1 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2017-00197-00 Demandante: MODESTO SIERRA CASTILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL JUNTA CENTRAL DE CONTADORES RESUELVE EXCEPCIÓN PREVIA DE OFICIO Atendiendo lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, el despacho procede a resolver sobre las excepciones previas en el presente proceso.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Modesto Sierra Castillo, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control establecido por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pretendiendo la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números T-0000-314 del 25 de febrero de 20161 y T-000-0592 del 7 de diciembre del mismo año2, proferidas por la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se dejen sin efectos los actos administrativos acusados y se levante la sanción disciplinaria de suspensión de la inscripción profesional por el término de doce (12) meses que le fue impuesta por la entidad demandada. 1 “Por medio de la cual se emite fallo de única instancia dentro de una investigación disciplinaria”. 2 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra un fallo sancionatorio”. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

La demanda fue radicada el 20 de abril de 2017 ante la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, por oficio nro. 1971 del 24 de abril de 2017, remitió el expediente a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación3. 1.3. El expediente le correspondió por reparto al Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez4 quien, por auto del 30 de julio de 20185, remitió el expediente a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por la Sala Plena de esta Corporación6. 1.4.

Por auto del 11 de enero de 20197 el despacho admitió la demanda y ordenó la notificación a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En proveído de la misma fecha se aceptó el desistimiento del decreto de la medida cautelar de urgencia de las resoluciones demandadas presentado por la parte actora8. 1.5.

Dentro del término para contestar la demanda, la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores presentó el respectivo escrito9, en el cual manifestó que planteaba como excepciones de mérito las que denominó: “desatención elemental de las normas que rigen la profesión contable”, “los actos administrativos fueron debidamente motivados”, “competencia del Tribunal Disciplinario para actuar” y “buena fe”; como pruebas documentales aportó copia del expediente disciplinario nro. 2012-050. 1.6.

La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió el traslado de rigor10, frente a lo cual la parte actora se pronunció; además, solicitó y aportó pruebas11. 3 Folio 114 del cuaderno principal. 4 Folio 115 del cuaderno principal. 5 Folio 120 del cuaderno principal. 6 Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018. 7 Folios 128 y 129 del cuaderno principal. 8 Folio 8 del cuaderno de medidas cautelares. 9 Folios 129 a 132 del cuaderno principal. 10 Según consta a folio 176 del cuaderno principal. 11 Folios 168 a 170 del cuaderno principal. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades Lo primero que el despacho precisa es que, con ocasión, inicialmente, de la expedición del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 202012, y posteriormente, del artículo 38 de la Ley 2080 de 202113, que modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, se presentó un cambio en el procedimiento para resolver las excepciones previas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que en el texto original de la Ley 1437 de 2011 la oportunidad de hacerlo era en la audiencia inicial.

En efecto, el texto original del artículo 180-6 de la Ley 1437 de 2011 establecía que el juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, las resolvería en la audiencia inicial y, en caso de requerirse de la práctica de pruebas, la audiencia se suspendería hasta por el término de diez (10) días con el propósito de recaudarlas; finalizado dicho plazo, se reanudaría para resolver sobre el respectivo medio exceptivo y la decisión a adoptar sería susceptible del recurso de apelación o súplica, según el caso.

Por consiguiente, a la fecha, tales excepciones deben resolverse en la forma señalada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 que dispone: “ARTÍCULO 38. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:

PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. 12 Que se refiere a la resolución de excepciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 13 Que modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A”. A su turno, los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso establecen: “ARTÍCULO 100.

EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.

El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 5 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.

Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.

Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.

ARTÍCULO 102. INOPONIBILIDAD POSTERIOR DE LOS MISMOS HECHOS. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones”. Las excepciones son los medios dispuestos por el ordenamiento procesal para que el demandado pueda defenderse y se dirigen, por un lado, a encaminar el procedimiento para evitar que sobrevengan nulidades, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que pueden dar lugar a la terminación del trámite o a que se dicten sentencias inhibitorias, por lo que se conocen como previas o dilatorias; por otro, contienen las razones para controvertir el derecho sustancial que se alega en el proceso y se denominan de mérito, y, finalmente, están las excepciones de carácter mixto. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a las excepciones previas, como antes se dijo, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 remite para su trámite y decisión a los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso y no sólo pueden ser invocadas por la parte pasiva, sino que también el juez está facultado para examinar si dentro del proceso hay lugar a su prosperidad.

En cuanto a las de mérito, pueden ser definitivas o temporales, “[e]llo en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) demuestran que la reclamación del derecho es inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se ha cumplido […]”14.

Por último, están las excepciones mixtas que, al igual que las previas, tienen como finalidad sanear el proceso en su etapa inicial con el fin de evitar pronunciamientos inhibitorios y, en el evento que las falencias advertidas sean insuperables, terminarlo; pero que, dadas sus características, es posible que el juez no cuente con los elementos de juicio suficientes para abordar el conocimiento de las mismas durante el trámite procesal, y deba decidir en consecuencia sobre ellas en la sentencia. Su carácter mixto se explica porque pueden proponerse para sanear el proceso y además atacar el medio de control.

Lo anterior, sin perjuicio que el juez o magistrado conductor del proceso determine de manera oficiosa la existencia de algún medio exceptivo que conduzca a su declaratoria, atendiendo a la facultad que le asiste de sanearlo como se explicó con antelación. 2.2. El caso concreto En este evento, se observa que la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores no invocó ningún medio exceptivo con carácter de previo; sin embargo, como se dijo, el juez está facultado para adoptar las 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2020, C.P. María Adriana Marín, radicado nro. 08001-23-33-000-2016-00678-01 (63626). 7 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medidas necesarias con el fin de corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso.

En ese sentido, el despacho anuncia que declarará de oficio la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales por las razones que pasan a explicarse: (i) En la demanda se formularon como pretensiones: “(…) 1. Se declare la nulidad de la resolución T-0000-314 del 25 de febrero de 2.016, por medio de la cual se emitió un fallo de única instancia dentro de una investigación disciplinaria llevada a cabo en contra del Contador Público MODESTO SIERRA CASTILLO. 2.

Se declare la nulidad de la resolución T-000-0592 del 97 de diciembre de 2.016 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición en contra de un fallo sancionatorio llevado a cabo en contra del Contador Público MODESTO SIERRA CASTILLO. 3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la JUNTA CENTRAL DE CONTADORES levantar la sanción disciplinaria de SUSPENSIÓN DE LA INSCRIPCIÓN PROFESIONAL POR EL TERMINO DE DOCE (12) MESES impuesta al Contador Público MODESTO SIERRA CASTILLO (C.C. 5’565062), por no ser este disciplinariamente responsable de los cargos endilgados a través de auto de cargos del 20 de febrero de 2.014”.

(ii) En el escrito de la demanda no se hizo referencia a la estimación razonada de la cuantía. (iii) Sobre las reglas para fijar la competencia por razón de la cuantía, el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que ésta se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor, y en el mismo artículo se precisa que en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no se podrá prescindir de su estimación, so pena de renunciar a este último.

Dicha disposición es concordante con el artículo 162 numeral 6 ibídem que señala: “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá […] 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) En el asunto bajo examen, dado que el acto acusado generó consecuencias económicas para el actor, toda vez que la suspensión durante doce (12) meses del ejercicio de la profesión tiene implicaciones directas en su patrimonio, se trata de un asunto con cuantía15.

Sobre la materia esta Corporación ha señalado lo siguiente16: “[…] la Sala recuerda que en materia disciplinaria el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 señala las siguientes sanciones para los servidores públicos: 1. Destitución e inhabilidad general 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad 3. Suspensión 4. Multa, y 5.

