CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00143-00 Actor: Lina Vanessa Torres Quiroga y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones Los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda, en ejercicio de la acción de tutela, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna, que estimaron lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, al proferir la sentencia de 16 de noviembre de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los actores en tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) 1.- Se ampare los derechos fundamentales vulnerados por las accionadas y establecidos en el presente escrito 2.- Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN A, que en el término de 48 horas dé cumplimiento a su decisión y proceda a emitir decisión de segunda instancia garantizando los derechos fundamentales de quienes suscribimos a presente tutela. 3.- En su defecto, si así lo considera el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, proceda a modificar la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.” (sic).
Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicaron que el señor Moisés Borbón Nova, presentó acción de tutela (radicado N° 2013-01497) contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, porque no fue aprobada la cancelación y reposición de 33 cupos de vehículos de servicio público tipo taxi.
Señalaron que el Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia de 30 de octubre de 2013, negó el amparo de tutela. Decisión que posteriormente fue confirmada por el Juzgado Decimo Civil del Circuito de Bogotá, con fallo de 12 de diciembre de 2013. Explicaron que, a pesar de la decisión adoptada por juez de tutela de segunda instancia, el 15 de diciembre de 2013, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con oficio N° 15-0386 de 2013, fue notificada de la existencia de una presunta sentencia proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, a través de la cual se revocaba la providencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, se accedía favorablemente a las pretensiones de la demanda, ordenando tramitar la cancelación de matricula y reposición de los 33 vehículos tipo taxi.
Expresaron que, lo anterior, ocasionó que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá habilitara el ingreso al servicio público de transporte, entre otros, de los vehículos de placas TUP-733 y WEX-071, de su propiedad. Sostuvieron que el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante oficio N° 774 de 2015, manifestó que el oficio N° 15-0386 era falso, ya que, el fallo de segunda instancia emitido dentro de la acción de tutela promovida por el señor Moisés Borbón era favorable a la administración Distrital y, por tanto, no había ordenado efectuar la reposición de los referidos 33 vehículos.
Expusieron que la Dirección de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad, interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de “Falsedad material e ideológica en documento público”. Posteriormente la entidad expidió el Auto 43254 de 23 de junio de 2015, mediante el cual se revocó el derecho de propiedad, tenencia y la tarjeta de operación de los vehículos de placas TUP 733 y WEX 071, entre otros.
Afirmaron que presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá C.C., solicitando la nulidad del Auto N° 43254 de 2015 y el consecuente reconocimiento de perjuicios por concepto de lucro cesante y daño moral. Aseveraron que el asunto correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá que, mediante sentencia de 4 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Informaron que las partes e intervinientes presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, que, a través de sentencia de 16 de noviembre de 2023, revocó la providencia del A-quo y negó las pretensiones de la demanda. Consideraciones de la parte actora Manifestaron que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, porque no aplicó en debida forma el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que regula la prohibición para la administración de revocar de oficio los actos administrativos de contenido particular y concreto, sin el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular y establece que en los eventos en que la entidad considere que la expedición del acto tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir a la jurisdicción de lo Contencioso administrativo para demandarlo, siempre que no se tenga la anuencia del interesado.
Agregaron que la autoridad judicial accionada también incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, porque no valoró en debida forma las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con las que se evidenciaba que el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, en audiencia inicial celebrada el 16 de octubre de 2018, desestimó la excepción de inepta demanda alegada por la parte actora, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, mediante proveído de 27 de abril de 2017, revocó el auto que rechazó la demanda y le ordenó al referido juzgado, admitir y estudiar de fondo la demanda, luego de considerar que el Auto 43254 de 2015 era un acto administrativo susceptible de control judicial, al haber modificado la situación jurídica y particular de los vehículos de placas TUP 733 y WEX 071, de propiedad de los accionantes.
Estimaron que no es de recibo que el Tribunal en el fallo acusado pretenda estudiar nuevamente la naturaleza del acto administrativo demandado (Auto 43254 de 2015), desconociendo que la misma Corporación, en auto de 27 de abril de 2017, ya se había pronunciado sobre el asunto, ordenando continuar con el proceso, para analizar de fondo la legalidad del acto cuestionado, por lo que resulta evidente que la sentencia de 16 de noviembre de 2023, incurre en una absoluta contradicción, con lo decidido previamente, por el mismo Tribunal.
Añadieron que el Tribunal accionado, tampoco tuvo en cuenta que, dentro del material probatorio allegado al proceso ordinario, obraba oficio emitido por el Juzgado Decimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante el cual se informaba que no se había dado orden alguna de revocar actos o tarjetas de operación de ningún vehículo, por lo que se demostraba que el acto demandado había sido expedido de forma autónoma por la administración. Expresaron que la autoridad judicial accionada, desconoció las providencias emitidas por el Consejo de Estado en sede de tutela, que analizaron la naturaleza del Auto 43254 de 2015 y advierten que el mismo puede ser objeto de control judicial por tratarse de una decisión de la administración que resuelve una situación jurídica particular.
Criterio que también fue adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsecciones A y B, en distintos autos emitidos en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que han estudiado la legalidad del Auto 43254 de 2015. Trámite procesal Mediante auto de 22 de enero de 2022, i) se admitió la demanda, ii) se ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, iii) se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, a la Secretaria de Movilidad de Bogotá y al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, y iv) se negó la medida provisional solicitada por la parte actora.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección A, solicitó que se declare improcedente o en su defecto se nieguen las pretensiones de la tutela, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que los argumentos de la parte actora no acreditan el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, pues no se allegaron suficientes pruebas con las que se pueda concluir que la sentencia de 16 de noviembre de 2023, adoptada por la Corporación, vulneró los derechos fundamentales de los tutelantes y que, por tanto, se requiere la intervención del juez de tutela.
Sostuvo que la parte actora pretende debatir en una nueva instancia judicial lo resuelto por el Tribunal en la sentencia acusada, en donde la posición mayoritaria de los magistrados que componen la Sala de Decisión, de forma consensuada, determinó que el acto demandado no era un “acto administrativo definitivo, sino simplemente es un acto administrativo que se limitó a ejecutar la orden implícita que existió en el momento en que la Administración Distrital tuvo conocimiento del error en el que incurrió como consecuencia de una sentencia falsificada, de un delito”.
Resaltó que el debate en la presente acción de tutela está ceñido, únicamente, a la controversia de normas de rango legal sobre la interpretación que la Sala de Decisión adoptó respecto de la naturaleza del acto administrativo demandado, sin que se pueda advertir que tal determinación lesionó los derechos fundamentales de los accionantes, para inferir que este mecanismo constitucional resulta procedente y se acceda a dejar sin efectos una sentencia que fue proferida con estricto sometimiento a la constitución y la ley, bajo el principio de justicia rogada.
Adujo que las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, en sede de tutela, cobijan a las partes de la tutela y a no a otras personas, por lo que los fallos referidos por los tutelantes no son aplicables a este asunto. Solamente las sentencias de unificación proferidas por el Honorable Consejo de Estado constituyen precedente de obligatorio cumplimiento.
Asimismo, los pronunciamientos efectuados por este Tribunal son precedentes horizontales en los cuales le es dable apartarse a cada Sala de Decisión según el estudio y análisis individual que realice de cada caso en concreto. Por otro lado, afirmó que los demandantes no argumentaron, ni acreditaron, la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que tampoco se advierte una razón suficiente para acceder al amparo de manera excepcional. 4.2 El Consorcio Circulemos Digital, en su condición de concesionario de la Secretaría Distrital de Movilidad, solicitó que se niegue el amparo de tutela, argumentando que este mecanismo constitucional no ha sido instituido como una tercera instancia de los procesos contencioso administrativos, ni como un medio para dejar sin efecto una sentencia judicial en firme que ha hecho tránsito a cosa juzgada y que ha sido el resultado de todo un procedimiento compuesto de las oportunidades pertinentes para ventilar las pretensiones de parte y lograr su éxito mediante la demostración probatoria correspondiente.
Sostuvo que la demanda de tutela presentada por los señores Lina Vanessa Torres y otros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no se orienta a demostrar una vía de hecho, ni de manera alguna, una conducta que arbitrariamente haya violado sus garantías al debido proceso; sino simplemente a reabrir el debate sustancial, ya zanjado, utilizando el mecanismo constitucional como una vía para cuestionar la decisión que resolvió la apelación. Adujo que la presente demanda de tutela no cumplió con los requisitos previstos por la jurisprudencia Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, pues no se acreditó suficientemente la existencia de una vía de hecho, en la que presuntamente haya incurrido la providencia acusada, que permita advertir la procedibilidad de la acción. Agregó que la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca goza de suficiente respaldo fáctico, jurídico y jurisprudencial, al considerar que el Auto 43254 de 2015, dictado por la Secretaria Distrital de Movilidad de Bogotá no era un acto administrativo definitivo, sino un acto que se limitó a ejecutar la orden dada por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, dirigido a subsanar una situación jurídica derivada de una actuación ilegal.
Agrego que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, “El delito no es fuente del derecho y no puede originar actos jurídicamente válidos”, por lo que los derechos reclamados por los accionantes en el proceso ordinario carecen de fundamento jurídico alguno. 4.3 La Secretaría Distrital de Movilidad, solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, argumentando que la parte actora dispone del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA, para cuestionar la legalidad del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se pretende dejar sin efecto en esta acción de tutela.
Indicó que los tutelantes se limitan a exponer su posición jurídica frente a la decisión tomada por la autoridad judicial accionada, con el objetivo de controvertir la argumentación esgrimida en el fallo de 16 de noviembre de 2023, en el cual se cuestiona la naturaleza del acto administrativo. Sin embargo, no expone, ni acredita, la existencia de una irregularidad procesal de orden constitucional, que tenga suficiente incidencia en el sentido del fallo, por lo que sus razones se contraen a calificaciones eminentemente subjetivas.
Refirió que la parte accionante no desarrolla una carga argumentativa suficiente para acreditar la existencia de un defecto sustantivo y fáctico, pues, claramente, la finalidad de la tutela objeto de estudio, no se orienta a demostrar una vía de hecho ni una conducta arbitraria de la autoridad judicial, que haya violado sus garantías al debido proceso; sino simplemente a reabrir el debate sustancial, ya zanjado, utilizando el mecanismo constitucional como una vía de apelación de la decisión que resolvió la apelación. Señaló que la decisión del Tribunal accionado, tiene una relevancia superior, en tanto permite la continuación de los efectos jurídicos de un acto administrativo que restringió la matrícula y posterior traspaso de algunos automotores, que lo había obtenido mediante la falsificación de un fallo de tutela, lo cual en ninguna medida significa que los demandantes como propietarios actuales de los vehículos quedaran desprovistos de herramientas judiciales que le permitan alegar la reparación de sus intereses, puesto que pueden demandar civilmente a quien les vendió los rodantes a través del correspondiente saneamiento por evicción, o bien puede exigir sus derechos en el proceso penal que cursa por el presente caso. 4.4 Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, al proferir la sentencia de 16 noviembre de 2023, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna de los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda, al revocar el fallo de 4 de mayo de 2021, dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá y negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por los actores en tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 3.2 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente(…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 4.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 16 de noviembre de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico del 21 de noviembre de 2023, quedando ejecutoriada el 24 de noviembre de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 14 de enero de 2024, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En cuanto a la existencia de otros medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, la Sala estima necesario precisar lo siguiente: Los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda, en ejercicio de la acción de tutela, solicitan la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna, porque consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, al proferir la sentencia de 16 de noviembre de 2023, incurrió envía de hecho por defecto fáctico, porque no valoró en debida forma las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con las que se evidenciaba que el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, en audiencia inicial celebrada el 16 de octubre de 2018, desestimó la excepción de inepta demanda alegada por la parte actora, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, mediante proveído de 27 de abril de 2017, revocó el auto que rechazó la demanda y le ordenó al referido juzgado, admitir y estudiar de fondo la demanda, luego de considerar que el Auto 43254 de 2015 era un acto administrativo susceptible de control judicial, al haber modificado la situación jurídica y particular de los vehículos de placas TUP 733 y WEX 071, de propiedad de los accionantes.
Expresaron que la autoridad judicial accionada, desconoció las providencias emitidas por el Consejo de Estado en sede de tutela, que analizaron la naturaleza del Auto 43254 de 2015 y advierten que el mismo puede ser objeto de control judicial por tratarse de una decisión de la administración que resuelve una situación jurídica particular.
Criterio que también fue adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsecciones A y B, en distintos autos emitidos en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que han estudiado la legalidad del Auto 43254 de 2015. Agregaron que la autoridad judicial accionada también incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al no aplicar el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que regula la prohibición para la administración de revocar de oficio los actos administrativos de contenido particular y concreto, sin el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular y establece que en los eventos en que la entidad considere que la expedición del acto tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir a la jurisdicción de lo Contencioso administrativo para demandarlo, siempre que no se tenga la anuencia del interesado.
De acuerdo con lo anterior, se observa que la inconformidad de los accionantes se centra en exponer una supuesta irregularidad de carácter procesal ocurrida en la sentencia de 16 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, relacionada con la facultad de la autoridad judicial accionada, para negar las pretensiones de la demanda con argumentos de validez del acto administrativo demandado que ya habían sido expuestos, analizados y definidos en una etapa procesal previa por los jueces de instancia que tramitaron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. Al respecto, es pertinente señalar que virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material, el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye un proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar que “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada”.
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado, y salvo la causal 4ª del artículo 250, “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”.
(negrilla fuera de texto). Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedibilidad del recurso que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’, por lo que resulta improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
El artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, entre las que se encuentra la causal: “(…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Dicha causal integra dos requisitos, uno objetivo, consistente en que la providencia no sea plausible del recurso de apelación; y otro subjetivo, derivado de que la nulidad invocada tenga origen en la sentencia que puso fin al proceso, y se fundamente un en desconocimiento grave e insaneable de alguna ritualidad propia de esa actuación. Cabe aclarar que no es posible alegar como fundamento del recurso, alguna causal de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, toda vez que “la proposición de las nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 134 del Código General del Proceso, sin prejuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia”.
En cuanto al alcance de del mencionado supuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que las causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, son las que pueden dar origen a la nulidad de la providencia, y las derivadas de la violación del debido proceso constitucional, previsto en el artículo 29 de la Carta Política.
En los casos de violación del artículo 29 de la Constitución Política el juez determina si lo alegado “tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “Igualmente, junto a este criterio, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia es causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede dar origen a la configuración de la causal de revisión en comento. Así lo entendió una de las Salas Especiales de Decisión al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.” En este sentido, la nulidad derivada del desconocimiento del artículo 29 constitucional, debe considerar como una garantía que propende porque la decisión en revisión no contenga vicios que afecten derechos de raigambre constitucional, sin que ello signifique que su sola afirmación invalida la decisión judicial, lo cual será objeto de valoración por parte del juez de la revisión, pues en principio se estima adecuada al procedimiento legal.
Aunado a lo anterior, se debe mencionar que las causales de nulidad de las sentencias también están enmarcadas en las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso (artículo 133 del CGP) y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia, entre estas, “(…) a. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez.”, Así mismo, cabe señalar que la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita).
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la parte actora dispone de otros instrumentos y escenarios judiciales para que se estudie, valore y decida de fondo los argumentos planteados en el presente trámite de tutela, como quiera que los mismos se dirigen a cuestionar la validez y efectividad de la sentencia de 16 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A., a partir de situaciones de carácter procesal que trasgreden el mandato constitucional del artículo 29 Superior.
En efecto, la lectura del escrito de tutela permite inferir que, para la parte actora, la sentencia acusada, desconoce los principios de preclusión, eficiencia, seguridad jurídica, pro actione y de la tutela judicial efectiva, porque el Tribunal accionado desestimó las pretensiones de la demanda, realizando una nueva valoración de la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado, sin tener en cuenta que ello había sido valorado y estudiado por la misma Corporación Judicial en el auto de 27 de abril de 2017 y por el Juzgado Cuarto Administrativo en trámite de la audiencia inicial celebrada el 16 de octubre de 2018, en virtud de la cual se declaró no probada la excepción previa de “Inepta demanda”, alegada por la parte demandada, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
A juicio de los accionantes la sentencia del Tribunal se debió centrar en el estudio de legalidad del acto administrativo demandado, a partir de los cargos de nulidad invocados por la parte actora (violación de normas en las que debía fundarse, falta de competencia, prohibición de revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto, deviación de poder y falsa motivación); sin que fuera procedente volver a insistir en cuestionamientos de la validez del acto administrativo ya que estos habían sido superados, luego de un análisis acucioso de los operadores jurídicos en las instancias definidas por el legislador,.
En suma, los tutelantes advierte que la actuación del Tribunal accionado denota una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la efectiva administración de justicia y los principios Constitucionales de confianza legítima y buena fe (artículo 83 superior), en aras de obtener una decisión que resolviera de fondo y de forma definitiva el asunto, en atención a los derechos sustanciales reclamados.
Por lo anterior, la Sala considera que los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda disponen de otro mecanismo idóneo eficaz y efectivo para exponer los argumentos planteados en el presente asunto y defender sus intereses ante el juez natural, a través del recurso extraordinario de revisión, que puede ser impetrado contra la sentencia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por ellos promovido contra la Secretaría Distrital de Movilidad; por lo que se aclara que los razonamientos formulados por los accionantes en su escrito de tutela, deben ser planteados dentro de los escenarios judiciales previstos por el legislador y no dentro de esta acción constitucional.
Respecto al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho, en los siguientes términos: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” Ahora bien, revisado los documentos que reposan en el plenario, la Sala observa que la parte actora, hasta el momento de resolver ésta impugnación no ha realizado actuación alguna en procura de defender sus intereses, por lo que no es de recibo que pretenda utilizar la acción de tutela como un procedimiento paralelo al trámite judicial ordinario, con el fin de cuestionar las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales y obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones; a contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
De otro lado, es importante resaltar que, la jurisprudencia constitucional con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 ha establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza o de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda generar un daño irreversible.
Para determinar la configuración de un perjuicio irremediable, deben concurrir los siguientes elementos: “(i) el perjuicio ha de ser inminente, esto es, que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes, tanto por brindar una solución adecuada frente a la proximidad del daño, como por armonizar con las particularidades del caso;
(iii) el perjuicio debe ser grave, es decir, susceptible de generar un detrimento transcendente en el haber jurídico (moral o material) de una persona; y la (iv) respuesta requerida por vía judicial debe ser impostergable, o lo que es lo mismo, fundada en criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable (…)”.
En este asunto, no se observa la existencia de un perjuicio irremediable que permita acceder al amparo de tutela de forma transitoria, pues los documentos y demás elementos probatorios obrantes en el expediente, de manera alguna revelan que los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda se encuentren en un estado de indefensión o debilidad manifiesta o pertenezca a un grupo de personas de especial protección constitucional, que requiera la intervención urgente del juez de tutela, por lo que se considera que la situación jurídica puesta de presente por la parte actora en el sub lite debe plantearse ante las autoridades accionadas, a través de las vías judiciales pertinentes.
En este orden, es importante mencionar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías jurisdiccionales y administrativas correspondientes, y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo.
Cabe mencionar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.
En atención a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a que la misma no puede ser ejercida como un mecanismo para subsanar la falta de actividad del tutelante, la Sala estima que la acción objeto de estudio es improcedente en el entendido que el agotamiento efectivo de los mecanismos de defensa judicial, no sólo son un acto de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales, sino un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de defensa.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por los señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por señores Lina Vanessa Torres Quiroga, Leonor Vega Garzón y Julio Cesar Aranda Aranda contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente)