11001031500020230457600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.25 Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandada: MARÍA ELENA TAMAYO DE MENESES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – LEY 797 DE 2003 Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – La cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley - La parte recurrente sostiene que la sentencia censurada desconoció la normativa aplicable al caso concreto – Lo relacionado con la reliquidación pensional no fue objeto de debate en el proceso ordinario – El criterio de unificación invocado no era aplicable, en virtud de los efectos en el tiempo.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se modificó el fallo condenatorio de primera instancia. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.

La entidad recurrente considera que frente a la sentencia censurada se configura la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto que desconoció la normativa y la jurisprudencia aplicables, respecto de los factores salariales que debían tenerse en cuenta para reliquidar la pensión de vejez de la señora María Elena Tamayo de Meneses.

II.

ANTECEDENTES A. Proceso en el cual se profirió la sentencia objeto de revisión 2. El 12 de octubre de 20161, la señora María Elena Tamayo de Meneses presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, con el fin 1 Índice 21 de SAMAI.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que la UGPP reliquidara la referida pensión, de acuerdo con el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, pagara las diferencias debidamente indexadas y cumpliera la respectiva sentencia. 4. A través de sentencia de 19 de abril de 20212, el Tribunal Administrativo del Tolima dispuso: i) declarar la nulidad de los actos administrativos citados; ii) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de vejez de la accionante, por cuanto está amparada por el régimen de transición y, por ende, tiene derecho a pensionarse bajo las normas del Decreto 546 de 1971; iii) descontar de las anteriores sumas, los aportes correspondientes al factor salarial cuya inclusión se ordenó, siempre y cuando no se hubiera efectuado deducción legal, así como los descuentos de ley destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud, y iv) condenar en costas a la accionada, por tratarse de la parte vencida en el litigio. 5.

El a quo sostuvo que con la Resolución 14741 del 23 de mayo de 2005 -que dio cumplimiento a un fallo de tutela- se ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Tamayo de Meneses, de acuerdo con la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, situación pensional que no podía desmejorarse, porque dicho derecho se consolidó antes de que la Sección Segunda del Consejo de Estado profiriera las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y el 11 de junio de 2020. 6.

La UGPP apeló la determinación anterior y mediante fallo del 3 de febrero de 20223 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado modificó lo relacionado con la condena en costas y confirmó en todo lo demás la decisión dictada por el Tribunal. 7. En esa oportunidad esta Corporación precisó que: i) la señora María Elena Tamayo de Meneses cumplió con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de1971, y ii) en lo que tenía 2 Providencia que obra en el índice 2 de SAMAI. 3 Ibidem.

La Subsección precisó que, de conformidad con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de liquidación de pensión de vejez, son dos los posibles escenarios: i) si al empleado le faltan más de 10 años para adquirir el correspondiente derecho pensional al entrar en vigencia la mencionada ley, la prestación se debe liquidar con el promedio de los devengado en los últimos 10 años, y ii) si al empleado le faltan menos de 10 años, la pensión se debe liquidar teniendo en cuenta el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hiciera falta. 9.

La Sala indicó que la señora Tamayo de Meneses se encontraba en la segunda hipótesis, en cuanto para la fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993, a ella le faltaban 5 años, 1 mes y 27 días para adquirir el derecho a la pensión, por lo que, en principio, la liquidación debía efectuarse con el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para pensionarse. 10.

Sin embargo, la Subsección advirtió que a través de la Resolución 14741 del 23 de mayo de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social -en lo sucesivo Cajanal- en cumplimiento de una orden judicial vía tutela, reliquidó la pensión de la demandante teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada, toda vez que, para la fecha de expedición de este acto administrativo, la señora María Elena Tamayo de Meneses aún no se había retirado definitivamente del servicio. 11.

Luego, a través de la Resolución UGM 33783 de 17 de febrero de 2012, la demandada reliquidó la pensión teniendo en cuenta los factores relacionados dentro del período comprendido entre el 15 de julio de 2010 y el 14 de julio de 2011. 12. Bajo ese contexto, el ad quem consideró que, si bien la liquidación efectuada por la entidad accionada no se ajustó a lo señalado en la referida sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 respecto del período que debía tenerse en cuenta para liquidar, lo cierto es que el reconocimiento efectuado por la UGPP era más beneficioso para la demandante. 13.

Además, el objeto del litigio giró alrededor de la reliquidación e incremento de la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 4 último año, más no la reliquidación con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para consolidar tal derecho, por lo que, en virtud del principio de congruencia, no era procedente agravar la situación inicial de la actora.

B. Recurso extraordinario de revisión y su trámite 14. El 24 de agosto de 20234, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia, para lo cual alegó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables-, toda vez que considera que la mencionada providencia es contraria a la normativa5 y a la jurisprudencia6 aplicable en materia de reliquidación pensional, en cuanto el ajuste a la pensión de la señora María Elena Tamayo de Meneses no debió tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 15.

El Ministerio Público rindió concepto en el sub lite, en el que manifestó que el recurso extraordinario de la referencia carecía de vocación de prosperidad, dado que la sentencia censurada no desconoció el criterio unificado de esta Corporación en materia de reliquidación pensional, sino que, por el contrario, ese aspecto ya había sido resuelto mediante la Resolución IHC 14741 del 23 de mayo de 2005, de ahí que el juez ordinario no podía desmejorar la situación de la actora. 16.

La señora María Elena Tamayo de Meneses guardó silencio. 17. Mediante proveído del 30 de octubre de 20237, se resolvieron las solicitudes probatorias formuladas por la parte demandante8, determinación que no fue recurrida9. 4 Índice 2 de SAMAI. 5 La parte recurrente se refirió puntualmente a los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994. 6 La demandante hizo alusión a las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 395 de 2017, SU-023 de 2018 y al auto 227 de 2017 de la Corte Constitucional, así como a las sentencias de unificación dictadas el 28 de agosto de 2018 y el 11 de junio de 2020 por el Consejo de Estado. 7 Índice 30 de SAMAI. 8 En consecuencia, fueron decretados como pruebas: i) el expediente contentivo de la actuación administrativa surtida frente a la pensión de jubilación reconocida a favor de la señora Tamayo de Meneses, y ii) el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho precedente. 9 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 28 de noviembre de 2023.

Índice 28 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 5 18. Mediante auto del 10 de mayo de 202410, previa manifestación11, la Sala declaró infundado el impedimento formulado por el Consejero de Estado Omar Joaquín Barreto Suárez.

III. CONSIDERACIONES 19. La Sala resolverá el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia de segunda instancia del 3 de febrero de 2022, dado que no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 20.

De manera previa, se presentarán algunas consideraciones generales frente: i) al recurso extraordinario de revisión contra sentencias que versen sobre pensiones, y ii) el alcance del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y la determinación del IBL. A. Generalidades del recurso de revisión contra sentencias que reconocen sumas periódicas o pensiones 21.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispuso la procedencia del recurso extraordinario de revisión de las providencias judiciales mediante las cuales se reconocen sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública. 22. La referida norma dispuso que el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia podrán revisar tales decisiones bajo el procedimiento y por las causales señaladas en el respectivo código, así como cuando: a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 23.

Esta Corporación12 ha señalado que la acción de revisión tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que se pueda infirmar una sentencia ejecutoriada -al igual que ocurre en el recurso extraordinario de revisión establecido en el 10 Índice 36 de SAMAI. 11 Índice 31 de SAMAI. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 27 de marzo de 2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp: 2129-12.

Reiterado en sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por esta Sala, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2022-05136-00 (REV). Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 6 CPACA-, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia que se refleja, entre otros aspectos, en la legitimación por activa calificada y en la finalidad de protección y recuperación del patrimonio público13. 24.

Además, el recurso de revisión implica un alcance restringido del análisis, en cuanto está determinado por las causales señaladas taxativamente en la ley y que no permite reabrir el debate jurídico, fáctico y probatorio propio de las instancias ordinarias14. 25. Bajo esa línea de pensamiento, el Consejo de Estado ha indicado que el referido recurso de revisión admite un estudio de fondo específicamente restringido a la liquidación del derecho prestacional15 y, en relación con el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ha precisado que los asuntos de fondo16 que son susceptibles de analizar en esta sede extraordinaria son los factores que se consideran para la cuantificación del derecho en cuestión17. 26.

En suma, el alcance de la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está restringido al monto de la prestación por no ajustarse a los parámetros legales, en aras de la sostenibilidad y el equilibrio financiero del sistema pensional, de ahí que a través del mecanismo extraordinario 13 Sobre el carácter especial y excepcional del recurso de revisión en materia pensional, también puede consultarse la sentencia C-835 dictada el 23 de septiembre de 2003, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, M.P: Jaime Araújo Rentería, exp: D-4515. 14 Al respecto, se pueden ver las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: i) Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, C.P. María Adriana Marín, exp: 2018-02503-00, y ii) Sala Especial de Decisión No. 20, sentencia del 22 de enero de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2016-02754-00. 15 En efecto, se ha afirmado que, al examinar las decisiones judiciales que decretan el reconocimiento de una prestación periódica en sede de revisión: “se hace necesario volver a analizar el fondo de la cuestión en [a]ras de establecer si la pensión concedida fue liquidada de acuerdo a los parámetros realmente aplicables”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2021, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp: 1381-19. 16 En ese sentido, se ha dicho lo siguiente: “En efecto, tratándose del debido proceso y la cuantía del derecho reconocido en una sentencia, su conformidad con la ley depende del criterio del juez en relación con lo que integra dicho derecho, como, por ejemplo, entre los elementos integrantes de las pensiones cabe mencionar la determinación de los rubros contra-prestacionales, sus valores y la parte de los mismos que debe ser incorporada en el ingreso base de liquidación de aquellas.// Adviértase que no se está afirmando que, por su contenido, la decisión sobre la configuración de las causales especiales en cuestión propicie cualquier análisis de un fallo de instancia, (…)”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 4 de junio de 2019, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2014-02013-00 (REV). 17 En este supuesto se encuadran asuntos en los que, por ejemplo, la pensión o la prestación periódica fue liquidada con rubros que no debían integrar el ingreso base de liquidación en cada caso.

Al respecto, se puede consultar los siguientes fallos: i) Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, C.P. María Adriana Marín, exp: 2014-01924-00 (REV), y ii) Sala Especial de Decisión No. 18, sentencia del 5 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, exp: 2012-01909-00 (REV). Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 7 de la referencia no sea posible revisar de manera íntegra el fallo cuestionado, porque en tal hipótesis se abriría paso a una tercera instancia del proceso ordinario.

B. Alcance del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y determinación del IBC en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado 27. Mediante sentencia C-168 de 199518, la Corte Constitucional declaró exequible el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y señaló que su aplicación otorga a sus beneficiarios el derecho a acceder a la pensión de jubilación con la edad, el tiempo de servicios y el monto establecido en la legislación anterior. 28.

Posteriormente, a través de la sentencia C-258 de 201319, a propósito del régimen especial de la Ley 4 de 1992, la Corte explicó que, para calcular el monto de las pensiones reconocidas bajo su amparo, las reglas sobre el ingreso base de liquidación son las consignadas en el artículo 21 y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, pues tal aspecto no estaba sometido al régimen de transición. 29.

En esa medida, la Corte Constitucional sostuvo que el propósito del legislador con el régimen de transición fue que se aplicara la normativa anterior correspondiente en lo relacionado con la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo (o porcentaje de pensión) y la Ley 100 de 1993 en lo referente al IBC, de manera que se evitara la aplicación ultractiva de las reglas de liquidación pensional contenidas en los regímenes especiales anteriores. 30.

Por medio de sentencia de unificación jurisprudencial del 11 de junio de 202020, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las reglas sobre el IBC aplicable frente a los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como era el caso de la señora María Elena Tamayo de Meneses. 31.

En el referido fallo, esta Corporación estableció los siguientes parámetros: i) son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por la Ley 100 18 M.P: Carlos Gaviria Díaz, exp: D-686. 19 M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, exp: D-9173 y D-9183. 20 Exp: 4083-2017.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 8 de 1993 el Decreto 546 de 1971; ii) las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del decreto citado; iii) el IBC no hace parte del régimen de transición pensional. sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, y iv) los factores salariales que hacen parte del IBC son los indicados por el Decreto 1158 de 1994. 32.

Finalmente, frente a los efectos en el tiempo del mencionado criterio de unificación, el Consejo de Estado determinó que se aplicaría con efectos retrospectivos, es decir, delimitó su aplicación a los casos pendientes de solución en sede administrativa y/o judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, son inmodificables.

C. Caso concreto 33. La UGPP invocó la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 34. Lo anterior dado a que, en su criterio, el fallo objeto de revisión es contrario a la normativa y jurisprudencia aplicable en materia de reliquidación pensional, por cuanto se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, a pesar de que lo procedente es que solo se consideraran aquellos establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 35.

En ese sentido, la entidad demandante indicó que, si bien la señora Tamayo de Meneses era beneficiaria del régimen de transición, previsto en el Decreto 546 de 1971 y, por ende, debía aplicársele los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto pensional establecidos en dicho decreto, no es menos cierto que el IBC debía determinarse con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 5 años, 1 mes y 27 días de servicios prestados, de acuerdo con las reglas fijadas en la Ley 100 de 1993, disposición que estaba vigente para cuando la demandada consolidó su estatus pensional. 36.

A juicio del Ministerio Público, la sentencia censurada no desconoció el criterio unificado del Consejo de Estado frente a la reliquidación pensional, dado Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 9 que ese aspecto no fue objeto de debate en el litigio declarativo y, en todo caso, dicha circunstancia ya había sido definida previamente por la UGPP.

C.1. Argumentación de la parte recurrente respecto de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 37. Como se explicó, para el estudio de la causal invocada en el sub examine, correspondiente a la establecida en el literal b) del mencionado artículo, el juez de revisión debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente se encuadran en el contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es posible evaluar el fondo del asunto planteado. 38.

En esa medida, le corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se configura o no la causal de revisión invocada por la UGPP, lo cual impone establecer, previamente, si la argumentación expuesta por la parte recurrente está orientada a indicar las razones por la cuales considera que la reliquidación de la pensión de la señora María Elena Tamayo de Meneses fue superior a la que legalmente tenía derecho o, por el contrario, lo que pretende es promover una instancia adicional del litigio declarativo. 39.

En el sub lite los planteamientos formulados por la UGPP permiten establecer por qué, en criterio de la referida entidad, el fallo de segunda instancia objeto de revisión supuestamente afectó el patrimonio público. En efecto, la entidad demandante sostuvo que al reconocérsele el derecho de pensión a la señora Tamayo de Meneses, se omitieron las reglas aplicables al proceso ordinario, en concreto, las establecidas en la Ley 100 de 199321. 21 En concreto, la parte recurrente sostuvo lo siguiente: “Tal como se señaló en precedencia, la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de febrero de 2022, por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, que confirmó el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, de 19 de abril de 2021, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por la señora MARÍA ELENA TAMAYO DE MENESES, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, en proceso radicado con el No. 73001233300120160076600, que dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios, siendo que esta debía atenerse a la regla establecida en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando sólo la lista de factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, al tenor de lo expresado por la Honorable Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, Auto 227 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de abril de 2018 y del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación radicado No 52001-23-33-000-2012-00143-01 de 28 de agosto de 2018, tal como se expuso en las pretensiones principales de este trámite”.

Folio 9 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 10 40.

En criterio de la Sala, en el escrito contentivo del recurso de revisión de la referencia, la UGPP indicó las razones por las que considera que la reliquidación de la pensión de la beneficiaria conllevó a que su mesada pensional sea superior a la que legalmente tiene derecho, para lo cual sostuvo que dicha operación debió realizarse a la luz del régimen de transición previsto en la referida ley y el alcance interpretativo que le ha otorgado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 41.

En suma, la sustentación del recurso extraordinario de la referencia habilita al juez de revisión para que determine si, tal y como lo considera la parte recurrente, en el fallo censurado se le reconoció derecho a la señora Tamayo de Meneses en cuantía superior a la establecida en la ley y, por ende, se configuró la causal invocada en el sub examine, aspecto que se estudiará en el siguiente acápite.

C.2. Lo relacionado con la reliquidación de la pensión respecto del período faltante no fue objeto de debate en el proceso inicial y, en todo caso, no se desconoció el criterio de unificación del Consejo de Estado 42. Ab initio la Sala advierte que en el fallo cuestionado no se incurrió en irregularidad alguna, por las razones que se exponen a continuación. 43.

En primer lugar, es menester señalar que lo concerniente a la reliquidación de la pensión de la señora María Elena Tamayo de Meneses con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para consolidar tal derecho no fue objeto de discusión en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 44. En efecto, al revisar el expediente digital, la Sala observa que mediante Resolución 16856 del 24 de agosto de 200422, la extinta Cajanal23 le reconoció pensión de vejez a la señora Tamayo de Meneses, en cuanto: i) ella era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y ii) le era aplicable el Decreto 546 de 1971. 45.

En el citado acto administrativo, la Administración dispuso: iii) liquidar la prestación con el 75% del promedio de lo devengado en 9 años y 3 meses, con inclusión de la asignación básica, prima especial, bonificación por servicios prestados y prima de nivelación, y iv) la correspondiente operación arrojaba como 22 Documento que obra en el índice 21 de SAMAI. 23 Por medio de Decreto 2196 de 2009, se dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, creada por la Ley 6 de 1945.

A través de fallo de tutela dictado el 15 de junio de 2004 por el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Ibagué24, se le ordenó a Cajanal efectuar una nueva liquidación “con un monto igual al 75% de la asignación mensual más elevada que el peticionario devengaba en último año de servicio como empleado de la Rama Judicial, incluyendo, los factores aportados hasta el 30 de junio de 2003” (negrillas fuera del texto original). 47.

Por medio de Resolución 14741 del 23 de mayo de 200525, Cajanal, en cumplimiento del mencionado fallo de tutela, reliquidó la pensión de la señora Tamayo de Meneses teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada percibida durante el último año de servicios y con base en los factores aportados hasta el 30 de junio de 2003, toda vez que, para la fecha en la que se expidió dicho acto administrativo, ella no se había retirado definitivamente del servicio. 48.

La correspondiente operación arrojó como resultado una mesada pensional a favor de la señora Tamayo Meneses equivalente a $3’091.598. Sin embargo, la anterior decisión fue adicionada mediante Resolución UGM 22160 del 22 de diciembre de 201126, toda vez que se omitió ordenar los correspondientes descuentos sobre los factores salariales frente a los cuales no se realizaron cotizaciones. 49.

Posteriormente, a través de la Resolución UGM 33783 de 17 de febrero de 201227, la UGPP reliquidó la pensión, teniendo en cuenta los factores relacionados dentro del período comprendido entre el 15 de julio de 2010 y el 14 de julio de 2011. 50. En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Elena Tamayo de Meneses solicitó que, a título de restablecimiento, se reliquidará la pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio, de ahí que es evidente que el litigio no giró en torno a la reliquidación pensional con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para consolidar tal derecho. 24 Documento que obra en el índice 21 de SAMAI. 25 Ibidem. 26 Ibidem. 27 Ibidem.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 12 51. En efecto, dicha situación fue advertida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de segunda instancia del 3 de febrero de 2022, providencia en la que se consideró que, si bien la liquidación realizada por la entidad no se ajustó a lo señalado en la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 11 de junio de 2020, no es menos cierto que dicho reconocimiento fue más beneficioso para la demandante y, en todo caso, ese aspecto no fue planteado en la demanda, por lo que, en virtud del principio de congruencia, no podía modificarse. 52.

Como consecuencia, la providencia cuestionada tuvo en cuenta que la liquidación no estaba ajustada al criterio de unificación fijado por esta Corporación, en concreto, en lo concerniente al promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta a la señora Tamayo de Meneses para consolidar el derecho pensional, cosa distinta es que advirtió que ese aspecto se trataba de una situación consolidada con anterioridad a que se promoviera el proceso ordinario y, de todas maneras, no fue objeto de debate en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 53.

La Sala advierte que lo expuesto por el juez en sede de nulidad y restablecimiento del derecho no puede catalogarse como irregular, por el contrario, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado edificó su decisión en el hecho de que la reliquidación de la pensión de la señora María Elena Tamayo de Meneses obedeció a la orden judicial dictada vía tutela, providencia en la que se estableció que dicha operación debía adelantarse con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial, esto es, con el monto igual al 75% de la asignación mensual más elevada que la peticionario devengaba en último año de servicio, prestación que, con posterioridad, fue reliquidada por Cajanal en los mismos términos. 54.

En esa medida, lo relacionado con el régimen aplicable y la forma en la que debía liquidarse la pensión de vejez de la señora Tamayo de Meneses se trató de un aspecto que, previo a interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, fue definido por la Administración mediante distintos actos administrativos, bajo interpretación que, tal y como lo advirtió el ad quem, era más beneficiosa para la demandante28. 28 Sobre la condición más beneficiosa en materia laboral, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “La regla de la condición más beneficiosa está llamada a operar en aquellos casos en que Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 13 55.

Así las cosas, el argumento de la entidad demandante, según el cual, el fallo objeto de revisión desconoció la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, tampoco es de recibo para la Sala, dado que dicho criterio jurisprudencial se fijó con efectos retrospectivos29, por ende, como la liquidación pensional con base en el promedio de lo devengado en el tiempo que le faltaba a la señora Tamayo de Meneses se trató de una circunstancia definida en sede administrativa y judicial antes de que se promoviera el litigio declarativo, no era procedente aplicar la referida providencia. 56.

En conclusión, la parte actora no demostró la causal de revisión invocada y, por ende, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP. D. Costas 57. De conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1437 de 201130, en concordancia con el artículo 365 del C.G.P., procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso extraordinario de revisión y en la medida en que se declare infundado su recurso y esté acreditada su causación. 58.

En el sub lite no se causaron agencias en derecho en favor de la señora María Elena Tamayo de Meneses, pues no presentó escrito de oposición o contestación al recurso extraordinario de la referencia y ni siquiera constituyó se identifique una sucesión de normas, en donde la preceptiva derogada del ordenamiento recobra vigencia para así mantener el tratamiento obtenido de su aplicación por conducir a un escenario mucho más beneficioso para el trabajador que aquel que resultaría de emplear la regulación legal que la sustituyó. La condición más beneficiosa supone la existencia de una situación fáctica concreta previamente reconocida y determina que ella debe ser respetada siempre y cuando sea más favorable al trabajador en comparación con la nueva que habría de aplicársele” (se resalta).

Sala Tercera de Revisión, sentencia T-190 del 17 de abril de 2015, M.P: Luis Guillermo Guerrero Pérez, exp: T-4.610.966. 29 Respecto de los efectos en el tiempo de las sentencias de unificación, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “(…) 51. En ese orden de ideas, esta Corporación ha establecido que los cambios jurisprudenciales no pueden ser aplicados retroactivamente.

Es decir, no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas porque, en dado, caso se estarían afectando principios como los de seguridad jurídica y los derechos adquiridos, vulnerándose con ello el artículo 58 de nuestra carta política. Es por ello, que no es dable aplicar los cambios jurisprudenciales en los eventos en los que ha operado la cosa juzgada. 52.

En consonancia con lo anterior, ha dicho la Corporación que, por regla general, los cambios jurisprudenciales se aplican en forma retrospectiva. Es decir, su aplicación afectará a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial” (se resalta). Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021- 01372-00 (AC). 30 “Artículo 255.

Sentencia. (Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021) Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente” (se destaca). Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 14 apoderado judicial para que la representara en el trámite de éste, por ende, resulta claro que no ha desplegado ninguna actuación en el asunto de la referencia y tampoco puede inferirse su eventual vigilancia del proceso. 59.

Además, no se encuentra acreditado que haya incurrido en el pago de expensas, por lo que no hay lugar a que se imponga condena en costas a su favor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia dictada el 3 de febrero de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-000-2016-00766-02.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, mediante la Secretaría General del Consejo de Estado, ARCHIVAR el presente asunto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Con salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-04576-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: María Elena Tamayo de Meneses Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 15 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF