CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Accionante: Adith Silveria Lara Ponce Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela por violación de derechos a la seguridad personal, integridad, vida e igualdad, por retirar medidas de protección a líder social.

AMPARAR SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Adith Silveria Lara Ponce, en nombre propio, en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección- UNP.

ANTECEDENTES La accionante pretende la protección de los derechos fundamentales a la seguridad, a la integridad, a la vida y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por las entidades ya referenciadas.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera Que es lideresa social y víctima del conflicto armado, se dedica a la defensa de los derechos humanos de las personas y comunidades vulnerables del Norte del Cauca y el sur del Valle del Cauca y que estas acciones han puesto en peligro su vida y la de su núcleo familiar.

Que la Unidad Nacional de Protección- UNP desde el año 2019 le otorgó un esquema de seguridad consistente en un medio de comunicación, un chaleco blindado y un botón de auxilio. Que la UNP en Resolución núm. DGRP 0011004 del 21 de octubre de 2024 calificó 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su riesgo como ordinario y retiró las medidas de protección; que interpuso recurso de reposición en contra de este acto alegando que la Unidad no tuvo en cuenta los acontecimientos del 15 del mismo mes y año cuando fue «intimidada y amenazada de muerte después de interponer una denuncia penal» y mediante la Resolución DGRP 013662 del 23 de diciembre del mismo año confirmó la decisión. Considera que la decisión de la Unidad de retirar las medidas de protección desconoce la situación de riesgo en la que se encuentran los defensores y la cual se puede corroborar con las «alertas tempranas AT 07-23 Cajibio, AT 03-24 Argelia, Cauca, y el documento de: Observaciones preliminares, visita in loco del 15 al 19 de abril del (sic) 2024 de la CIDH».

PRETENSIONES Solicita amparar los derechos invocados, dando prioridad al enfoque de seguridad humana desarrollado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU 020 de 2022 y, en consecuencia, requerir a la Presidencia de la República y a la Unidad Nacional de Protección para que suspendan los efectos de la Resolución DGRP 0011004 del 21 de octubre de 2024, reactiven las medidas de protección asignadas y realicen una nueva evaluación de riesgo, aplicando los principios de eficacia, oportunidad y celeridad.

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 14 de marzo de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación a las entidades accionadas. POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS La directora jurídica del Ministerio del Interior solicitó la desvinculación de la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva, indicando que a partir del 1o de noviembre de 2011 la Unidad Nacional de Protección es la encargada del programa de protección. Señaló además que, si bien el director de derechos humanos del Ministerio es miembro del comité de evaluación del riesgo y recomendación de medidas- CERREM, lo cierto es que la secretaría técnica del mismo está en cabeza de la Unidad.

La Unidad Nacional de Protección – UNP indicó que no se violan los derechos invocados por las partes, dado que a través del profesional analista del CTAR se realizaron todas las actividades tendientes a determinar y analizar la situación de la accionante. Que realizaron entrevistas a terceros y que la representante legal al «consejo» y el personero del municipio de Villa Rica resaltaron las actividades que viene adelantando la accionante e indicaron que no tienen conocimiento de amenazas 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentadas en este año; que la señora Lara refirió que no ha sido objeto de amenazas directas y también se consultó con la Fiscalía General de la Nación, donde no se registran denuncias recientes por hechos de inseguridad en su contra.

Por lo anterior, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM en sesión del 3 de septiembre de 2024 recomendó finalizar las medidas de seguridad asignadas, por tener un riesgo de nivel ordinario. Señaló que la acción de tutela resulta improcedente por subsidiariedad, pues la accionante pretende utilizar este mecanismo como una instancia adicional del procedimiento administrativo, desconociendo la autonomía administrativa y la vía ordinaria.

La Presidencia de la República pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las reclamaciones formuladas por la accionante no le son imputables ni por acción ni por omisión, ya que es la Unidad Nacional de Protección la encargada de asignar los esquemas de seguridad a los ciudadanos. Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA A efectos de decidir la presente acción de tutela se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;

II) procedencia de la tutela para discutir la alteración de esquemas de seguridad por parte de la Unidad Nacional de Protección y III) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela para discutir la alteración de esquemas de seguridad por parte de la Unidad Nacional de Protección Tratándose de la salvaguarda de los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal por decisiones adoptadas por la Unidad Nacional de Protección frente a los esquemas de seguridad concedidos, la Corte Constitucional ha indicado, en relación con la exigencia de la subsidiariedad, que, si bien las personas cuentan los medios judiciales ordinarios para discutir los actos administrativos a través de los cuales se modifican las medidas de protección 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgadas, lo cierto es que estos no son idóneos ni eficaces para lograr la protección pretendida, por lo que resulta irrazonable exigirles que expongan su caso ante la jurisdicción contencioso administrativo, dado que requieren la protección inmediata y constante de su vida, cuando su nivel de riesgo ha sido calificado como extraordinario1.

En efecto, en casos como los señalados debe tenerse en cuenta que se trata de personas a las que ya se les ha efectuado la evaluación del riesgo y frente a quienes la Unidad referida ha advertido que son beneficiarias del Programa de Protección, en atención a la información recolectada con la entrevista al evaluado, los documentos aportados, las labores de campo, entre otros, por lo que, en principio, se encuentran ante una situación de amenaza que ya ha sido previamente advertida y por la cual requieren medidas de protección para garantizar su vida e integridad personal, lo cual no puede pasar inadvertido en esta sede, para efectos de determinar la procedencia de la acción. En ese entendido, corresponde al juez constitucional analizar las características del asunto puesto bajo su conocimiento para definir si hay lugar a conceder el amparo.

Caso concreto En síntesis, la señora Adith Silvera Lara Ponce considera que la Resolución DGRP 0011004 del 21 de octubre de 2024, por medio de la cual la Unidad Nacional de Protección calificó su riesgo como ordinario y retiró las medidas de protección, le transgrede sus derechos fundamentales a la seguridad, a la integridad, a la vida y a la igualdad.

Pues bien, de las pruebas aportadas la Sala evidencia lo siguiente: - Mediante la Resolución DGRP 0011004 del 21 de octubre de 2024, la Unidad Nacional de Protección determinó el nivel de riesgo de la accionante como ordinario y adoptó las recomendaciones del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM finalizando las medidas de protección otorgadas «un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo». - La accionante presentó recurso de reposición en contra del acto ya citado alegando que el proceso de evaluación de riesgo que se realizó no tuvo en cuenta los hechos ocurridos el 15 de octubre de 2024, donde «fue intimidada y amenazada de muerte después de interponer una denuncia penal.

Indica que, tras esta denuncia, fue interceptada por un motociclista y recibió una llamada amenazante en la que le advirtieron que atentarían contra su vida si no asistía a una reunión, además de descalificar su accionar político»; motivo por el cual, solicitó que se reconsideren las medidas de protección quitadas, en aras de garantizar su vida, integridad, libertad y 1 Al respecto, ver, entre otras sentencias de la Corte Constitucional: T-015 de 2022.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-123 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su labor como lideresa social y defensora de los derechos humanos. - La UNP a través de la Resolución DGRP 013662 del 23 de diciembre de 2024 no repuso la Resolución DGRP 0011004 del 21 de octubre de igual año, bajo el argumento de que los hechos mencionados por la accionante en el recurso «ya habían sido objeto de valoración en el estudio de nivel del riesgo, por lo tanto, no constituyen una nueva prueba en particular… se ratifica que estos fueron objeto de evaluación en su momento».

Aunado a lo anterior, trajo a colación la Sentencia T 1177 de 2015 para señalar que «aun cuando la recurrente haya presentado una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, no implica per se, la existencia de hechos que se presuman ciertos y se conviertan en indicativos de un nivel de riesgo extremo»; además, expuso que no es la competente para modificar las respectivas medidas de protección implementadas por parte del CERREM, tal y como lo establece el parágrafo 3° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.

Seguido a lo expuesto, adujo que «en aras de ser garante de los derechos fundamentales de la beneficiaria, …se remitirá el presente Acto Administrativo con sus anexos, a la Subdirección de Evaluación del Nivel del Riesgo, para que se de apertura a una nueva orden de trabajo en favor del mencionado, si hay lugar a ello». Teniendo en cuenta lo señalado, el director general de la Unidad Nacional de Protección no repuso la decisión del 21 de octubre de 2024 y ordenó dar apertura a una nueva orden de trabajo.

Debido a lo expuesto, el 31 de marzo de 2025 el consejero dispuso oficiar a la Subdirección de Evaluación del Nivel del Riesgo – Cuerpo Técnico Análisis del Riesgo – CTAR, para que informara sobre el estado actual de la orden de trabajo antes referenciada. El jefe de la oficina de asesoria jurídica de la Unidad Nacional de Protección indicó que el 10 de enero de 2025 expidió constancia de ejecutoria y remitió comunicación a la Subdirección de Evaluación de Riesgo, quienes dieron apertura a la Orden de Trabajo OT701982 que se adelanta según el procedimiento y los parametros que determina el Decreto 1066 de 2015.

Sobre el particular, observa la Sala que se encuentra en trámite la orden de trabajo que ordenó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, a efectos de evaluar los nuevos hechos que alegó la accionante que ocurrieron el 15 de octubre de 2024, lo cual exige la intervención de este juez constitucional, dado que han transcurrido 3 meses desde que se dio apertura a la evaluación y no se tiene decisión de fondo, lo cual podría poner en riesgo la vida y la seguridad de la señora Lara.

En consecuencia, se ampararán los derechos fundamentales a la vida, a la 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co integridad personal y a la seguridad de la accionante y se ordenará a la Unidad Nacional de Protección que, en un término máximo de 10 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, en caso de que no lo haya hecho, resuelva de fondo sobre la Orden de Trabajo OT701982.

Por otro lado, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, debido a que el acto administrativo discutido fue proferido por la Unidad Nacional de Protección. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de la señora Adith Silveria Lara Ponce, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: ORDENAR a la Subdirección de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección que, en un término máximo de 10 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, en caso de que no lo haya hecho, resuelva de fondo sobre la Orden de Trabajo OT701982.

Tercero: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente