Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintinueve (29) junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante JORGE EDUARDO CHEMÁS JARAMILLO Y GUILLERMO ANDRÉS ROLDÁN SARMIENTO Demandado MUNICIPIO DE CAJICÁ Temas Participación en el efecto plusvalía. Precedente horizontal del Tribunal.

Restablecimiento del derecho procedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Cajicá contra la sentencia del 28 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió: «PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial del Decreto 077 de 30 de diciembre de 2015, “Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía en el Municipio de Cajicá, Cundinamarca”, únicamente en lo que respecta a la liquidación asignada al inmueble identificado con el número catastral 25126000000040244000 y matrícula inmobiliaria número 176-26851, de propiedad de los señores Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y Guillermo Andrés Roldán Sarmiento, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que los demandantes no están obligados al pago del efecto plusvalía a ellos determinados en su calidad de propietarios del inmueble identificado con el número catastral 25126000000040244000 y matrícula inmobiliaria número 176-26851, por valor de $236.840.666, en virtud de la anulación parcial del ordinal anterior.

TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Por no haberse causado, no se condena en costas. (…)»1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 6 de julio de 2004, Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y Guillermo Andrés Roldán Sarmiento adquirieron la propiedad del inmueble identificado con el Número Catastral 25126000000040244000 y el Folio de Matrícula Inmobiliaria Nro. 176- 26851, ubicado en la Vereda Calahorra del Municipio de Cajicá. El Concejo Municipal de Cajicá profirió el Acuerdo Nro. 16 del 27 de diciembre de 2014, mediante el cual modificó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (en adelante PBOT) y modificó la clasificación del uso del suelo de propiedad de los demandantes.

El alcalde del Municipio de Cajicá profirió el Decreto Nro. 077 del 30 de diciembre de 2015, mediante el cual liquidó el efecto plusvalía con fundamento en los cambios del uso del suelo del Acuerdo Nro. 16 de 2014. En lo que interesa a este proceso, 1 SAMAI. Índice 2. Carpeta 43. PDF de la sentencia. Página 35. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el acto referido indicó que el uso del suelo del inmueble de propiedad de los demandantes cambió de rural agropecuario a suburbano residencial, por lo que determinó que el valor del tributo a su cargo es de $236.840.666.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: «PRIMERA: Que se declare la nulidad del Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, expedido por el Municipio de Cajicá, “Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía en el Municipio de Cajicá, Cundinamarca”.

SEGUNDA: Que a título de restablecimiento del derecho, se sustraiga el lote identificado con el número catastral 25126000000040244000 y matrícula inmobiliaria número 176-26851, de propiedad de Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y Guillermo Andrés Roldán Sarmiento, ubicado en la parcelación Buena Suerte, vereda Calahorra, del Municipio de Cajicá, del efecto plusvalía liquidado en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, así como de la contribución por plusvalía impuesta en dicho decreto.

TERCERA: Que en caso de que durante el transcurso del proceso se hubiese tenido que pagar por el lote identificado con el número catastral 25126000000040244000 y matrícula inmobiliaria número 176-26851 la contribución por plusvalía impuesta en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, se ordene, a título de restablecimiento del derecho, el reembolso de la integridad de las sumas pagadas, con adición de los intereses establecidos en materia tributaria para la mora en el pago por parte de los contribuyentes o de los intereses que determine el Honorable Magistrado.

SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN TERCERA: Que en caso de que durante el transcurso del proceso se hubiese tenido que pagar por el lote identificado con el número catastral 25126000000040244000 y matrícula inmobiliaria número 176-26851 la contribución por plusvalía impuesta en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, se ordene a título de restablecimiento del derecho, el reembolso de la integridad de las sumas pagadas, debidamente actualizadas con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE.

CUARTA: Que se condene al Municipio de Cajicá al pago de la costas y agencias en derecho». Para estos efectos, invocaron como normas violadas los artículos 33, 34, 80 y 81 de la Ley 388 de 1997; 13, 21, 22 y 23 del Decreto 1420 de 1998; 6 de la Resolución Nro. 620 de 2008 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC); y 119 y 122 del Acuerdo Nro. 16 de 2014 del Concejo Municipal de Cajicá. Los cargos de nulidad se resumen así: 1.

