es mantener al día los documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble.

Se refirió al concepto de “definición física”, atendiendo a que el actor indica que existió una indebida identificación, para lo cual adujo que la correcta identificación no necesariamente se realiza mediante la visita a cada uno de los predios, pues para ello se cuenta con otros medios como el uso de censores remotos, a través de fotografías aéreas posteriormente ortorectificadas y también las licencias de construcción otorgadas por el Municipio.

Por último, mencionó que el aspecto económico del avalúo se sujetó a la normativa nacional que permite el ajuste del 60% del valor 10 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. comercial que, en el caso del Municipio, corresponde a las zonas de parcelaciones recreacionales. Por las anteriores razones, estimó que la demanda no tiene vocación de prosperidad y, en consecuencia, solicitó denegar las pretensiones.

II.3.3.- El MINISTERIO PÚBLICO no rindió concepto. III.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 22 de abril de 20147, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de decidir el fondo del asunto. Como fundamento de la decisión, el a quo explicó que existen tres actuaciones administrativas de naturaleza catastral que consisten en: 1) formación del catastro, cuyo avalúo se obtiene por zonas homogéneas geoeconómicas, según valores unitarios que las autoridades catastrales determinen; 2) actualización de la formación, 7 Cfr. Folios 710 a 718 idem. 11 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. consistente en un avalúo catastral corregido; y 3) conservación, que tiene lugar una vez formado el catastro o actualizado, y obliga a las autoridades competentes a conservarlo y mantenerlo actualizado en todos sus aspectos.

Aseguró que los actos demandados forman parte de la segunda etapa, esto es, de la actualización de la formación catastral, motivo por el cual son de trámite y constituyen un paso dentro del aludido procedimiento administrativo especial. Que ello se desprende incluso de la lectura del artículo 93 de la Resolución núm. 70 de 4 de febrero de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”, según el cual la aprobación del estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas “[…] se hará por medio de providencia motivada, la cual no requiere publicación por ser un acto de trámite […]”.

Que, siendo ello así, ninguno de los actos acusados tiene carácter definitivo, por cuanto la Resolución núm. 70 de 2012 aprueba el estudio de las zonas homogénea físicas y geoeconómicas para el sector rural, respecto de la cual existe disposición expresa que señala 12 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. que es un acto de trámite; y, asimismo, la Resolución núm. 71 de 2012, que ordena la renovación de la inscripción catastral, solo es el cierre de la etapa de actualización de la formación catastral, momento a partir del cual surge la tercera fase, relativa a la conservación de catastro, en la cual se tiene la posibilidad de controvertir las condiciones y características de los predios, y una vez la Administración se pronuncie y decida sobre los recursos a que haya lugar, se obtiene el acto definitivo.

Por último, citó jurisprudencia de esta Corporación en asuntos relacionados con la formación catastral, en los que se concluye que el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite. IV.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN IV.1. La parte actora, oportunamente, interpuso recurso de apelación8 contra la sentencia de primera instancia, para lo cual adujo, en síntesis, que el a quo confundió los tres procesos independientes relacionados con el catastro, los cuales fueron claramente diferenciados en la 8 Cfr. Folios 724 a 734. 13 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Ordenanza Departamental de Antioquia núm. 16 de 11 de octubre de 2011, "Por medio de la cual se expide el estatuto catastral del Departamento de Antioquia", así: “[…] FORMACIÓN CATASTRAL: "TITULO SEGUNDO. DE LA FORMACIÓN DEL CATASTRO. CAPÍTULO PRIMERO. DEFINICIÓN Y ACTIVIDADES.

ARTÍCULO 85. Formación Catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se registrará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

PARÁGRAFO: Es el proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente de cada uno de los predios de la unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base los aspectos antes referidos, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro" ACTUALIZACÓN CATASTRAL: "TÍTULO TERCERO. DE LA ACTUALIZACÓN DE LA FORMACIÓN DEL CATASTRO.

CAPÍTULO ÚNICO. DEFINICIÓN, NATURALEZA, PROCEDIMIENTOS.

ARTÍCULO 106. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

PARÁGRAFO: La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para efectos de la revisión del elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" u otros métodos técnicos autorizados por dicho Instituto". 14 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

CONSERVACIÓN CATASTRAL: "TÍTULO CUARTO. DE LA CONSERVACÓN DEL CATASTRO. CAPÍTULO PRIMERO. OBJETIVOS, ENTIDADES, AVALUO Y DOCUMENTOS DE LA CONSERVACIÓN.

ARTÍCULO 114. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales correspondientes a los predios, de conformidad con los cambios que experimente la propiedad inmueble en sus aspectos físico, jurídico, económico y fiscal. La conservación se inicia al día siguiente en el que se inscribe la formación o la actualización de la formación del catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad inmueble.

PARAGRAFO: La realización de las labores del proceso de actualización de la formación catastral no interrumpe las actividades de conservación catastral […]”. Aseveró que lo regulado en la citada Ordenanza se encuentra en armonía con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, el Decreto 3496 de 1986 y la Resolución del IGAC núm. 70 de 2011. Que, por tanto, al actualizar la formación catastral del Municipio, las resoluciones acusadas definieron una situación de fondo que culminó con “la expedición de la resolución por medio de la cual el Departamento de Antioquia, como autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que 15 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1° de enero del año siguiente”.

Por último, el actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda, con miras a que se declare la prosperidad de sus pretensiones. IV.2. EL MUNICIPIO9 impugnó la sentencia y aseguró que las resoluciones censuradas cumplen con las características para ser demandadas bajo el medio de control propuesto, debido a su carácter definitivo y erga omnes, lo que desvirtúa la excepción declarada por el Tribunal.

Afirmó que se trata de actos administrativos definitivos, por cuanto de los mismos deviene la clasificación de los predios de los habitantes del ente territorial, “toda vez que, los actos administrativos de carácter particular y concreto que afectan a cada una de las personas del Municipio de El Carmen de Viboral - Antioquia- deben estar fundamentados en las Resoluciones proferidas por la oficina de Catastro Departamental, en atención a la competencia que sobre esta materia recae sobre dicha entidad”. 9 Cfr. Folios 745 a 747. 16 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

V. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA V.1. Mediante auto de 19 de septiembre de 201410, el Despacho sustanciador ordenó notificar la existencia del presente proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En auto proferido el 5 de noviembre de 201411, se declaró subsanado el proceso y se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y por el tercero interesado en las resultas del proceso.

V.2. En proveído de 28 de enero de 2015, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. La parte actora, por intermedio de apoderado judicial, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 10 Cfr. Folio 4 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Cfr. folio 12 idem. 17 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo12 y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. V.1. Actos acusados El contenido de los actos acusados son del siguiente tenor: “[…] DIRECCIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CATASTRO RESOLUCIÓN NÚMERO 70 de (20 de diciembre de 2012) POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ESTUDIO DE LAS ZONAS HOMOGÉNEA FÍSICAS Y GEOECONÓMICAS Y EL VALOR UNITARIO DE LOS TIPOS DE CONSTRUCCIONES Y/O EDIFICACIONES PARA EL SECTOR RURAL TOTAL DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE VIBORAL EL DIRECTOR DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CATASTRO, en ejercicio de las facultades legales y en especial por las conferidas en la Ley 14 de 1983, la Resolución 70 de 2011 y el Decreto Departamental 2575 de 2008, y CONSIDERANDO: 12 “Artículo 129.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. El grado jurisdiccional de consulta se surtirá en los eventos de que trata el artículo 184 de este Código”. 18 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Que el municipio de EL CARMEN DE VIBORAL se encuentra en proceso de actualización de la formación catastral y, para el efecto, dentro de las actividades a desarrollar se encuentran las de determinación de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y de los valores unitarios por tipo de construcción y/o edificación. Que las normas catastrales disponen que el avalúo catastral se obtiene para zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, teniendo en cuenta los valores unitarios que la autoridad catastral determine para los terrenos y por análisis estadístico de regresión simple para las edificaciones.

Que, en términos de las normas catastrales, el procedimiento para esta actuación corresponde a un estudio técnico reglado, contemplado en la Resolución 70 de 2011 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. (IGAC) y demás instrucciones y manuales expedidos por esta autoridad como ente rector. Que, una vez cumplida esta actuación, la misma contó con el concepto favorable por parte del Comité Técnico integrado para el efecto; por ende, el Director de Sistemas de Información y Catastro procederá de conformidad como lo ordena la norma.

En virtud de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Aprobar el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas para el sector RURAL TOTAL del municipio de EL CARMEN DE VIBORAL, así: 19 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: Aprobar el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones para el sector RURAL TOTAL del municipio de EL CARMEN DE VIBORAL, según la ecuación de regresión determinada así: 20 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. (…) DIRECTOR DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CATASTRO […]”13 (Negrillas corresponden al texto demandado).

“[…] DIRECCIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CATASTRO RESOLUCIÓN NÚMERO 71 de (21 de diciembre de 2012) POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA RENOVACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN CATASTRAL DE LOS PREDIOS DE LA(S) ZONA(S) RURAL TOTAL DEL MUNICIPIO DE EL CÁRMEN DE VIBORAL” EL DIRECTOR DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CATASTRO, en ejercicio de las facultades legales y en especial por las conferidas en la Ley 14 de 1983, el Decreto Reglamentario 3496 de 1983, la Resolución 70 de 2011 y el Decreto Departamental 2575 de 2008, y 13 Cfr. Folio 221 del cuaderno del Tribunal. 21 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

CONSIDERANDO

Que de conformidad con la Ley 14 de 1983 y demás normas concordantes, las autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos, en todos los municipios del país, dentro de periodos máximos de cinco (5) años. Que los avalúos establecidos, por disposición de la antedicha norma, son determinados por la suma de los avalúos parciales, practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Que según lo establecen los artículos 96 y 104 de la Resolución 70 de 2011, emitida por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", la Dirección de Sistemas de Información y Catastro, como autoridad catastral, mediante Resolución, ordena la inscripción o la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios que han sido formados o actualizados.

Que el artículo 30 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983 autoriza a los propietarios y poseedores para que, en cualquier momento de la etapa de conservación, obtengan la revisión del avalúo, siempre y cuando demuestren que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la renovación de la inscripción catastral de los predios de la zona RURAL TOTAL del municipio de EL CARMEN DE VIBORAL; por consiguiente, fijar para los mismos, los avalúos catastrales resultantes del proceso de actualización.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la elaboración de los documentos cartográficos catastrales, estadísticos, lista de propietarios y poseedores e incorporación a la base de datos catastral.

ARTÍCULO TERCERO: Los avalúos establecidos en la presente Resolución permanecerán incorporados al Catastro y tendrán vigencia fiscal a partir del primero de enero de 2013.

ARTÍCULO CUARTO: Disponer que los propietarios y poseedores, en cualquier momento de la etapa de 22 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. conservación, pueden solicitar la revisión del avalúo de su predio, siempre y cuando demuestren que el valor determinado no se ajusta a las características y condiciones del predio.

ARTÍCULO QUINTO: Expedir copia de esta resolución y sus anexos, para los fines pertinentes, con destino a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente […]”14. (Negrillas corresponden al texto demandado). V.2. Problema jurídico En la sentencia de primera instancia, el Tribunal declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de decidir el fondo del asunto, con fundamento en que los actos demandados son de trámite, por cuanto corresponden a la etapa de actualización de la formación catastral.

La parte actora solicita revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, dado que, a su juicio, los actos acusados resolvieron una situación de fondo que culminó con la expedición de la resolución por medio de la cual el Departamento de Antioquia ordena la renovación de la inscripción en el catastro de la zona rural del Municipio y determina la vigencia fiscal de los avalúos, por lo que sí resultan plausibles de control judicial. 14 Cfr. Folio 219 idem. 23 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Por su parte, el Municipio alegó en la impugnación que las resoluciones censuradas cumplen con las características para ser demandadas bajo el medio de control propuesto, debido a su carácter definitivo y erga omnes, lo que desvirtúa la excepción declarada por el Tribunal. De conformidad con lo esgrimido por los recurrentes, corresponde a la Sala definir si las resoluciones por medio de las cuales la Dirección de Sistemas de Información y Catastro del Departamento de Antioquia aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas para el sector rural del Municipio de El Carmen de Viboral; aprobó el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones; y ordenó la renovación de la inscripción catastral de los predios de la zona rural de dicho ente territorial, son actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

V.3. La función catastral y el proceso administrativo especial de formación, actualización y conservación catastral 24 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. La Ley 14 de 6 de julio de 198315 reguló aspectos concernientes al catastro, el impuesto predial y otros impuestos, tendientes a fortalecer el erario de las entidades territoriales.

En relación con la gestión catastral, la mencionada ley diferenció las etapas de formación, actualización y conservación, así: “Artículo 5. Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de siete (7) años, en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales de mercado inmobiliario”.16 “Artículo 9°.

El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando se demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación”.

(Resaltado fuera del texto original). Por su parte, el Decreto 3496 de 1983, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones”, definió el catastro como “el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los 15 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. 16 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 223 de 1995. 25 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”.17 Se destacan de este Decreto los artículos 3°, que señala que el aspecto físico del catastro consiste “en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno”; el 4°, que determina que el aspecto jurídico consiste “en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo”; el 5°, según el cual el aspecto fiscal consiste en “la preparación y entrega a los Tesoreros Municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”; y el 6°, que indica que el aspecto económico consiste en “la determinación del avalúo catastral del predio, contenido por la adición 17 Artículo 2°.

Decreto derogado por el Decreto 148 de 2020. 26 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos”. La norma en comento define las etapas de i) formación, ii) actualización y iii) conservación catastral, así: “Artículo 11.

Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

El proceso de formación termina con la resolución por predio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9° de la Ley 14 de 1983”.

“Artículo 12. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.

“Artículo 13. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elemento físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades 27 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente Decreto. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes.

El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9° de la Ley 14 de 1983”.

El director general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- expidió la Resolución núm. 70 de 4 de febrero de 201118, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”, cuyo artículo 8° definió el avalúo catastral en los siguientes términos: “Artículo 8°.

Modificado por el artículo 1° de la Resolución 1055 de 2012. <El nuevo texto es el siguiente> Avalúo catastral. El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. 18 Derogada por el artículo 72 de la Resolución 1149 de 2021. 28 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. Para la determinación del avalúo catastral las autoridades catastrales se apoyarán en la información que provean los observatorios inmobiliarios. Parágrafo 1°. Conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983, en ningún caso los inmuebles por destinación constituirán base para la determinación del avalúo catastral.

Parágrafo 2°. El avalúo catastral es el valor asignado a cada predio por la autoridad catastral en los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral, tomando como referencia los valores del mercado inmobiliario, sin que en ningún caso los supere. Para el efecto, las autoridades catastrales desarrollarán los modelos que reflejen el valor de los predios en el mercado inmobiliario de acuerdo a sus condiciones y características.

Parágrafo 3°. En el avalúo catastral no se tendrá en cuenta el mayor valor por la utilización futura del inmueble en relación con el momento en que se efectúe la identificación predial asociada a los procesos catastrales. Parágrafo 4°. En el avalúo catastral no se tendrán en cuenta los valores histórico, artístico, afectivo, good will y otros valores intangibles o de paisaje natural que pueda presentar un inmueble”.

En relación con cada una de las etapas del catastro, la citada Resolución del ICAG, en armonía con el Decreto 3496 de 1983, estableció: • Etapa de formación: consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y 29 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio, y se compone de las siguientes actividades: 1.

Expedición y publicación de la resolución que ordena la iniciación del proceso de formación del catastro en la unidad orgánica catastral. 2. Programación, alistamiento de la información básica requerida para su realización y cronograma de realización del proceso. 3. Hacer la investigación jurídica, mediante consulta directa en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. 4.

Identificación de cada uno de los predios. 5. Ubicación y numeración del predio dentro de la carta catastral. 6. Diligenciamiento de la ficha predial, bien sea en medio análogo o digital, fechada y firmada por la persona autorizada. 7. Investigación del mercado inmobiliario. 8. Determinación de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas. 9.

Determinación del valor de los terrenos y construcciones y/o edificaciones. 10. Resolución que aprueba el Estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas y Valores Unitarios por Tipo de Construcción. 11. Conformación de la base de datos catastral. 12. Liquidación del avalúo catastral para cada predio. 13. Elaboración de documentos cartográficos catastrales, estadísticos, lista de propietarios o poseedores en medios análogos o digitales y 14.

Expedición y publicación de la resolución que ordena la inscripción en la base de datos catastral de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia19. 19 Artículos 76 y 77 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC. 30 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. Específicamente, la actividad consistente en la aprobación del estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valor de los tipos de construcciones y/o edificaciones, se efectúa mediante providencia motivada, previo concepto técnico favorable, que no requiere publicación por ser un acto de trámite, según lo establece el artículo 93 de la Resolución en comento.

Esta etapa, entonces, comienza con la resolución que ordena la iniciación del proceso de formación del catastro en la unidad orgánica catastro y culmina con la resolución que ordena la inscripción en la base de datos catastral de los predios que han sido formados. • Etapa de actualización: consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario20.

En el proceso de actualización de la formación catastral se deben desarrollar las mismas actividades previstas para la formación 20 Artículo 97 ibidem. Modificado por el artículo 7° de la Resolución 1055 de 2012 del IGAC. 31 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. catastral, en cuanto sean compatibles, actividades dentro de las cuales se encuentra el acto administrativo que ordena determinar las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y la determinación del valor de los terrenos y construcciones y/o edificaciones; y la resolución que aprueba el estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valores unitarios por tipo de construcción21.

La etapa de actualización termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1o. de enero del año siguiente22. Esta resolución debe ser publicada, sin que ello signifique que “[…] pierda su carácter de acto de trámite […]”, a voces de lo señalado en el artículo 104 de la Resolución 70 de 201123 • Etapa de conservación: consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales correspondientes a los predios, de conformidad con 21 Artículo 98 idem. 22 Artículo 104 ibidem.

Modificado por el artículo 9° de la Resolución 1055 de 2012 del IGAC. 23 Con la modificación introducida por el artículo 9° de la Resolución 1055 de 2012 del IGAC. 32 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. los cambios que experimente la propiedad inmueble en sus aspectos físico, jurídico, económico y fiscal24.

La etapa de conservación inicia al día siguiente en el que se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro y culmina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido modificados25. Los objetivos de la etapa de conservación son: 1.

Mantener al día los documentos catastrales y la base de datos catastral de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble; 2. Asegurar la debida conexión entre Notariado y Registro y el Catastro; 3. Establecer la base para la liquidación del impuesto predial unificado y de otros gravámenes y tasas que tengan su fundamento en el avalúo catastral; 4.

Proporcionar la información que sobre los recursos básicos se posea, para la promoción del desarrollo económico y social de los municipios y del país. 24 Artículo 105 idem. 25 Artículo 105 idem. 33 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. 5. Apoyar los procesos de protección de bienes inmuebles de la población en riesgo de desplazamiento o en desplazamiento forzado26.

Es importante destacar que es en esta etapa en la que el propietario o poseedor puede solicitar la revisión del avalúo, como lo establece el artículo 133 de la Resolución 70 de 2011, cuyo tenor dispone: “Artículo 133. Revisión del avalúo. El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo ante la autoridad catastral correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio y/o de la mejora.

El propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora según corresponda, a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el Catastro, acompañándola de las pruebas que la justifiquen. Parágrafo. Las características y condiciones del predio se refieren a: límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la construcción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes”.

En sentido similar, el artículo 134 idem preceptúa: “Artículo 134. Forma de la petición de revisión. Los propietarios o poseedores podrán pedir por escrito, ante la respectiva autoridad catastral, bien directamente o por conducto de sus apoderados o representantes legales, la revisión del avalúo catastral, con las pruebas de que el mismo no se ajusta a las características y condiciones del predio y/o de la mejora. 26 Artículo 106 idem. 34 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Parágrafo: En la petición de revisión del avalúo, el solicitante debe indicar la o las vigencias sobre las cuales hace la petición y las pruebas deben corresponder a las vigencias solicitadas”. Es decir que en esta etapa el propietario o poseedor puede solicitar la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, de manera que mientras las etapas de formación y actualización son las que dan paso para que el interesado pueda iniciar el procedimiento de revisión del avalúo, este último tiene lugar en la etapa de conservación en la que la Administración profiere las decisiones de fondo, susceptibles de recursos y de control judicial.

Del anterior recuento normativo es dable concluir que la formación catastral es el proceso a través del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico; la actualización de la formación catastral, es el conjunto de operaciones tendientes a renovar esos datos recolectados; y la conservación tiene por objeto reflejar los cambios catastrales en los factores de conocimiento de catastro que inciden 35 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. en el valor del inmueble, con el fin de ser base para liquidar el impuesto predial y demás tributos que se sirvan del avaluó. Las resoluciones que se expiden en las etapas de formación y actualización son de trámite y preceden a la etapa de conservación, la cual culmina con el acto de trámite consistente en ordenar la inscripción en el catastro de dichos cambios, escenario en el cual tiene lugar el procedimiento de revisión del avalúo, cuya decisión es la que resulta pasible de los recursos administrativos y de control judicial.

V.4. Desarrollo jurisprudencial sobre la función catastral La tesis de la Sección Primera de la Corporación27 respecto del desarrollo de la función catastral, ha sido la de considerar que los actos administrativos que se expiden en las etapas de formación, actualización y conservación catastral son de trámite, no susceptibles de control judicial. 27 Pueden consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de febrero de 1991, número único de radicación 1120.

C.p. Libardo Rodríguez Rodríguez. Asimismo, las sentencias de 28 de febrero de 1991, número único de radicación 40, C.p. Miguel González Rodríguez; 8 de noviembre de 1996, número único de radicación 3748, C.p Ernesto Rafael Ariza Muñoz; 28 de enero de 1997, número único de radicación 4215, C.p. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; y 11 de septiembre de 1998, número único de radicación 5127, C.p. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 36 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

Así lo ha sostenido la Sección, en reiterada jurisprudencia, entre otras, en: - Sentencia 7 de febrero de 1991 (número único de radicación 1120, C.p. Libardo Rodríguez Rodríguez): “[…] En virtud del régimen especial de catastro, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones.

Es el caso concreto de las resoluciones con que terminan las etapas de "formación" y "actualización", las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones. De manera que el acto que ordenó la inscripción de los predios, entre ellos el de propiedad del demandante, no puso fin a un proceso catastral, sino que era un simple acto con el cual finalizaba una etapa dentro de ese proceso, no susceptible de los recursos y las acciones […]” (Resaltado fuera del texto original). - Sentencia de 27 de septiembre de 2007 (número único de radicación 01078-01, C.p. Martha Sofía Sanz Tobón): “[…] El avalúo catastral puede realizarse en las fases de formación, actualización y conservación del catastro, cuyos conceptos están esbozados en el citado Decreto y se detallan en la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

(…). La conservación del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de los elementos del catastro y principalmente de los avalúos, ocasionadas por renovaciones en los aspectos físicos y económicos, o por sus 37 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. reajustes anuales o por autoavalúos aceptados, o por inscripciones de mejoras según lo establecen los artículos de la 92 y 94 de la resolución en comento.

Finalmente, es preciso señalar que en orden a la impugnación de los avalúos catastrales, el artículo 9° de la Ley 14 de 1983 concedió a los interesados el derecho a solicitar la revisión del avalúo catastral que no se ajuste a las características del predio y estableció los recursos de reposición y apelación contra la decisión correspondiente […]” (Resaltado fuera del texto original). - Proveído de 11 de diciembre de 2013 (número único de radicación 2013-00310-00, C.p María Elizabeth García González): “[…] Con fundamento en la Jurisprudencia transcrita, que ahora se prohíja, resulta evidente que las Resoluciones núms. 25- 513-0016-2008 de 9 de agosto y 25-513-0023-2008 de 29 de octubre de 2008, expedidas por el Jefe de la Unidad Operativa de Catastro del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-, por medio de la cuales se ordenaron unos cambios en el catastro del Municipio de Pacho, no son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto se trata de actos de trámite, dictados dentro del procedimiento especial establecido para el ejercicio de la función catastral, si se tiene en cuenta que el acto definitivo que sí es susceptible de ser enjuiciado ante esta Jurisdicción, lo constituye el que resuelve sobre el avalúo de un bien en particular.

En consecuencia, se rechazará la demanda, por falta de jurisdicción, habida cuenta de que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo está instituida para juzgar actos administrativos definitivos o de trámite que impidan continuar la actuación, lo cual, como quedó visto no ocurre en el caso sub lite, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]” (Resaltado fuera del texto original). 38 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. - Sentencia de 23 de enero de 2014 (número único de radicación 2006-02596-01, C.p. María Claudia Rojas Lasso): “[…] En efecto esta Sección en reiterada jurisprudencia ha sostenido que el acto administrativo que finaliza la etapa de actualización es un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de ser enjuiciado.

Así, en sentencia de 18 de octubre de 2012, proceso 05001-23-15-000-2000-01421-01. M.P., doctor Guillermo Vargas Ayala, se pronunció con las siguientes consideraciones: Sin realizar mayores esfuerzos interpretativos, se puede concluir que el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite, la misma norma que lo regula estableció quo no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral, sino a una de las etapas que se surten dentro de éste; del mismo modo se pregona que no siendo el que pone fin a dicha actuación administrativa, contra él no procede ningún recurso […]” (Resaltado fuera del texto original). - Sentencia de 27 de abril de 2016 (número único de radicación 2013-00575-00, C.p. Guillermo Vargas Ayala): “[…] Del régimen jurídico antes expuesto, es claro para la Sala que el ejercicio de la función catastral se somete a un procedimiento administrativo especial, en el que las garantías del debido proceso y el derecho a la defensa se surten ex post a la resolución por la cual se determina el avalúo catastral del inmueble resultante de las etapas de formación y actualización catastral, y su objeto consiste únicamente en la revisión de éste, correspondiendo al interesado demostrar que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del predio formado o actualizado.

En relación con las actuaciones previas a la resolución por la cual se establece el avalúo catastral, la normativa jurídica que regula la materia -según se observa- no consagra un tipo de 39 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. procedimiento administrativo que imponga a la autoridad el deber de vincular formalmente a éste a los propietarios o poseedores de los inmuebles, siendo por ello precisamente que las resoluciones por las cuales se forma o se actualiza el catastro son decisiones que solamente son publicadas.

Además, estas resoluciones no son objeto de procedimiento especial ni de control administrativo en aspectos de los inmuebles como el aspecto jurídico [referido a la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble], y en efecto no pueden serlo, si se tiene en cuenta que, como expresamente lo dispone el artículo 18 de la Resolución 2555 de 1988, la inscripción en el catastro, esto es, la incorporación de la propiedad inmueble en el censo catastral, dentro de los procesos de formación, actualización de la formación o conservación, no constituye título de dominio, ni sanea los vicios que tenga una titulación o una posesión. La función catastral ciertamente no tiene como objeto dirimir controversias sobre la propiedad inmueble sino formar, actualizar y conservar los catastros en orden a la debida identificación de los inmuebles.

En el anterior contexto, concluye la Sala que las Resoluciones del IGAC acusadas en este proceso no constituyen actos administrativos definitivos, al no contener una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica referida al avalúo catastral ni al derecho de dominio de los inmuebles en ellas mencionados, de modo que no son susceptibles de control jurisdiccional.

En consecuencia, la Sala de oficio declarará la excepción de actos no susceptibles de control judicial y se inhibirá de pronunciarse de fondo acerca de los cargos de nulidad formulados contra aquellos […]”. (Resaltado fuera del texto original). - Providencia de 12 de diciembre de 2019 (número único de radicación 1993-07864-01, C.p. Hernando Sánchez Sánchez): “[…] En suma de lo anterior, la Sala concluye que los actos acusados son actos de trámite o preparatorios porque por un lado, la Resolución núm. 08-000-127-92 de 19 de noviembre de 1992 ordena aprobar los estudios de las zonas homogéneas y geoeconómicas y ordena liquidar los nuevos avalúos; y, por el 40 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. otro, la Resolución núm. 08-000-128-92 de 19 de noviembre de 1992 ordena inscribir la actualización o formación catastral con que se oficializa el censo catastral y fija la fecha de vigencia de los avalúos; oportunidad que contiene una fase propicia para la revisión de los mismos.

Sobre el particular, se reitera, conforme se explicó en los desarrollos jurisprudenciales supra, que el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite en la medida en que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral sino a una de las etapas que se surten dentro de este. […]».

(Resaltado fuera del texto original).28 V.5. Del examen del caso concreto A través de las resoluciones acusadas, la Dirección de Sistemas de Información y Catastro del Departamento de Antioquia aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas para el sector rural del Municipio de El Carmen de Viboral; aprobó el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones; y ordenó la renovación de la inscripción catastral de los predios de la zona rural de dicho ente territorial, como resultado del proceso de actualización catastral.

Significa lo anterior que las actuaciones llevadas a cabo por la Gobernación se enmarcan dentro de la gestión catastral y hacen 28 Prohijada en proveído de 8 de febrero de 2021, número único de radicación 2018-00215-00, C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés. 41 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR. parte de los actos de trámite que se expiden en el procedimiento especial de formación, actualización y conservación del catastro, por lo que no resultan pasibles de enjuiciamiento a través del presente medio de control.

En este orden de ideas, la Sala concluye que le asistió razón al Tribunal al estimar que los actos acusados son de trámite, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Condena en costas Sobre la condena en costas prevista en el artículo 171 del CCA, esta Sala considera, atendiendo la conducta asumida por las partes, que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas a la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 42 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Actor: GILBER GRAJALES BETANCUR.

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de agosto de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.