CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-011 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado Vinculada:: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso Tutela contra providencia, bonificación por compensación Decisión: Confirma sentencia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo de 23 de agosto de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Ricardo Peláez Duque, quien actúa a través de apoderado, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. William Barrera Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 6 de abril de 2022, mediante el cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó parcialmente la providencia de 17 de octubre de 2017, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria accedió a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación – Procuraduría General de la Nación (expediente 25000-23-25-000-2012-01379-02), para declarar la prescripción de los derechos reclamados, causados durante el lapso comprendido entre el 1° de enero de 2001 y el 3 de diciembre de 2004, en relación con la bonificación prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, que a su parecer, le deben ser reconocidos, dado que ocupó el cargo de Procurador Judicial II Delegado ante el Tribunal Superior de Bogotá. En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se tengan en cuenta los factores salariales que declaró prescritos.
Hechos3. Relata el accionante que, el 7 de marzo de 2018 instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Procuraduría General de la Nación (expediente 25000-23-25-000-2012-01379-02), encaminada a que se declarara la nulidad del Oficio S. G. 6059 de 29 de diciembre de 2011, por cuyo conducto se le negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial por la bonificación por compensación regulada en los Decretos 610 y 1239 de 1998, a la que afirma tener derecho con ocasión del cargo de Procurador Judicial II Delegado ante el Tribunal Superior de Bogotá que ejerció entre el 28 de octubre de 1996 y el 31 de marzo de 2007.
Que, dicho asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria que, con providencia de 17 de octubre de 2017 accedió a las pretensiones formuladas, al considerar que, de conformidad con la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado4, tenía derecho al pago de una suma equivalente al 80% de las diferencias adeudadas con base en la prima especial de servicios, tomando como liquidación el 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00002. 4 Sección Segunda, Sala de Conjueces, expediente 25000-23-25-000-2010-00246-02, conjuez ponente Jorge Iván Acuña Arrieta.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 3 reconocimiento y pago de los ingresos laborales que recibían los congresistas desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de marzo de 2007, periodo en el que se desempeñó como Procurador Judicial II ante el Tribunal Superior de Bogotá. Aduce que, contra esa decisión judicial la entidad demandada interpuso recurso de apelación, desatado el 6 de abril de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en el sentido de revocarla parcialmente, por cuanto declaró la prescripción de los derechos reclamados en el lapso comprendido entre el 1° de enero de 2001 y el 4 de diciembre de 2004, momento en que entró en vigencia el Decreto 4040 de 2004.
Sostiene que el fallo objeto de censura incurre en defecto fáctico, comoquiera que “dispuso la declaración de la prescripción de los derechos reclamados […] entre el 01 de enero de 2001 y el 03 de diciembre de 2004, con desconocimiento de la existencia dentro del proceso de la prueba que acreditaba la interrupción de la misma en los términos de las reglas dispuestas por la Sala […] de Conjueces del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación de 02 de septiembre de 2019 dentro del radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)”. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Procuraduría General de la Nación5.
Indicó que “no resulta viable acceder a la tutela en el caso en concreto, habida cuenta que […] frente a la sentencia judicial cuestionada no se configura ninguna violación de derechos fundamentales […]; toda vez que el accionante no aportó medios de convicción idóneos ni estructuró eficientemente ningún cargo que pueda desvirtuar[la]”. 1.2.2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces6.
Pidió declarar improcedente este mecanismo constitucional, comoquiera que, “el asunto bajo revisión no cumple con los elementos […] para que se pueda calificar la reclamación presentada como de relevancia constitucional: [por cuanto] [(i)] no hay una “clara”, “marcada” ni mucho menos “indiscutible” materia constitucional en el fondo; se trata de forzar la revisión de una pretensión de tipo puramente económico: los derechos económicos declarados prescritos por el fallo de 6 de abril de 2022[;] [(ii)] […] es patente que tal planteamiento 5 Índice 00022 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Por conducto del conjuez ponente de la sentencia objeto de reproche, visible en el índice 00024 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 4 resulta en la errada e inaceptable asunción del juez de tutela como juez de tercera instancia […]; [(iii)] [n]o hay tampoco un razonamiento claro en torno a qué derecho fundamental resulta lesionado y por qué[;] [y] [(iv)] […] tampoco se exponen elementos que hagan de la sentencia controvertida “una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales” del actor”. 1.3 Providencia impugnada7.
Mediante fallo de 23 de agosto de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no satisface el presupuesto de la relevancia constitucional, toda vez que “los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto de la aplicación de la prescripción trienal que se decretó en el fallo reprochado [y, en todo caso,] […] los fundamentos jurídicos que [lo] motivaron […] provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto”. 1.4 La impugnación8.
Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que no pretende “revivir o “volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento”, ni […] esgrimir “divergencias de carácter netamente legal”, [sino] […] adv[ertir] […] la vulneración arbitraria y violatoria de los derechos fundamentales invocados”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 329 del Decreto ley 2591 de 199110 y 2511 del Acuerdo 80 7 Índice 00027 del expediente de Samai de primera instancia. 8 Índice 00031 del expediente de Samai de primera instancia. 9 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 5 del 12 de marzo de 201912 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 6 de abril de 2022, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el tutelante contra la Nación – Procuraduría General de la Nación (expediente 25000-23-25-000-2012-01379-02), en el sentido de revocar parcialmente la sentencia de 17 de octubre de 2017, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria accedió a las pretensiones formuladas, para declarar la prescripción de los derechos reclamados, causados durante el lapso comprendido entre el 1° de enero de 2001 y el 3 de diciembre de 2004, en relación con la bonificación prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 10 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 11 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 12 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 6 El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 7 para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 8 terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales13, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201214, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos15. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no 13 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 14 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 15 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 9 procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores;
(iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 31 de octubre de 202316 y la solicitud de amparo se presentó el 15 de abril de 2024, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 15 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico invocada por el accionante. 2.5.1 Defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”17. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra18.
En el presente caso, el demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque “dispuso la declaración de la prescripción de los derechos reclamados […] entre el 01 de enero de 2001 y el 03 de diciembre de 2004, con desconocimiento de la existencia dentro del proceso de la prueba que acreditaba la interrupción de la misma en los términos de las reglas dispuestas por la Sala […] de Conjueces del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación de 16 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 1° de julio de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 6 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA; sin embargo, el accionante formuló solicitud de aclaración y/o adición, la cual fue resuelta el 11 de abril de 2023 y notificada el 23 de octubre siguiente. 17 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 10 02 de septiembre de 2019 dentro del radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)”. Ahora bien, se tiene que la autoridad accionada, en el fallo objeto de censura, concluyó: De conformidad con la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y puesto que, en la actualidad, y desde la sentencia que declaró su nulidad, el Decreto 4040 de 2004 no es parte de nuestro ordenamiento jurídico, el sub lite debe resolverse a la luz de los preceptos establecidos por el Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, al demandante se le debería cancelar el equivalente al 80% por Bonificación por Compensación de lo que por todo concepto recibe un Magistrado de Alta Corte. Es menester señalar que no existe prescripción de la bonificación por compensación en el periodo comprendido entre el 02 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012, fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.
Durante el tiempo que estuvo vigente este reglamento, tuvo lugar una coexistencia de regímenes normativos, que aun cuando susceptibles de haber sido aplicados conforme al canon constitucional del in dubio pro operario, impide aplicar y contabilizar los tiempos de prescripción a los que se ha hecho mención en este pronunciamiento. La incertidumbre jurídica ocasionada por esta coexistencia de normas no puede gravar o constituirse en una penalidad o un lastre para los derechos de los beneficiarios de la bonificación por compensación. […]. […] En estas condiciones, y dado que solo a partir del 27 de enero de 2012 se hizo plenamente operativa la decisión de privar de efectos jurídicos al mencionado decreto, debe tomarse esta fecha como el referente temporal a partir del cual los titulares de este beneficio podían efectuar la reclamación de sus derechos.
Esto significa que en un evento como el sub examine resulta legítimo reclamar el reconocimiento de los derechos establecidos por el Decreto 610 de 1998 hasta el 27 de enero de 2015, sin que sea procedente alegar en estos casos el fenómeno de la prescripción. No puede perderse de vista que dicho término se cuenta desde que el derecho se hace exigible, lo cual, para el caso concreto, acaeció con certeza solo a partir de la fecha de ejecutoria del fallo de 14 de diciembre de 2011, en enero 27 de 2012.
Como en el sub lite el [demandante] presentó su demanda el día 20 de junio de 2012, no se configura el fenómeno de la prescripción. Con todo, como alega LA PROCURADURÍA en su escrito de impugnación del fallo de primera instancia, también debe reconocer esta Sala, como se hace en el precitado pronunciamiento de 5 de octubre de 2021, en el que se abordó un caso análogo al que ahora se resuelve, “que ANTES de la expedición del Decreto 4040 de 2004 no había razón alguna para que NO se solicitara el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación contemplada en el Decreto 610 de 1998, ante lo cual debe expresarse y reconocerse que la prescripción de estos derechos está atada a la expedición del decreto mencionado”19 (subrayado del texto).
Ello supone que los derechos patrimoniales causados entre el 1 de enero de 2001 y el 4 de diciembre de 2004 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004), sí son susceptibles de la prescripción extintiva por obra de la inacción de su titular. En este mismo sentido se pronunció la Sala en la sentencia de unificación SUJ-016- CE-2019, del 2 de septiembre de 2019, en la cual se dejó sentado lo siguiente: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia de 5 de octubre de 2021, Rad.
No. 25000-23-25-000-2010-01035-02 (2320-19). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 11 La sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque "no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable".
En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto ·610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 el Decreto 1848 de 1969.
Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas providencias se determinó que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004 procede decretarla.
Durante este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla. En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general.
Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones (subrayado y negrillas fuera de texto). En este orden de ideas, pese a ser cierto que debe cancelarse al [actor] las sumas que le resulten adeudadas por concepto de la inobservancia de su derecho emanado de la aplicación de los artículos 1 y 2 del Decreto 610 de 1998, de suerte que se haga efectivo el derecho a una remuneración equivalente al ochenta por ciento (80%) de los ingresos percibidos por todo concepto por los magistrados de las Altas Cortes, hasta el momento en que estuvo vinculado a LA PROCURADURÍA, en 2007, no lo es menos que no puede pasarse por alto que la falta de actividad por parte del demandante respecto de los derechos causados entre el 1 de enero de 2001 y el 4 de diciembre de 2004, momento en que entró en vigencia el Decreto 4040 de 2004, conlleva a la prescripción de los derechos patrimoniales configurados durante este lapso De lo expuesto se colige que la autoridad accionada determinó que, el demandante es destinatario del 80% de la bonificación por compensación estipulada en el Decreto 610 de 1998 de lo que recibe quien ejerce el cargo de magistrado auxiliar en una alta corte, en el periodo comprendido entre el 2 de diciembre de 2004 y 27 de enero de 2012 (fecha de ejecutoria del del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004), por lo que, no había prescripción de dicho emolumento, al coexistir dos regímenes normativos cuya incertidumbre en su aplicación no podía incidir en los derechos de sus beneficiarios; sin embargo, Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 12 estimó que, entre el 1° de enero de 2001 y el 4 de diciembre de 2004 (fecha de entrada en vigencia del aludido Decreto 4040 de 2004), sí operaba ese fenómeno, porque no había justificación para no solicitar el reconocimiento y pago de la bonificación mencionada, conclusión a la que llegó al tener como fundamento la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 201920 de la Sala de Conjueces de esta Corporación, en virtud de la cual, si bien es cierto que se planteó como excepción que se probara la interrupción, también lo es que, en este asunto el actor no dio cuenta de ello.
En ese orden de ideas, se observa que la providencia censurada no deviene de una interpretación caprichosa de la autoridad accionada, toda vez que, sus argumentos estuvieron debidamente motivados, conforme a la jurisprudencia aplicable al tema y a las pruebas que fueron aportadas en el proceso ordinario con radicado 25000-23-25-000-2012-01379-02, por lo que, no se incurre en el defecto fáctico alegado.
Ahora bien, cabe advertir que en el presente asunto el demandante afirma que la providencia objeto de reproche incurre en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, porque no tuvo en cuenta “la prueba que acreditaba la interrupción de la […]” prescripción, pero no especificó cuál fue, a pesar de que contaba con la carga de la prueba, figura procesal respecto de la cual el Consejo de Estado21 ha sostenido que “compete a la parte que alega un hecho [probarlo]; por lo tanto, es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para tal fin, los hechos que sirven de fundamento fáctico de la demanda”, más allá de exponer argumentos de desacuerdo como si este mecanismo constitucional constituyera una instancia adicional para debatir temas que ya fueron zanjados por el juez natural.
Resulta oportuno anotar que el hecho de que la autoridad judicial accionada no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía el demandante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los elementos de convicción obrantes en el expediente, 20 Expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). 21 Sección tercera, subsección A, sentencia de 12 de septiembre de 2012, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 76001-23-25-000-1998-01471-01 (25426).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 13 así como, la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional22 sostuvo: “Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones se presumen de buena fe. En consecuencia, el juez de tutela debe considerar que, en principio, la valoración de las pruebas realizadas por el juez natural es razonable. […] Por último, para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, “El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” III.
DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 23 de agosto de 2024, emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda por no configurarse un defecto fáctico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, 22 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01819-01 Demandante: Ricardo Peláez Duque Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces 14 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 23 de agosto de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por Ricardo Peláez Duque, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.