Amonestación escrita Asimismo, es necesario advertir que, para efectos de la competencia, de las sanciones señaladas anteriormente, la única que, en principio y por regla general, no tiene cuantía es la amonestación escrita. Las demás sanciones disciplinarias sí tienen cuantía; la multa, por cuanto es una sanción de carácter pecuniario y contiene evidentemente una suma de dinero a cargo del servidor; la destitución e inhabilidad y la suspensión también tienen cuantía, consistente en los salarios y prestaciones dejados de percibir por causa de la desvinculación definitiva o temporal y por la imposibilidad de ocupar algún cargo en la función pública con posterioridad.

En estos casos siempre es obligación del demandante, en la demanda, estimar razonadamente el monto de esta cuantía para efectos de establecer el órgano judicial competente. (…)” (Se destaca) En el mismo sentido, este despacho, en auto proferido el 20 de abril de 202117, en un caso en el que, si bien no se demandaba el acto que ahora es objeto de estudio, reiteró el criterio según el cual, “si como consecuencia del restablecimiento del derecho se deriva un interés económico, calculable en un monto, no le correspondía al Consejo de 15 Acerca de las consecuencias económicas de los actos administrativos que imponen como sanción la suspensión, expedidos por el Tribunal Disciplinario de la Junta Central de Contadores y la competencia del Consejo de Estado para conocer de su legalidad, se puede consultar: (i) Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 2 de abril de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2017-00324-00 y (ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 27 de agosto de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2018-00005-00. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 30 de marzo de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación nro. 001- 03-25-000-2016-00674-00 (2836-16). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 20 de abril de 2021. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03- 24-000-2016-00516-00. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado decidir este tipo de asuntos, por lo que lo procedente es requerir a la parte actora para que fije la cuantía y, una vez ésta fuera establecida, remitir por competencia a la autoridad judicial correspondiente”.

Requerimiento En consecuencia, atendiendo a que esta Corporación carece de competencia para conocer de este proceso y que, de la revisión del expediente y de sus anexos no resulta posible determinar la cuantía para efectos de establecer la autoridad competente, el despacho requerirá a la parte demandante para que la estime razonadamente, de conformidad con lo establecido por el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso (excepción previa de ineptitud formal de la demanda), en concordancia con el artículo 157 y numeral 6 del artículo 162 del CPACA.

Para este fin, se le concederá el término de diez (10) días previsto por el artículo 170 ejusdem18, plazo dentro del cual deberá cumplir lo aquí dispuesto, so pena de declarar la terminación del proceso por no subsanar la excepción. Acreditado el requisito de la cuantía, el despacho procederá a pronunciarse sobre la remisión de la demanda a la autoridad judicial competente, advirtiendo al respecto que los pronunciamientos en este sentido se tomarán en consideración a lo previsto en el ordinal primero del artículo 100 del Código General del Proceso, y no constituyen decisión definitiva sobre las excepciones propuestas por el demandado y aquéllas que, de oficio, considere deba pronunciarse el juez competente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 18 Término que se ha otorgado por este Despacho en asuntos de similares. Al respecto ver: (i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 20 de abril de 2021. C.P. Oswaldo Giraldo López.

Expediente radicación nro. 11001- 03-24-000-2016-00516-00 y (ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 11 de mayo de 2021. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2016-00556-00. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00197 00 Demandante: Modesto Sierra Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO la prosperidad de la excepción previa denominada ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, con la salvedad que tal declaración no agota el análisis de las excepciones previas y mixtas que deban ser decretadas por esta Corporación y por el competente, una vez se establezca quién es la autoridad judicial que deba conocer del proceso.

SEGUNDO: REQUERIR a la parte actora para que estime razonadamente la cuantía en el presente proceso.

TERCERO: CONCEDER a la parte demandante el término de diez (10) días para que acredite la cuantía en el presente proceso.

CUARTO: ADVERTIR a la parte actora que, de no cumplir lo exigido en el término previsto para subsanar, de acuerdo con la ley, se dará por terminado el proceso, de conformidad con las normas que regulan el trámite de las excepciones previas y mixtas.

QUINTO: Cumplido lo anterior, ingresar de nuevo el expediente a despacho para proseguir el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.