Incumplimiento del término para solicitar el avalúo y para presentar la documentación correspondiente. Los demandantes indicaron que el artículo 80 de la Ley 388 de 1997 dispone que, para calcular el efecto plusvalía, el alcalde tiene un plazo de 5 días, contados a partir de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, en el que debe solicitar la estimación del mayor valor por metro cuadrado al IGAC o a un perito privado inscrito en la Lonja de Propiedad Raíz. Con base en lo anterior, destacaron que el Acuerdo Nro. 16, que adoptó la revisión del PBOT, fue expedido y publicado en la página web de la entidad territorial el 27 2 SAMAI.

Índice 2. PDF 15. Páginas 3 a 4. Reforma de la demanda Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de diciembre de 2014. Sin embargo, el alcalde no presentó la petición de avalúo del efecto plusvalía ante CIDETER dentro del plazo perentorio previsto en la ley.

Que el incumplimiento de dicho término se reconoce en el Oficio Nro. AMC-OSP- 1081-2017 del 7 de junio de 2017, el cual informa que para el municipio no era necesario solicitar por escrito al CIDETER la realización del avalúo, en tanto el mismo hacía parte del objeto del contrato de Consultoría Nro. 006 de 2012, celebrado con dicha compañía. Manifestaron que, además de incumplir con el plazo legal, el alcalde omitió entregar al CIDETER los documentos que establece el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998.

Sobre este punto, indicaron que, en el citado Oficio, el municipio informó que la documentación referida en el decreto reglamentario fue elaborada por CIDETER con el fin de realizar la revisión al PBOT aprobado por el Acuerdo Nro. 16 de 2014. Empero, según los actores, la información relacionada en el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998 no es la misma a la prevista para la revisión del PBOT, sino que está relacionada de forma directa con los inmuebles para efectos de realizar el avalúo. Sostuvieron que, aunque se tratara de la misma información, debe tenerse en cuenta que está desactualizada porque el contrato de consultoría se suscribió en el año 2012, es decir, 3 años antes de la determinación del mayor valor por metro cuadrado y, en consecuencia, no se ajusta a la realidad del inmueble. 2.

Incumplimiento del término para entregar el avalúo Los demandantes sostuvieron que el artículo 80 de la Ley 388 de 1997 establece que el IGAC o el perito privado tendrán un plazo inmodificable de 60 días hábiles para efectuar el avalúo. Sin embargo, en la portada del documento (que según el Oficio Nro. AMC-OSP-1081-2017 contiene el avalúo) consta la fecha “septiembre 2015”, y si se contabiliza el plazo de 60 días hábiles a partir del quinto día siguiente a la expedición y publicación del Acuerdo Nro. 16 de 2014, el avalúo debió ser entregado para finales del mes de marzo o inicios del mes de abril.

En consecuencia, concluyen que está probada la infracción del término para que CIDETER entregara el avalúo. 3. Incumplimiento del término para expedir el Decreto Nro. 077 de 2015 Aseguraron que el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 dispone que, una vez efectuada la liquidación correspondiente a todos los inmuebles beneficiados de la acción urbanística, el municipio correspondiente cuenta con 30 días hábiles para expedir el acto administrativo que determina el efecto plusvalía. Con base en lo anterior, afirmaron que el Decreto Nro. 077 fue expedido el 30 de diciembre de 2015, momento para el cual había finalizado el plazo legal porque CIDETER entregó el avalúo en septiembre de 2015. 4.

Incumplimiento del término para notificar el Decreto Nro. 077 de 2015 Según los demandantes, el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 dispone que en el mismo plazo de 30 días hábiles para expedir el acto que determina el efecto plusvalía, también se debe surtir su notificación, pese a lo cual el municipio solo surtió la notificación por edicto más de un año después, el 20 de diciembre de 2016.

Precisaron que, mediante la sentencia C-035 de 2014, la Corte Constitucional Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 declaró la exequibilidad condicionada de esta norma en el sentido que de forma preliminar se debe intentar realizar una notificación personal o por correo a los propietarios o poseedores del inmueble.

Sin embargo, esta garantía fue desconocida por el municipio porque realizó la notificación por 3 avisos publicados el 26 de junio, el 3 de julio y el 10 de julio de 2016 y, luego, por edicto, el 20 de diciembre de 2016. Afirmaron que, en fecha posterior al 20 de diciembre de 2016, un vecino les entregó copia del Oficio Nro. AMC-OSP-3790-2016 del 13 de diciembre de 2016, “momento a partir del cual la parte demandante vino a tener conocimiento del Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015”.

Que dicho oficio, indicaba que notificaba por correo el citado decreto ante la falta de comparecencia para la notificación personal, lo que es contrario a la verdad, en tanto los actores nunca recibieron una citación por parte del municipio. 5. El avalúo no cumple con los requisitos de la Resolución Nro. 620 de 2008 proferida por el IGAC.

Señalaron que el artículo 6 de la Resolución Nro. 620 de 2008 del IGAC establece las etapas para la elaboración de los avalúos, las cuales fueron omitidas por CIDETER porque: i) el municipio no suministró a la empresa los documentos referidos en el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998; ii) no se identificó a la persona que elaboró el avalúo, lo que impide verificar que fue la misma que efectuó el reconocimiento de la zona o subzona del inmueble afectado por el tributo; y iii) el avalúo no contiene fotografías que permitan identificar las características más importantes del bien, de la zona o de la subzona correspondiente. 6.

El avalúo desconoce los parámetros y criterios del Decreto 1420 de 1998. Los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 establecen que los avalúos deben tener en cuenta la destinación económica del inmueble y la estratificación socioeconómica, entre otros. Empero, según los actores, CIDETER no tuvo en cuenta estos parámetros frente al inmueble de su propiedad porque en realidad no existió un cambio en la destinación económica ni en el uso del predio, ni existe prueba de ello en el avalúo. 7.

El Decreto Nro. 077 de 2015 liquidó el efecto plusvalía con base en una reclasificación de uso del suelo que no es real. Afirmaron que el predio siempre ha tenido uso residencial suburbano, pues contaba con servicios públicos domiciliarios, como consta en la escritura pública de adquisición. Que, por tanto, no es cierto que el Acuerdo Nro. 16 de 2014 y el Decreto Nro. 077 de 2015 hubieren determinado un cambio real de su uso y, en consecuencia, no se configuró el hecho generador del tributo. 8.

Falsa motivación Señalaron que el Decreto Nro. 077 de 2015 incurre en falsa motivación, porque el uso del suelo de su inmueble no ha sido modificado. Y, además, se fundamenta en un avalúo que no cumple con las exigencias previstas en la ley. Oposición a la demanda El Municipio de Cajicá controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En principio, propuso la excepción de caducidad, que fue negada por el a quo mediante auto del 24 de septiembre de 20203. Sobre el asunto de fondo, manifestó que los actores no tienen en cuenta que el POT permite introducir cambios en los usos del suelo cuando lo posibilitan las circunstancias socioeconómicas.

Señaló que está probado que el predio de los demandantes tuvo un cambio del uso de suelo de rural agropecuario a suburbano residencial, lo que configuró el hecho generador del efecto plusvalía. Además, indicó que el cambio del uso del suelo no se limitó al predio de los actores, sino a todo el sector en el que se encuentra, sin que sea relevante para este caso que la escritura pública de adquisición haya dejado consignado que el inmueble no se destina a una actividad agrícola o que contaba con dotación de servicios públicos, en tanto la clasificación del uso del suelo es competencia del Concejo Municipal.

Adujo que la entidad territorial no puede excluir del tributo únicamente al predio de los demandantes, quienes ni siquiera han manifestado en qué consiste el perjuicio supuestamente ocasionado, pues el cambio del uso del suelo obedece a un proceso socioeconómico dinámico y transversal que trajo un mayor aprovechamiento para todo el sector.

Puso de presente que los demás propietarios de inmuebles ubicados en el mismo sector pagaron el tributo, por lo que solo los demandantes en este proceso se niegan a realizar el pago del efecto plusvalía. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad parcial del acto demandado, con base en las siguientes consideraciones: En cuanto a los cargos por vicios de carácter procedimental, aclaró que no toda desatención de una formalidad procesal conlleva a la declaratoria de nulidad del acto acusado, sino que el defecto procesal debe ser de carácter sustancial, según lo indicó la jurisprudencia del Consejo de Estado4.

Consideró que los términos previstos para que el alcalde solicite la realización del avalúo, el CIDETER entregue el resultado de su estudio y, se expida y notifique el acto que determina la plusvalía (Decreto Nro. 077 de 2015), son perentorios y no preclusivos, porque el legislador no dispuso que su incumplimiento de lugar a la pérdida de competencia del alcalde o del perito.

Que, por tanto, el vicio procedimental alegado por los actores respecto de estos términos no tiene una repercusión sustancial en el trámite de determinación del efecto plusvalía, tal como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 25 de enero de 20215. Sobre los cargos relativos al vicio de falsa motivación, sostuvo que el cambio del uso del suelo hace parte de la acción urbanística realizada por el Estado, de tal manera que son las autoridades las que lo definen mediante los POT.

Explicó que, 3 SAMAI del Tribunal. Índice 33. 4 Al respecto citó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-27-000-2011-00089-01 (19611). Sentencia del 16 de octubre de 2014. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. Proceso: 66001-23-33-000- 2016-00081-01 (24281). Sentencia del 25 de febrero de 2021. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cuando el municipio definió que la zona en la que se encuentra el predio de los actores tenía una destinación agropecuaria, limitó el desarrollo de otro tipo de actividades en el sector.

Y, aunque el predio contara con dotación de vivienda o uso residencial, fue el cambio del uso del suelo del Acuerdo Nro. 16 de 2014 que le otorgó un potencial uso y desarrollo que repercute en el valor por metro cuadrado. Destacó que las partes no discuten que antes del Acuerdo Nro. 16 de 2014 se clasificó el sector en el que se ubica el inmueble como agropecuario, por lo que, con la expedición de dicho acto, se modificó a suelo suburbano de uso residencial, y se configuró el hecho generador de la plusvalía. En cuanto a los cargos por el vicio de infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo, señaló que están llamados a prosperar, porque, en efecto, los documentos soporte del estudio de CIDETER no dan ningún grado de detalle ni contienen información cierta sobre el inmueble de los demandantes.

Que además, en las pruebas que fueron aportadas no se incluyó el contrato suscrito entre el municipio y CIDETER, no hay constancia de que la entidad territorial entregara los documentos exigidos por la ley para elaborar el avalúo, los soportes del avalúo no explican las variables consideradas para calcular el efecto plusvalía, en los soportes fotográficos solo aparecen algunos de los predios de la zona en la que no está el inmueble de los propietarios, no hay constancia de haberse recaudado información económica de una zona asimilable a la ubicación del inmuebles de los demandantes y no existe soporte del estudio de mercado que dé cuenta del valor económico por metro cuadrado del área en que se ubica el predio.

Dijo que “con lo cual queda demostrado que no se contó con sustento fáctico válido para liquidar el efecto plusvalía, dada la precariedad del avalúo presentado que impide tenerlo como estudio que justifique la asignación del plusvalor a cargo de los demandantes, aspecto que conlleva a tener por demostrado el cargo de desconocimiento de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo”.

Con base en lo anterior, concluyó que el avalúo realizado por CIDETER y que sustentó el cálculo del tributo no cumplió los requisitos legales. Y, señaló que el Tribunal, en sentencia del 4 de febrero de 20216, llegó a esta misma conclusión, en un caso idéntico, en el que intervinieron las mismas partes. Que, de acuerdo con los razonamientos expuestos y el precedente horizontal, declaró la nulidad parcial del Decreto Nro. 077 de 2015 y a título de restablecimiento del derecho, ordenó que los demandantes no están obligados al pago del efecto plusvalía. Sin embargo, expuso que en este proceso ordenó un restablecimiento del derecho diferente al de la sentencia del 4 de febrero de 2021 porque no solo acaeció un error de cálculo del tributo, sino que no existe soporte alguno para efectuarlo, de tal modo que lo procedente es declarar que los actores no están obligados a realizar pago alguno por concepto del efecto plusvalía. Finalmente, señaló que no impone condena en costas a la parte demandada porque no hay prueba de su causación. 6 En este punto invocó la siguiente providencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sección Cuarta. Subsección B. Proceso: 25000-23-37-000-2017-00561-00. Sentencia del 4 de febrero de 2021. MP: Carmen Amparo Ponce Delgado. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Recurso de apelación El Municipio de Cajicá presentó el recurso de apelación contra la anterior decisión con base en lo siguiente: Solicitó que se deje constancia que, en primera instancia, la parte demandada sí presentó alegatos de conclusión. “Lo anterior con el fin de que sea aclarado dicho aspecto en la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia”.

De otro lado, discutió que el Tribunal declarara que los demandantes no están obligados al pago del efecto plusvalía, porque al haberse reconocido en la sentencia la configuración del hecho generador del tributo, esto daba lugar a la realización de un estudio económico, para determinar el aspecto cuantitativo del tributo, lo que tiene correlación con la declaratoria de nulidad parcial del acto acusado.

Advirtió que el Tribunal se apartó del precedente horizontal contenido en la sentencia del 4 de febrero de 2021, en el que ordenó realizar un nuevo avalúo y una nueva liquidación del tributo, lo que desconoce los principios de buena fe, seguridad jurídica e igualdad, además de causar un detrimento patrimonial a la entidad territorial.

Señaló que, si bien es cierto que los jueces pueden apartarse del precedente, la Sentencia C-836 de 2001 limitó esta posibilidad cuando existan elementos para distinguir ambos casos, o un contexto normativo, valorativo o social diferente. Así, manifestó que la sentencia impugnada no cumple con estas circunstancias porque la modificación del restablecimiento del derecho concedido no contó con una argumentación adecuada, sino que el Tribunal se limitó a señalar que los demandantes no están obligados a pagar el tributo debido a que el acto acusado es parcialmente nulo.

Insistió que este hecho no es diferenciador de la sentencia del 4 de febrero de 2021, pues en ese caso también se declaró la nulidad parcial del Decreto Nro. 077 de 2015. Concluyó que lo expuesto demuestra que existió una violación del precedente, así como de los principios de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad.

Además, indicó que «en dichos términos se interpone el presente recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 28 de julio de 2022 y notificada electrónicamente el día 10 de agosto de 2022, respecto del numeral segundo, con el propósito de que el superior jerárquico analice lo expuesto, y se proceda a modificar la decisión y en consecuencia al hallarse configurado el hecho generador del efecto plusvalía, no se exima a los demandantes del pago de dicha contribución»7.

Finalmente, aseguró que «en lo atinente a la liquidación del efecto de la plusvalía propiamente dicho se expresa que la liquidación se realiza por zonas homogéneas generadoras de plusvalía, y no se efectúa predio a predio, ello de conformidad con el artículo 76, 77 y 78 de la ley 388 de 1997»8. Oposición al recurso de apelación Los demandantes afirmaron que no debe prosperar el recurso de apelación por los siguientes motivos: Señalaron que la providencia apelada cumplió los requisitos jurisprudenciales para apartarse de la sentencia del 4 de febrero de 2021 porque, la invocó expresamente y expuso las razones para llegar a una conclusión diferente. 7 SAMAI.

Índice 2. Carpeta 43. PDF de la apelación. Página 5. 8 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Manifestaron que, la sentencia del 4 de febrero de 2021 fue objeto del recurso de apelación que está en trámite ante el Consejo de Estado, de tal modo que no es una providencia ejecutoriada.

Que, en todo caso, el precedente no es inmodificable porque, de lo contrario, se sacrificarían los principios de imparcialidad y autonomía de los jueces. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestión previa De forma preliminar, la Sala advierte que el Municipio de Cajicá aseguró que, contrario a lo dicho por el a quo, sí presentó alegatos de conclusión en primera instancia, circunstancia que solicitó fuera aclarada.

A ese respecto, se encuentra que le asiste razón a la demandada cuando sostiene que presentó alegatos de conclusión en primera instancia9 y que, pese a esto, en la sentencia de primera instancia se sostuvo en sus antecedentes «La parte demandada no presentó alegaciones»10. Sin embargo, la Sala precisa que esa inconsistencia no tiene la virtualidad de revocar la sentencia apelada ni de afectar el trámite del proceso, puesto que los alegatos de conclusión reiteran los argumentos de defensa expuestos en la oposición a la demanda y a la reforma de la demanda, los cuales fueron analizados en la sentencia impugnada.

Así las cosas, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa, según lo prevé el numeral 4 del artículo 136 del Código General del Proceso. En consecuencia, se procede con el estudio del argumento de fondo del recurso de apelación. 2. Determinación del problema jurídico La Sala destaca que el recurso de apelación no cuestiona la nulidad parcial del Decreto Nro. 077 de 2015 que fue declarada por la sentencia de primera instancia. En realidad, expresamente señaló que los motivos de inconformidad planteados solo se relacionan con el ordinal segundo de su parte resolutiva, que dispuso el restablecimiento del derecho que el Tribunal consideró procedente.

Debido a lo anterior, en aplicación de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala decidir si el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia es el procedente para este caso, según los motivos expuestos en la apelación. 3. Sobre el desconocimiento del precedente horizontal Según el Municipio de Cajicá, el Tribunal cometió un error al declarar que, a título de restablecimiento del derecho, los demandantes no tienen la obligación de pagar 9 SAMAI del Tribunal.

Índice 43. 10 SAMAI. Índice 2. Carpeta 43. PDF de la sentencia. Página 7. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 suma alguna por concepto de la participación en el efecto plusvalía. Lo anterior, porque desconoció el precedente horizontal de la sentencia del 4 de febrero de 2021, en la que se decidió un caso idéntico y entre las mismas partes, donde dispuso que el restablecimiento del derecho procedente es la realización de un nuevo avalúo y la reliquidación del tributo.

En la oposición a la apelación, los demandantes afirmaron que la sentencia del 4 de febrero de 2021 no constituye un precedente vinculante porque fue objeto del recurso de apelación que se está tramitando ante el Consejo de Estado y que, en todo caso, el Tribunal sustentó en debida forma su apartamiento del precedente en ejercicio de su autonomía judicial.

Para decidir este punto del recurso, se pone de presente que la Corte Constitucional expuso que la correcta aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación»11.

También ha dicho que el precedente tiene dos categorías: horizontal y vertical. El primero hace referencia a las decisiones judiciales adoptadas por autoridades judiciales de un mismo nivel jerárquico o por el mismo funcionario judicial, caso en que su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

El segundo corresponde a las decisiones del superior jerárquico o del órgano de cierre de la jurisdicción, caso en que la vinculatoriedad del precedente atiende al principio de igualdad y, por lo tanto, limita el principio de autonomía de los jueces12. Esta Sala en trámites de tutela, ha sostenido que la observancia del precedente horizontal no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues en virtud del principio de autonomía judicial, los jueces de una misma jerarquía pueden tener criterios de interpretación y de decisión distintos13.

En este asunto, se advierte que el Tribunal hizo alusión a su sentencia del 4 de febrero de 2021, señalando que «esta Sala de decisión en oportunidad anterior, estudió un caso similar en el que se controvirtió el efecto plusvalía determinado por el municipio de Cajicá en el Decreto 077 de 2015, por otro predio de titularidad de uno de los demandantes y se arrimó a la misma conclusión que en esta providencia (…)»14.

Y, consideró que en este caso no era posible aplicar el mismo restablecimiento del derecho «toda vez que el análisis realizado en esta sentencia fue más allá de evidenciar un error en el cálculo del monto del plusvalor asignado al predio (aspecto cuantitativo), estudiado en el antecedente antes citado, al haberse adentrado esta vez a la revisión del cargo del desconocimiento de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo desde una óptica más generalizada para la zona en dónde se encuentra el predio de los demandantes, por la carencia de documentación soporte que dé validez jurídica y técnica del avalúo realizado por la contratista del municipio de Cajicá, lo cual invalida plenamente las 11 Corte Constitucional.

Sentencia T-1026 de 2010. MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-165 de 2022. MP: José Fernando Reyes Cuartas. 13 En este sentido ver: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 1100103-15-000-2021-00164-00 (AC). Sentencia del 18 de marzo de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y ii) Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001- 03-15-000-2021-02665-00 (AC). Sentencia del 1 de julio de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 SAMAI. Índice 2. Carpeta 43. PDF de la sentencia. Página 33. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 conclusiones obtenidas y aplicadas al caso concreto, sin que haya lugar a ordenar una nueva liquidación del plusvalor»15.

De acuerdo con lo anterior, se establece que el Tribunal determinó que el caso aquí resuelto y el analizado en la sentencia del 4 de febrero de 2021, si bien versan sobre el mismo acto administrativo, no tienen identidad jurídica y fáctica, lo que conlleva a que el restablecimiento del derecho no necesariamente sea el mismo, pues ello dependerá de lo discutido y probado en cada proceso.

Además, debe tenerse en cuenta que en sentencia del 7 de mayo de 2020, se señaló que «el principio de precedente horizontal únicamente aplica para jueces de la misma jerarquía, de manera que está Corporación en su calidad de órgano de cierre no está sujeta a dichas decisiones, (…)»16. De este modo, la Sección no está obligada a aplicar la sentencia del 4 de febrero de 2021 invocada por la apelante como precedente horizontal, todo porque no está sujeta a dicho fallo dada la condición de órgano de cierre del Consejo de Estado como consecuencia de las atribuciones asignadas por la Constitución (art. 237 C.P.).

En consecuencia, este cargo de la apelación no prospera. 4. Sobre el restablecimiento del derecho aplicable a este caso Como segundo cargo de la apelación, el Municipio de Cajicá indicó que la sentencia de primera instancia reconoció que se configuró el hecho generador del tributo, de tal modo que el restablecimiento del derecho debió consistir en reliquidar la participación en el efecto plusvalía y no exonerar a los demandantes del pago.

A ese respecto, se pone de presente que el Tribunal declaró: «la nulidad parcial del Decreto 077 de 30 de diciembre de 2015, ( ) únicamente en lo que respecta a la liquidación asignada al inmueble ( ) de propiedad de los señores Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y Guillermo Andrés Roldán Sarmiento». Y como restablecimiento del derecho, ordenó: «que los demandantes no están obligados al pago del efecto plusvalía a ellos determinados en su calidad de propietarios del inmueble».

Sobre este punto, se reitera que el apelante no presentó reparo frente a la declaratoria de nulidad parcial del acto demandado, decisión que se sustentó en lo siguiente: «En atención a lo anterior, es claro que no cualquier tipo de documento soporte sirve para considerarse un estudio en las condiciones exigibles en las normas de valuación dictadas por el IGAC para convalidar la liquidación del efecto plusvalía, luego, como lo sostiene el Consejo de Estado, los avalúos deben ser detallados, completos, mostrar las particularidades económicas, jurídicas y físicas del inmueble afectado con la acción urbanística, por lo cual (sic), la carencia de la acreditación de todos los requisitos de formación del avalúo, fijados en la Ley 388 de 1997, el Decreto Reglamentario 1420 de 1998 y la Resolución IGAC 620 de 2008.

Aspectos que en el presente asunto, no se encuentran satisfechos con los soportes allegados por el municipio de Cajicá, con lo cual queda demostrado que no se contó con sustento fáctico válido para liquidar el efecto plusvalía, dada la precariedad del avalúo presentado que impide tenerlo como un estudio que justifique la asignación del plusvalor a cargo de los demandantes, 15 Ibidem.

Página 34. 16 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000- 23-37-000-2017-01660-01 (24493). Sentencia del 7 de mayo de 2020. CP: Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 aspecto que conlleva a tener por demostrado el cargo de desconocimiento de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo, en lo que respecta a las reglas jurídicas fijadas en las normas prenotadas; además de la incursión en los vicios de falta y falsa motivación, que pese a no ser así sustentados puntualmente por los demandantes, se avizoran con la revisión de la actuación administrativa objeto del reproche17» Como se observa, la nulidad parcial del acto acusado fue declarada con fundamento en que la liquidación del efecto plusvalía a cargo de los actores se realizó a partir de un avalúo que no cumple con los requisitos legales, lo que configuró las causales de nulidad por infracción en las normas superiores, falta y falsa motivación. Ahora bien, en casos recientes en los que la Sección encontró probado que los actos demandados no contienen una explicación suficiente de la liquidación del efecto plusvalía debido a defectos en el avalúo e informes técnicos, se concluyó que existe una violación del derecho al debido proceso porque se impide constatar la realidad económica de los predios gravados.

De esta forma, la Sala determinó que el restablecimiento del derecho procedente para estos eventos consiste en declarar que el demandante no tiene la obligación de pagar suma alguna de dinero por concepto del tributo18. Así se puede constatar, por ejemplo, en sentencia del 12 de noviembre de 2020, donde esta Sección sostuvo que «como se acreditó que la entidad demandada no dio una explicación suficiente de la liquidación del efecto de la plusvalía, el restablecimiento del derecho procedente en el caso bajo examen consiste en declarará (sic) que la sociedad actora no tiene la obligación de pagar la suma de dinero determinada en los actos acusados»19.

Teniendo esto presente, la Sala advierte que, si bien es cierto que la sentencia de primera instancia encontró probada la configuración del hecho generador de la participación en plusvalía con la expedición del Acuerdo Nro. 16 de 2014, también lo es que halló irregularidades en el avalúo que impiden tenerlo como estudio de la asignación de la plusvalía, con lo cual se evidencia que la obligación tributaria no fue debidamente determinada, es decir, el cálculo del gravamen no está sustentado en la ley.

Ahora, el juez en virtud del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuenta con amplio margen de decisión para disponer cómo debe restablecerse el derecho del demandante, sin dejar de lado que se presenta como consecuencia directa de la nulidad del acto, se determina por el contenido y alcance del mismo y que su fin es restaurar de manera íntegra el derecho subjetivo lesionado por ese acto.

En este orden de ideas, contrario a lo señalado por el apelante, en el asunto analizado, no hay lugar a ordenar una nueva liquidación del efecto plusvalía, porque el Tribunal encontró que el acto adolece de nulidad por infracción en las normas superiores, falta y falsa motivación, vicios que afectan su formación, que por lo demás, no fueron desvirtuados por el apelante en esta instancia, por esto la forma de restablecer integralmente el derecho vulnerado al actor y que fue la razón para 17 SAMAI.

Índice 2. Carpeta 43. PDF de la sentencia. Página 32. 18 En este sentido ver: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2015-00090-01 (23776). Sentencia del 18 de junio de 2020. CP: Milton Chaves García; ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Proceso: 25000-23-37-000- 2012-00632-01 (20846). Sentencia del 12 de noviembre de 2020. CP: Julio Roberto Piza (E); y iii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2013-01147- 01 (24361). Sentencia del 16 de junio de 2022. CP: Milton Chaves García. 19 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo y otro.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 acudir a la jurisdicción, consiste en declarar que no está obligado a realizar ningún pago por concepto de participación en plusvalía derivado de ese acto. Finalmente, sobre el argumento del apelante en el que sostiene que «en lo atinente a la liquidación del efecto de la plusvalía propiamente dicho se expresa que la liquidación se realiza por zonas homogéneas generadoras de plusvalía, y no se efectúa predio a predio, ello de conformidad con el artículo 76, 77 y 78 de la ley 388 de 1997», la Sala precisa que en este caso no hay lugar a ordenar una liquidación del tributo por lo que no se debe atender a ese planteamiento.

En todo caso, se aclara que la forma en que se liquidó el efecto plusvalía no fue el motivo por el cual se declaró la nulidad parcial del acto demandado, razón por la cual no procede un pronunciamiento al respecto. Por lo expuesto, este cargo de la apelación tampoco prospera. 5. Conclusiones. Comoquiera que no prosperó el recurso de apelación, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

De otro lado, no se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 28 de julio de 2022. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN