Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03560-01 Demandante: ESNEDA LASSO DE MORÁN Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO1 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 30 de agosto de 2024, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 10 de julio de 2024, la señora Esneda Lasso de Morán, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección B y la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.
Estimó que dichas garantías fueron vulneradas por la Sección Segunda, Subsección B, al emitir la sentencia del 8 de julio de 2010 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado 76001-23-31-000-2000-02873-02) y por la Sala Quinta Especial de Decisión al dictar el fallo del 22 de mayo de 2024 en el recurso extraordinario de revisión (radicado 11001-03-15-000-2012-02117-00). 2.
Pretensiones En concreto, solicitó a esta Corporación: «1. Primero: Se tutele los derechos fundamentales invocados en esta acción a favor de mi procurada. 2. Segundo: Declarar la nulidad de las resoluciones Nº 2373 del 28 de febrero de 1 Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado, integrada por los consejeros Milton Chaves García, Gloria María Gómez Montoya, Nubia Margoth Peña Garzón, Jorge Iván Duque Gutiérrez y Nicolás Yepes Corrales.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2000, 3775 del 18 de abril de 2000 y 404 del 28 de junio de 2000, mediante la cual le niegan el derecho a mi mandante. 3.
Tercera: Se revoque la decisión adoptada tanto por el H. Consejo de Estado Sección Segunda Consejera Ponente Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, quién mediante.la sentencia de segunda instancia adiada 8 de julio de 2010 con referencia de expediente 76001233100020000287302 y con Nº interno 1412-07, negó el derecho con dirección a mi procurada 4.
Cuarta: Como consecuencia de lo anterior, se solicita el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes prorrata en una cuota parte pensional proporcional al tiempo de convivencia, así: • La señora Esneda Lasso de Moran por haber convivido con el causante por un periodo mínimo de veinticinco (25) años tendrá un equivalente al 80% de la cuota parte que este en discusión • La señora Elba Ruby Gálvez Álvarez por haber convivido con el causante por un periodo de cinco (5) años a un 20% de esa misma cuota parte pensional 5.
Quinta: Que la prestación reclamada se pague de manera retroactiva, esto es, desde la causación del derecho (01 de noviembre de 1999) 6. Sexta: Que a la prestación aquí reclamada se le reconozcan y paguen las mesadas de junio y diciembre. 7. Séptima: Al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, por el no pago oportuno de la prestación, como lo ordena el Artículo 177 del C.C.A. 8.
Octava: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de causación del derecho.»2 3. Hechos Del escrito de tutela, y los anexos que lo acompañan, se extraen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: El apoderado de la parte actora expuso que, la señora Esneda Lasso de Morán contrajo matrimonio católico con el señor Sigifredo Morán Salcedo el 4 de enero de 1964 en Tuluá (Valle), y que juntos procrearon cinco hijos, hoy mayores de edad: Julieta, Lucy Yaneth, Haumer Silvio, Julieth Consuelo y Sigifredo.
Relató que, el señor Sigifredo Morán Salcedo disfrutaba de una pensión de jubilación otorgada mediante la Resolución No. 1538 del 16 de junio de 1988, la cual cobró hasta noviembre de 1999, con una asignación mensual de $3’555.473. Indicó que, el señor Sigifredo Morán Salcedo falleció el 1º de noviembre de 1999 en Tuluá (Valle) y que, hasta su muerte, convivía con la señora Esneda Lasso de Morán sin romper la unidad marital ni el afecto mutuo, siendo él quien le proporcionaba los alimentos necesarios para su subsistencia. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.
Página 10. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, durante los cuatro años previos a su fallecimiento, el señor Sigifredo Morán Salcedo había mantenido relaciones extramatrimoniales con la señora Elba Ruby Gálvez Álvarez.
Señaló que, tras el fallecimiento del señor Sigifredo Morán Salcedo, varias personas se presentaron ante la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca para solicitar la sustitución de la pensión de la que gozaba el causante. Entre los solicitantes figuraban las siguientes personas: Elba Ruby Gálvez Álvarez como compañera permanente; la señora Martha Cecilia Herrera Melo en representación de Juan Felipe Morán Herrera; la señora María Fabiola Mateus Buenahora en representación de Diego Fernando y Juliana Morán Mateus; y, su mandante, la señora Esneda Lasso de Morán. Expuso que, la Secretaría de Desarrollo Institucional, mediante la resolución 2373 del 28 de febrero del 2000, negó el derecho a la pensión de sobrevivientes a su prohijada.
Aclaró que, ante dicha decisión, la señora Esneda Lasso de Morán interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El primero de ellos, fue desatado por la Secretaría de Desarrollo Institucional, que, mediante la Resolución 3775 del 18 de abril de 2000, confirmó la decisión de negar la prestación solicitada; el segundo, es decir, el recurso de alzada, fue dirimido por la Subsecretaría de Recursos Humanos de la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca, que, a través de la Resolución 404 del 28 de junio del 2000, confirmó lo dispuesto en las resoluciones 2372 del 28 de febrero del 2000 y, 3775 del 18 de abril del 2000.
Explicó que, su mandante decidió iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, fue conocida, en sede de primera instancia, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Dijo que, a través de la sentencia del 3 de noviembre de 2006, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca ordenó reconocer y pagar una cuota parte pensional del 50% a favor de la señora Lasso de Morán. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, motivo por el cual, el proceso fue estudiado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, en sentencia del 8 de julio de 2010 revocó la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, declarando la legalidad de las resoluciones expedidas por la Secretaría de Desarrollo Institucional y reconociendo el 50% de la sustitución pensional a favor de la señora Elba Ruby Gálvez Álvarez como compañera permanente del señor Sigifredo Morán Salcedo.3 Señaló que, el 2 de noviembre de 2012 se interpuso un recurso extraordinario de 3 En el escrito de la parte actora no se precisaron las consideraciones que cimentaron la decisión de la sentencia; motivo por el cual, resulta valioso destacarlos para efectos de contextualizar.
En este sentido, el tribunal evaluó las pruebas presentadas por la compañera permanente, que demostraron que Elba Ruby Gálvez Álvarez había compartido los últimos años de vida con Sigifredo Morán Salcedo, brindándole apoyo constante hasta su fallecimiento. Al considerar la naturaleza y duración de esta convivencia, el alto tribunal concluyó que era determinante para establecer el derecho a la pensión, lo que llevó a revocar la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión, que fue repartido a la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado, la cual, a través de sentencia del 22 de mayo de 2024, negó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Esneda Lasso de Morán debido a que no se configuraron las causales previstas para su procedencia, conforme a los artículos 250 numerales 6 y 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (En adelante, CPACA).
El apoderado de la parte actora presentó un extracto de la sentencia de revisión, en el cual se explican las razones por las que se negó el recurso. Al respecto, se destaca: ● Primero, la Sala rechazó la causal invocada según el numeral 6 del artículo 250 del CPACA. La norma exige que exista una situación sobreviniente donde una persona con un mejor derecho aparezca después de la sentencia objeto de reproche.
Sin embargo, la señora Esneda Lasso de Morán no cumplía con este criterio, ya que es la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. ● Segundo, la señora Lasso de Morán invocó la causal del numeral 8 del artículo 250 del CPACA, es decir, que la sentencia sea contraria a otra que constituye cosa juzgada. Para ello, se apoyó en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que reconocía derechos al cónyuge separado de hecho en casos de pensión de sobrevivientes.
No obstante, la Sala indicó que esta decisión no aplicaba a su caso, ya que provenía de una jurisdicción distinta, fue emitida después de la sentencia objeto de reproche, y no involucraba a las mismas partes. Por los motivos anteriores, la Sala no encontró vocación de prosperidad en los cargos, y, en consecuencia, declaró infundado el recurso. 4.
Sustento de la vulneración Según la parte actora, la sentencia del 8 de julio de 2010, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, y el fallo del 22 de mayo de 2024, proferido por la Sala Quinta Especial de Decisión, al desatar un recurso extraordinario de revisión, vulneraron sus derechos a la igualdad y al debido proceso.4 Sostuvo que, la jurisprudencia consolidada permite determinar que,5 para que un cónyuge tenga derecho a la pensión de sobrevivientes, es necesario que exista una relación jurídica vigente al momento del fallecimiento del causante.
En este sentido, la actora afirmó que, durante todo el proceso ordinario, probó de manera fehaciente que mantuvo una convivencia real y efectiva con el causante durante más de 25 años. Explicó que, pesar de presentar pruebas como: Declaraciones extrajudiciales y testimonios de terceros que corroboran la convivencia y el vínculo afectivo con el 4 Si bien, en el escrito de tutela no se observa de forma clara, los motivos por los cuales considera agraviadas las señaladas garantías; la Sala realizará una extracción de los argumentos que se expusieron en el acápite denominado «HECHOS». 5 No mencionó a qué decisiones hace referencia. Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor Sigifredo Morán de Salcedo; el Consejo de Estado desestimó estas evidencias y otorgó mayor credibilidad a los argumentos presentados por la señora Elba Ruby Gálvez Álvarez, quien, a su juicio, tuvo una relación de convivencia inferior en tiempo con el causante.
Finalmente, indicó que, las decisiones acusadas no consideraron que la señora Esneda Lasso de Morán y el causante convivieron durante más de 25 años, tuvieron cinco hijos y contrajeron matrimonio católico el 4 de enero de 1964, sin que nunca se hubiera liquidado la sociedad conyugal. Por lo tanto, a pesar de las relaciones extramatrimoniales del señor Sigifredo Morán de Salcedo, su vínculo matrimonial con la señora Lasso de Morán se mantuvo incólume, lo que demuestra una convivencia ininterrumpida hasta el momento de su muerte.
Es importante destacar que, la parte actora se limitó a señalar que eleva la presente acción de tutela, por «violación a la constitución y a la ley sustancial»6; sin expresar sustentación alguna al respecto. 5. Trámite, contestaciones e intervenciones A través de auto del 15 de julio de 20247, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A admitió la acción de tutela, dispuso notificar a las entidades accionadas y vinculó al departamento del Valle del Cauca, a Elba Ruby Gálvez Álvarez, Juan Felipe Morán Herrera, Diego Fernando y Juliana Morán Mateus, como terceros con interés directo en el resultado del proceso.
Realizadas las notificaciones de rigor, se allegaron al proceso las siguientes intervenciones: 5.1. Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado Teniendo en cuenta que se notificaron a los cinco magistrados que integran la Sala Especial de Decisión, se explicarán los pronunciamientos elevados por cada uno de los que atendieron el llamado del juez constitucional.
El magistrado Milton Chaves García8 solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Explicó que, en primer lugar, los argumentos presentados en el escrito de tutela no se dirigían contra la ratio decidendi de la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, pues, la parte actora no cuestionó las razones por las cuales se declaró infundado el recurso, que se basaron en la falta de requisitos para las causales 52 y 63 del artículo 250 del CPACA invocadas, lo que llevó a su improsperidad.
En segundo lugar, señaló que, los argumentos de inconformidad expuestos se enfocaron en la decisión que negó el reconocimiento de la sustitución pensional como cónyuge supérstite, una cuestión que ya había sido resuelta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 Página 1 del escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. 7 Notificado el 19 de julio del 2024. 8 Actuación cargada en el índice 9 del aplicativo Samai.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, precisó que la solicitud de amparo no cumplía con la carga mínima argumentativa, ya que no presentaba argumentos claros contra la sentencia del 22 de mayo de 2024.
En el mismo sentido, el magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera indicó que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente, o, en su defecto, negada por inexistencia de la vulneración de los derechos fundamentales alegados. Asimismo, precisó que en el escrito petitorio no se señalaron ni sustentaron las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, motivo por el cual, no cumple con el criterio de carga argumentativa. 5.2.
Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado9 El despacho accionado solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente. Explicó que la acción de tutela no debía utilizarse para reabrir debates legales ya resueltos por los jueces competentes, ya que no está concebida como una tercera instancia, ni como un mecanismo para modificar decisiones judiciales firmes.
Asimismo, el despacho señaló que la controversia no cumplía con el requisito de inmediatez, dado que la solicitud buscaba revocar una decisión del Consejo de Estado que había quedado ejecutoriada hace más de 13 años. En este sentido, mencionó que la decisión que la parte actora cuestiona la sentencia de segunda instancia dictada el 8 de julio de 2010, dentro del expediente 76001233100020000287302, la cual quedó ejecutoriada ese mismo año. Así, teniendo en cuenta que la acción de tutela se interpuso el 10 de julio de 2024 y que la parte actora no presentó un motivo que justifique su inactividad, la autoridad accionada consideró que en este caso no se satisface el mencionado requisito. 5.3.
Departamento del Valle del Cauca10 La entidad señaló que la tutelante buscaba la anulación de los actos administrativos que le negaron la sustitución pensional, actos que ya habían sido objeto de un juicio de legalidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ella misma promovió. Es decir, la autoridad judicial ya había resuelto el debate sobre si la actora tenía o no derecho a esa prestación social.
En consecuencia, dado que la inconformidad de la actora se relacionaba con la negativa a otorgar dicha prerrogativa, la cual había sido declarada legal por una decisión judicial, la entidad concluyó que el juez constitucional debía declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. De igual forma, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. 5.4.
Por aviso11, la Secretaría General de la Corporación notificó a Juan Felipe Morán Herrera, Diego Fernando y Juliana Morán Mateus; sin embargo, guardaron silencio. 9 Actuación cargada en el índice 10 del aplicativo Samai. 10 Actuación cargada en el índice 11 del aplicativo Samai. 11 Actuación cargada en el índice 23 del aplicativo Samai.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual forma, los demás vinculados no rindieron informe, pese a haber sido notificados en debida forma. 6.
Sentencia de primera instancia12 La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de agosto de 2024 declaró improcedente el amparo tutelar solicitado por la señora Esneda Lasso de Morán. Arribó a la mencionada conclusión, tras explicar que, la solicitud de amparo tenía como objetivo la reapertura de un debate ya resuelto por el juez natural, quien actuó con independencia y sin arbitrariedad.
A juicio del a quo, la parte actora no presentó argumentos suficientes para demostrar los defectos alegados y no podía recurrir a la acción de tutela por inconformidad con la decisión judicial, ya que este mecanismo no es una instancia adicional en la jurisdicción contenciosa administrativa. Además, señaló que, a pesar de que la sentencia cuestionada fue notificada el 29 de octubre de 2010, la tutela se interpuso el 10 de julio de 2024, superando el plazo razonable de seis meses establecido por la jurisprudencia, motivo por el cual, la parte actora tenía el deber de justificar los motivos que forzaban la flexibilización de este requisito.
Para finalizar, también explicó que, aunque la accionante había presentado un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia que culminó el proceso ordinario; lo cierto es que no se cuestionó la decisión de ese trámite mediante la tutela ni se encontró relación entre lo impugnado y la censura constitucional planteada. 7. Impugnación13 Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora impugnó el fallo del 30 de agosto de 2024.
Argumentó que el amparo constitucional había sido declarado improcedente debido a la falta de evidencia sobre un defecto fáctico y la violación de precedentes constitucionales. Según criterio de la actora, la cuestión central del proceso ordinario giró en torno a la existencia de una unión marital vigente al momento del fallecimiento del causante, así como la duración de esta convivencia y la falta de liquidación de la sociedad conyugal.
Además, destacó que la sentencia de segunda instancia no solo violó el precedente constitucional contenido en diferentes sentencias del Consejo de Estado14, sino que también infringió derechos fundamentales de la actora, como 12 Actuación cargada en el índice 27 del aplicativo Samai. 13 Actuación cargada en el índice 34 del aplicativo Samai 14 En esta oportunidad si se precisaron las sentencias «Por último, se hará una relación de las sentencias tanto del H. Consejo de Estado (2013-00036/2018, 2013-00530/2018, 2014- 00074/2021, 2017-02535/2020, 2018-00028/2020,), H. Corte Suprema de Justicia (STC9194/2018, STC8017/2019, SL33860/2008, SL 359/2021, SL85825/2022) y la H. Corte Constitucional (C- 515/2019, SU453/2019, T-128/2016, SU 149/2021, T-401/2021, T-371/2022, T-228/2023) donde se exponen los mismos presupuestos de hecho y derecho al casi sub judice y; como las anteriores Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su derecho a la seguridad social y a la igualdad ante la ley.
En este orden de ideas, el apoderado de la parte actora solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en consecuencia, se conceda el amparo de solicitado. 8. Trámite en segunda instancia Mediante auto de 24 de octubre de 2024, se declaró fundado el impedimento manifestado por la magistrada Gloria María Gómez Montoya, tras encontrarse configurada la causal prevista por el artículo 56, numeral 6º del Código de Procedimiento Penal, aplicable por disposición del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991; y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del presente asunto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestión previa El departamento del Valle del Cauca mencionó que el juez de tutela debía declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, en lo relacionado con la institución. Esta solicitud será denegada, toda vez que, a la entidad se le comunicó la existencia del presente asunto en atención al posible interés que le asiste en las resultas de este trámite, más no como aquella contra la cual se dirijan los reparos expuestos. 3.
Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró improcedente el amparo solicitado. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. En este sentido, en caso de encontrar superados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se analizará si, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y la Sala Quinta Especial de Decisión de la misma corporación, hay innumerables sentencias que establecen la pensión de sobrevivientes con dirección a la cónyuge con unión marital vigente y sin disolución de la sociedad conyugal, con lo cual queda de plano demostrado que la juez colegiada de segunda instancia violo todos y cada uno de los precedentes jurisprudenciales, la constitución y la ley, al no otorgarle el derecho a mi procurada» Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneraron los derechos a la igualdad y al debido proceso, al proferir la sentencia del 8 de julio de 2010, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado 76001-23-31-000-2000-02873-02); y, el fallo del 22 de mayo de 2024, en el trámite de un recurso extraordinario de revisión (radicado 11001-03-15-000- 2012-02117-00), respectivamente. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)15, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales16, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»17.
Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia 15 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 17 Idem. Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adjetiva–.18 En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos estos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’».
En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: « (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la 18 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.»19 En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal»20 (Énfasis de la Sala).
Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 19 Destacado por la Sala. 20 Sentencia SU 573 de 2019.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En concordancia, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que «la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico» y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico21 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite22, comoquiera que «le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario»23, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponde definir al juez natural.
Descendiendo al caso concreto, se observa que, en el escrito de tutela, el apoderado judicial de la señora Esneda Lasso de Morán cuestionó la sentencia del 8 de julio de 2010, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento seguido con el radicado 76001-23-31-000-2000-02873-02; y, el fallo del 22 de mayo de 2024, proferido por la Sala Quinta Especial de Decisión de la misma Corporación, en el trámite de un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada en el proceso ordinario.
En el trámite del proceso ordinario, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia del 3 de noviembre de 2006 ordenó reconocer y pagar una pensión sustitutiva a la señora Lasso de Morán; sin embargo, en sede de segunda instancia, la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó dicha decisión; y, en su lugar, declaró la legalidad de los actos administrativos que reconocieron la pensión sustitutiva a la compañera permanente del causante.
La Corporación arribó a dicha conclusión tras afirmar que, las pruebas aportadas por la señora Elba Ruby Galvez Alvarez en calidad de compañera permanente del señor Sigifredo Morán Salcedo, demostraron que fue ella la persona que había compartido los últimos 4 años de vida con el fallecido; que, durante este tiempo compartieron techo; y, que, ella fue la persona que le brindó acompañamiento en las diligencias médicas.
Aunado a lo anterior, la autoridad judicial encontró acreditado que, durante este tiempo, el señor Sigifredo Moran Salcedo no convivió con la señora Esneda Lasso de Morán, motivo por el cual, pese a existir un vínculo jurídico vigente, se reconoció que, «es el criterio material de convivencia y no el formal de un vínculo, el factor determinante reconocido por la reciente jurisprudencia de la Sala para determinar a quién le asiste el derecho a la sustitución pensional»24.
En contra de la señalada decisión, la señora Lasso de Morán interpuso recurso extraordinario de revisión. Dicho trámite fue repartido a la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado, que, en sentencia del 22 de mayo de 2024, 21 «No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.» 22 Sentencia T-606 de 2000. 23 «Ibid.2» 24 Véase: Página 26 de la sentencia. Actuación 16.
Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaró infundado el recurso, debido a que no se configuraron los supuestos de procedencia establecidos en el artículo 250 del CPACA.
En esta providencia se expuso que no se configuraba la causal del numeral 6, ya que, señora Lasso de Morán, al ser la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no cumplía con el requisito de ser una persona distinta a las partes procesales reconocidas en el proceso. En segundo lugar, sobre la causal del numeral 8, la Sala aclaró que la sentencia invocada por la parte activa no era aplicable a su situación, ya que provenía de una jurisdicción diferente, fue emitida posteriormente a la sentencia en cuestión y no involucraba a las mismas partes.
En cuanto a la primera instancia de este trámite constitucional, en sentencia del 30 de agosto de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela solicitada por la señora Esneda Lasso de Morán. En ella argumentó que el amparo pretendía reabrir un debate ya resuelto por el juez natural, quien actuó de manera independiente y sin arbitrariedad.
También, la Sala explicó que la parte actora no presentó argumentos suficientes para demostrar los defectos alegados y la presunta violación de derechos fundamentales. Además, destacó que la tutela fue interpuesta el 10 de julio de 2024, a pesar de que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de reproche, había sido notificada el 29 de octubre de 2010, de modo que, la acción no supera el plazo razonable de seis meses establecido por la jurisprudencia, para el estudio del requisito de inmediatez.
Frente a la decisión del juez constitucional, el apoderado de la parte actora presentó escrito de impugnación, en el que, argumentó que el amparo constitucional había sido declarado improcedente porque el a quo no estudió de forma adecuada el defecto fáctico y la violación de precedentes constitucionales. Sostuvo que la cuestión central del proceso ordinario se centró en la existencia de una unión marital vigente al momento del fallecimiento del causante, así como en la duración de esta convivencia y la falta de liquidación de la sociedad conyugal, enfatizando que había mantenido una unión conyugal durante más de 35 años sin que se hubiera realizado dicha liquidación, lo cual, considera prueba suficiente para el reconocimiento de la sustitución pensional.
Para soportar su argumentó, citó diversas sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la materia. En este contexto, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y el otorgamiento del amparo solicitado. En el presente caso, la Sala considera que la acción de tutela interpuesta por la señora Esneda Lasso de Morán carece de relevancia; pues, en el escrito de tutela, la actora no indicó cuáles eran las causales específicas de procedencia que invocaba, ni presentó una justificación de los motivos por los cuales encontraba agraviados sus derechos fundamentales.
Este aspecto es importante, ya que la acción de tutela debe estar debidamente sustentada desde su presentación inicial. Si bien en sede de impugnación la actora intentó subsanar este yerro; tal procedimiento no es aceptable en el ámbito Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, este recurso tiene como finalidad, enunciar y explicar los yerros de la sentencia de tutela de primera instancia, de modo que no puede ser utilizada como un instrumento para remediar las propias faltas argumentativas de la parte actora.
En este orden de ideas, es preciso resaltar que, al tratarse de una tutela contra sentencias de altas cortes, la exigencia de demostrar la carga argumentativa se torna aún mayor. En este contexto, el accionante debe acreditar, con un criterio de suficiencia, que la providencia enjuiciada es realmente arbitraria, caprichosa y contraria a la Constitución, a la ley y a la jurisprudencia establecida.
En el caso que nos ocupa, la parte actora no ha cumplido con este requisito, limitándose a presentar argumentos de reproche respecto a la decisión, sin advertir una transgresión efectiva a garantías fundamentales. Esta falta de justificación suficiente para calificar las decisiones cuestionadas como violatorias de derechos fundamentales, impide la intervención del juez constitucional, en la medida que no puede, de oficio, inmiscuirse en la interpretación de la argumentación, so pena de generar un desequilibrio respecto de los principios de cosa juzgada de las decisiones judiciales, y autonomía de las autoridades.
No se debe olvidar que, la acción de tutela contra providencias judiciales es un medio excepcionalísimo por medio del cual se revalúan decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sobrepasar los principios rectores de la autoridad judicial, y, no debe ser vista como una tercera instancia para insistir en los argumentos expuestos al interior del proceso ordinario y ante el juez natural.
En similar sentido, la sección ha señalado lo siguiente: «[I]ndica la Sala que la parte actora no identificó, individualizó ni precisó, cuáles fueron las pruebas del proceso penal que supuestamente fueron indebidamente valoradas por el juez contencioso administrativo, toda vez que se limitó a hacer un reproche genérico y señaló simplemente la vulneración a los principios de cosa juzgada, juez natural y presunción de inocencia. (…) Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.» Una vez advertido que el accionante no elevó otros argumentos que permitan determinar que las decisiones en cuestión son caprichosas y abiertamente contrarias a la constitución, la sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confírmase la sentencia de 30 de agosto de 2024, a través de la cual Demandante: Esneda Lasso de Morán Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03560-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”