1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derechos fundamentales al debido proceso / PROCESO EJECUTIVO – se cuestiona la decisión proferida por el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá que modificó la liquidación inicial del crédito y declaró en $0 pesos el monto adeudado al ejecutante y la decisión confirmatoria adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – la acción de tutela se interpuso con el propósito de reabrir una discusión ya resuelta en sede del proceso ordinario – se plantea un debate de índole eminentemente legal y económico.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses contra la sentencia del 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 8 de abril de 20261, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en nombre propio, promovió acción de tutela2 contra el Juzgado Sesenta (60) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
Hechos relevantes 2. Los fundamentos fácticos de la presente acción constitucional se sustentaron en dos procesos judiciales adelantados de manera simultánea, por lo que se relacionaran de manera conjunta según el orden cronológico en que fueron ocurriendo. 1 Índice 1 de Samai de primera instancia “REPARTO Y RADICACION DEL PROCESO REALIZADAS EL miércoles, 8 de abril de 2026 con secuencia: 4156”. 2 Índice 2 Samai de primera instancia, demanda por ventanilla virtual, archivo “1_DemandaWeb_Demanda_TUTELACONTRAPROVIDEN(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2” Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 3.
El 25 de septiembre de 2006, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses suscribió el contrato de compraventa No 011-2006-DG con la sociedad Innovación Tecnológica Innovatek Ltda. para la adquisición de un equipo denominado Espectrofotómetro de Plasma por un valor de $1.049’800.000 M/CTE. Para asegurar el cumplimiento del negocio el contratista constituyó la garantía única de cumplimiento No 01GU019852 expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A., con los amparos de: (1) cumplimiento por el 10% del valor del negocio, (2) calidad y correcto funcionamiento de los bienes por un monto de 50% del contrato y (3) buen manejo y correcta inversión del anticipo también por un valor del 50% del negocio. 4.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses profirió la Resolución No. 000591 del 23 de agosto de 2007, a través de las cual declaró la ocurrencia del siniestro por incumplimiento de las obligaciones amparadas por la póliza No 01GU019852 y dispuso hacer efectivos los amparos de cumplimiento por el 10% del valor del contrato y calidad de los bienes por el 50% del monto del negocio, para un total de $629.880.000.
Contra esta decisión se interpusieron recursos en sede administrativa, por lo que la entidad contratante profirió la Resolución No. 00083 del 2 de noviembre de la misma anualidad en la que disminuyó el monto de la afectación de la póliza a $377’928.000. 5. El 12 de marzo de 2008, Innovación Tecnológica – Innovatek Ltda. presentó demanda de controversias contractual en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal en la que pretendió la declaratoria de nulidad de las Resoluciones que declararon el siniestro por incumplimiento del contrato No 011-2006-DG del 25 de septiembre de 2006.
Dicho proceso se identificó con el radicado 25000-23-26-000- 2008- 00120-00/01. 6. El 23 de junio de 2008 la Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. – Confianza S.A. efectuó un pago parcial por $159’569.600 en favor del Instituto Nacional de Medicina Legal en virtud de lo ordenado en las Resoluciones No. 000591 del 23 de agosto de 2007 y No. 00083 del 2 de noviembre de la misma anualidad. 7.
El 6 de julio de 2009 el Instituto Nacional de Medicina Legal promovió un proceso ejecutivo en contra de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. para lograr el pago total del monto discriminado en la Resolución No. 0083 del 2 de noviembre de 2007. A este proceso se le asignó el radicado 11001-33-31-038-2009- 00149-00/01. 8.
El 24 de julio de 2009, el Juzgado 38 administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago a cargo de la compañía aseguradora y en favor del ejecutante. 9. El 3 de junio de 2010, se suspendió el proceso ejecutivo por prejudicialidad debido al pleito de controversias contractuales promovido por Innovación Tecnológica – Innovatek Ltda. en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal en el que pretendió la declaratoria de nulidad de las Resoluciones que declararon el siniestro por incumplimiento del contrato No 011-2006-DG de 2006.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 10. El 14 de marzo de 2016, el Consejo de Estado declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de controversias contractuales por la existencia de cláusula compromisoria en el contrato 011-2006-DG de 2006 suscrito entre el Instituto Nacional de Medicina Legal e Innovación Tecnológica – Innovatek Ltda. 11.
El 1 de marzo de 2018, el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá levantó la suspensión del proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01, en atención a que el proceso de controversias contractuales ya había salido de la esfera de la jurisdicción contencioso-administrativa por lo que no había lugar a seguir predicando una situación de prejudicialidad. 12.
El 10 de octubre de 2018, el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito en favor del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y a cargo de la Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. – Confianza S.A. 13. El 10 de junio de 2019, el Centro de Arbitraje Conciliación y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Bogotá profirió el laudo arbitral en el cual dispuso declarar la nulidad de las resoluciones No. 00591 del 23 de agosto de 2007 y 000883 del 2 de noviembre de la misma anualidad, a través de las cuales el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses había declarado el siniestro por incumplimiento del contrato de compraventa 011-2006-DG de 2006 y afectado los amparos de cumplimiento y correcto funcionamiento de los bienes. 14.
El 30 de abril de 2020, el Consejo de Estado declaró infundado el recurso de anulación interpuesto por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en contra del laudo arbitral proferido por el Centro de Arbitraje Conciliación y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Bogotá. 15. El 30 de noviembre de 2023, el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá suspendió la entrega del título judicial al ejecutante con el fin de examinar los efectos del laudo proferido por el Tribunal Arbitral sobre el documento ejecutivo. 16.
El 10 de abril de 2025, el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá dejó sin efectos la providencia del 10 de octubre de 2018 que ordenó seguir adelante la ejecución. Como sustento de su decisión indicó que, en consideración a la nulidad de las Resoluciones demandadas en el proceso arbitral, la liquidación del crédito correspondía a $0 y declaró terminado el proceso ejecutivo por extinción de la obligación. 17.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B a través de providencia del 26 de septiembre de 2025 confirmó la decisión que declaró la terminación del proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01 por extinción de la obligación. Pretensiones 18. La parte accionante solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente): 1.
Amparar el derecho fundamental al debido proceso del Instituto, en el sentido de revocar el auto 10 de abril de 2025, proferido por el Juzgado 60 Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante el cual dispuso dar por terminado el proceso ejecutivo. 2.Revocar la decisión del 26 de septiembre de 2025, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección Sub-Sección B, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia. 3.
Como consecuencia de ello, disponer que el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, ratifique la orden de entrega de los títulos en favor de mí representado”3. Fundamentos de la demanda de tutela 19. La parte demandante alega la presunta vulneración de su derecho fundamental del debido proceso de parte del juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B al proferir las providencias judiciales cuestionadas (10 de abril de 2025 y 26 de septiembre de 2025, respectivamente) en el proceso ejecutivo No. 11001-33-31-038-2009-00149- 00/01, por considerar que con ellas se incurrió en un defecto orgánico y defecto procedimental absoluto. 20.
Al respecto indicó que el defecto orgánico se configuró porque las autoridades judiciales accionadas no tenían la competencia para modificar el auto que liquidó el crédito, ni para ordenar la terminación del proceso, bajo la excusa de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Según la accionante dicha actuación desconoció las instituciones de la seguridad jurídica y confianza legitima. 21.
Por otra parte, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses también adujo la configuración de un defecto procedimental absoluto porque las providencias judiciales cuestionadas desconocieron sustancialmente el derecho fundamental del debido proceso por desconocimiento del procedimiento que debía guiar el proceso ejecutivo y por revocar, sin sustento normativo, la decisión que había ordenado seguir adelante con la ejecución del crédito en favor del ejecutante. 22.
Como fundamento de su reclamación alegó las siguientes circunstancias: (i) existencia de cosa juzgada material porque la providencia del 10 de octubre de 2018 que decidió las excepciones presentadas por el ejecutado y ordenó seguir adelante con la ejecución quedó ejecutoriada el 24 de octubre de esa anualidad; (ii) vulneración de la confianza legitima del ejecutante cuyo derecho sobre el crédito debe ser protegido ante cambios bruscos e inesperados de la jurisprudencia;
(iii) transgresión del principio de buena fe porque con independencia de lo decidido en el laudo arbitral sobre la legalidad de las Resoluciones demandadas, los montos asegurados por Confianza S.A. ya tenían un destino final para el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; (iv) la providencia del 10 de octubre de 2018 que ordenó seguir adelante con la ejecución ya había resuelto al no prosperidad de las excepciones planteadas por la parte ejecutada;
(v) omisión de la realidad fáctica y las etapas preclusivas adelantadas durante el proceso ejecutivo; (vi) culpa exclusiva de la compañía aseguradora por no haber protegido diligentemente sus propios intereses; (vii) limitación de los efectos ex tunc de la 3 Folio 27 del escrito de tutela, Ibidem. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 jurisprudencia para los procesos judiciales en los que previamente se consolidó una situación jurídica para las partes;
(viii) desconocimiento de la situación jurídica consolidada en favor del Instituto en virtud del auto del 10 de octubre de 2018 que ordenó seguir adelante con la ejecución; (iz de) prevalencia del derecho sustancial sobre las normas procesales. Trámite procesal 23. Por medio de auto del 9 de abril de 20264, la Sección Primera de esta Corporación5 admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juez 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Adicionalmente vinculó en calidad de tercero con interés a la Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. – Confianza S.A. Intervenciones 24. La Compañía Aseguradora de Finanzas – Confianza S.A.6, a través de apoderado judicial, pidió que se negara la solicitud de amparo, por las siguientes razones: (i) no se cumple el requisito de relevancia constitucional porque el accionante pretende reabrir un debate de naturaleza estrictamente económica para que se realice un nuevo análisis jurídico respecto de una decisión judicial que no fue arbitraria, ni vulneradora de sus derechos fundamentales;
(ii) improcedencia de los defectos aleados debido a que ante la inexistencia de los documentos que conformaban el título ejecutivo no existe fundamento jurídico para pretender el pago de las sumas reclamadas por el accionante. Con fundamento en ello pidió que se desestime la acción constitucional por improcedente y se niegue la petición de amparo elevada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 25.
Las autoridades judiciales accionadas no rindieron informe a pesar de haber sido debidamente notificados7. La sentencia de primera instancia 26. La Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 23 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de inmediatez8. 27.
Sostuvo que en la presente acción constitucional se pretende dejar sin efectos las providencias del 10 de abril de 2025 y 26 de septiembre de la misma anualidad proferidas en el proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01. Así se constató que la última de las decisiones cuestionadas fue notificada al Instituto 4 Índice 4 de Samai de primera instancia, archivo “16_Autoqueadmite_20260267500INSTITUTO_0_20260409172956776”. 5 Despacho a cargo de la consejera Nubia Margoth Peña Garzón. 6 Índice 12 de Samai de primera instancia, archivo “25RECIBEMEMORIAL_Memorial_PronunciamientoTutel(.pdf) NroActua 12”. 7 Índice 9 de Samai de primera instancia, archivo “Acuse Entregados Recibo Notificación/Comunicación 2026-04-14T10:46:21.845 (.zip)(.zip) NroActua 9”. 8 Índice 16 de Samai de primera instancia, archivo “26_Sentencia_20260267500INSTITUTO_0_20260427140248575”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses el 2 de octubre de 2025; sin embargo, la demanda se radicó el 8 de abril de 2026, es decir, cuando ya había transcurrido el término razonable de 6 meses para ejercer la tutela, por lo que la Sala de decisión estimó que el asunto por no cumplió con el requisito de procedibilidad para proceder a su examen de fondo.
La impugnación9 28. El accionante solicitó que se revoque la sentencia del 23 de abril de 2026 y, en su lugar, se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados. Como fundamento de su petición indicó que la providencia del 26 de septiembre de 2025 (cuestionada en esta acción constitucional) si bien fue notificada en la fecha indicada por el a quo (2 de octubre de 2025), únicamente quedó ejecutoriada el 8 de octubre de esa anualidad, por lo que el accionante cumplió con el término de razonabilidad de 6 meses para cuestionar las decisiones judiciales referidas en la demanda.
De manera subsidiaria indicó que el término fijado de 6 meses fijado por la jurisprudencia constitucional no debe constituirse como una patente de corso inflexible para evitar el examen sobre la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 29. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 30. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si la presente acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional o si, por el contrario, pretende reabrir una discusión de naturaleza legal y económica ya resuelta dentro del proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01. 31.
Lo anterior, sin perjuicio de que la sentencia de primera instancia hubiera declarado la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de inmediatez. En efecto, la relevancia constitucional es un presupuesto general, autónomo y previo de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Por ello, cuando el juez constitucional advierte que la controversia planteada carece de entidad iusfundamental y se limita a reproducir un debate de legalidad o de corrección judicial, puede confirmar la improcedencia por esta razón, sin que resulte necesario agotar el estudio de los demás requisitos generales. 9 Índice 20 de Samai de primera instancia, archivo “28_110010315000202602675002MemorialWeb20265122525”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 32. En caso de que el anterior interrogante tenga una respuesta afirmativa, la Sala analizará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Para resolver el asunto se abordarán: (i) las generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el requisito de relevancia constitucional; y (iii) el caso concreto. Generalidades de la acción de tutela 33. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de los particulares en los casos que señale la ley. 34.
En ese sentido, el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, prevé: “Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley.
También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”10. 35. Frente a esto, la Corte Constitucional ha establecido: “[…]para que proceda la acción de tutela en un asunto determinado, se requiere que existan elementos objetivos de los cuales se pueda inferir una amenaza o vulneración cierta de derechos fundamentales, bien sea por una acción o una omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
Así las cosas, quien acuda a la acción de tutela en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales que considera conculcados, debe, como cuestión inicial, acreditar, siquiera sumariamente, el hecho vulnerador, es decir, la amenaza o afectación directa del bien jurídico susceptible de amparo. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, ‘la acción de tutela procede, cuando se pruebe que se amenazan o vulneran los derechos fundamentales de una persona por parte de autoridades públicas o los particulares, y adicionalmente no existe un mecanismo judicial de protección de los mismos, idóneo para tal efecto’11(se destaca)12. 10 Art. 5.
Decreto 2591 de 1991. 11 Original de la Cita: “Ver Sentencia T-313 del 7 de abril de 2008, M.P Rodrigo Escobar Gil”. 12 T-346-10. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 Causales genéricas y específicas de procedencia de tutela contra providencia 36.
Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 200513, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 37.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar14: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela15, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional16 o el Consejo de Estado17, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP18;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable19 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 38.
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez. En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales20. 13 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 14 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 15 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 17 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 19 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 20 Cfr. SU-215 de 2022 M.P. Natalia Ángel Cabo.
“La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 39.
Respecto del requisito general de procedencia de tutela contra providencias de relevancia constitucional, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional, consiste en un examen a las razones que expone el tutelante en la petición de protección. Se ha indicado que, si bien la acción de tutela no precisa de una técnica argumentativa especializada o erudita, si exige un esfuerzo por parte del actor para presentar justificaciones desde una perspectiva en la que se invoque y demuestre la vulneración de una norma supra legal.
Además, se ha señalado que por esa vía están descartadas razones que reiteran argumentos resueltos dentro del proceso ordinario, de carácter estrictamente económico, de mera legalidad, o en la que se pretende utilizar el amparo como una instancia adicional. El requisito de relevancia constitucional 40. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional.
Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 41. La Corte Constitucional indicó21 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios.
Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 42. En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en los eventos en que se pretende reabrir el debate22: (i) la deliberación debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico;
(ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre en el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 43. Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una transgresión real y significativa de una garantía constitucional.
En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia23. 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018. 22 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-134 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 10 Caso concreto 44. En el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, pero por falta de relevancia constitucional.
Si bien la Sección Primera de esta Corporación fundó la improcedencia en el incumplimiento del requisito de inmediatez, esta Subsección advierte que, antes de abordar dicho presupuesto, debe verificarse si la controversia propuesta por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses plantea un verdadero problema constitucional o si, por el contrario, busca reabrir un debate legal y económico ya definido por el juez natural del proceso ejecutivo. 45.
La Sala estima que no es necesario pronunciarse sobre el requisito de inmediatez, porque la acción de tutela no supera el presupuesto de relevancia constitucional. Este requisito es autónomo y suficiente para descartar la procedencia del amparo contra providencias judiciales cuando los reproches formulados no evidencian una afectación directa, grave y específica de derechos fundamentales, sino una inconformidad con la interpretación jurídica y procesal adoptada por las autoridades judiciales accionadas. 46.
En este contexto, los reproches del accionante en contra de las decisiones cuestionadas (providencia del 10 de abril de 2025 proferida por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo del Circuito de Bogotá y 26 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección B)24 lejos de evidenciar una afectación autónoma, directa y grave del derecho fundamental del debido proceso, realmente consistieron en controvertir los fundamentos de la providencia del 10 de abril de 2025 adoptada por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo del Circuito de Bogotá que modificó de oficio la liquidación del crédito y determinó que la deuda correspondía a $0 en favor del ejecutante y contra la sentencia del 26 de septiembre de 2025 adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B que confirmó la decisión inicial y puso fin al proceso ejecutivo promovido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 47.
Al respecto, aunque el accionante alegó que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto orgánico y procedimental absoluto, la Sala pone de presente que sus argumentos se dirigen a que el juez constitucional adopte una interpretación jurídica diferente respecto de la incidencia de la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 00591 del 23 de agosto de 2007 y No. 00083 del 2 de noviembre de esa anualidad25 en el proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01.
En consecuencia, la tutela no plantea un juicio de validez constitucional de la providencia, sino un reproche de corrección en la interpretación jurídica sobre las circunstancias acaecidas durante el proceso ejecutivo y que conllevaron a la modificación oficiosa del crédito por parte del juez natural, aspecto que es ajeno al ámbito excepcional del amparo contra decisiones judiciales. 24 Proferidas en el proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01. 25 Declaradas nulas en el laudo arbitral del 10 de junio de 2019 proferido por el Centro de Arbitraje, Conciliación y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Bogotá. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 11 48.
Sobre la configuración el defecto orgánico el accionante se limitó a enunciar que las autoridades judiciales no tenían la competencia para modificar oficiosamente la liquidación del crédito, bajo ese mismo supuesto fáctico sustentó el defecto procedimental absoluto al indicar que en las providencias judiciales cuestionadas se desconoció la decisión que había ordenado seguir adelante con la ejecución del crédito. 49.
Sobre el asunto en particular, la Sala pone de presente que en las providencias cuestionadas, tanto el Juzgado Sesenta (60) Administrativo del Circuito de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicaron con suficiencia las razones por las que tenían la competencia oficiosa para modificar la liquidación del crédito ante la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de fundamento para conformar el título ejecutivo en favor del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y en contra de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. 50.
Al respecto, en la providencia del 10 de abril de 2025, se indicó que de conformidad con el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo la declaratoria de nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes respecto de la legalidad de la decisión, por lo que, a partir de la expedición del laudo arbitral del 10 de junio de 2019 que anuló las Resoluciones 0591 del 23 de agosto de 2007 y 00083 del 2 de noviembre de la misma anualidad, desaparecieron del ordenamiento jurídico los documentos que sirvieron de soporte al proceso ejecutivo; de modo que, de lo consagrado en la precitada norma, se imponía modificar oficiosamente la liquidación del crédito para que, conforme a la realidad fáctica (ausencia de los actos administrativos declarados nulos) se declarara que la deuda ejecutada correspondía a $0 pesos. 51.
Contra la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación26 en el que sustentó en que la providencia adoptada por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo del Circuito de Bogotá por considerar que desconoció la existencia de la cosa juzgada material debido a que mediante auto del 10 de octubre de 2018 se había ordenado seguir adelante con la ejecución contra la aseguradora Confianza S.A. y que en virtud de ello no podía ser modificada oficiosamente la liquidación del crédito que ya había adquirido firmeza.
Además de eso el recurrente en esa oportunidad indicó agregó que la providencia cuestionada vulneró los siguientes preceptos normativos (i) la confianza legitima del ejecutante; (ii) el principio de buena fe que tenía el ejecutante de recibir el pago del crédito; (ii) la naturaleza de las obligaciones civiles y naturales previsto en el artículo 1527 del Código Civil;
(iv) la realidad fáctica del proceso ejecutivo en el que ya se había ordenado la liquidación del crédito; (v) la culpa exclusiva de la aseguradora; y (vi) los efectos ex tunc de las decisiones judiciales y el respeto por las situaciones jurídicas.. 52. A su vez, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la providencia del 26 de septiembre de 2025, consideró que el 26 Índice 163 del Samai de primera instancia del proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149- 00, archivo “65_MemorialWeb_Recurso-Memorial2022(.pdf) NroActua 163”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 12 juez de primera instancia si tenía la competencia para modificar oficiosamente la liquidación del crédito ante la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de fundamento para la ejecución contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. Como sustento de su decisión se refirió que el artículo 422 del Código General del Proceso consagra la posibilidad de demandar ejecutivamente aquellas obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o su causante.
Bajo esa premisa normativa consideró que durante el transcurso del proceso ejecutivo es posible que se presenten hechos que afecten el título ejecutivo, situación que debe ser estudiada en cada caso en concreto, para efectos de decidir si es procedente o no continuar con la ejecución27. 53. A partir del razonamiento esbozado el Tribunal consideró que debía confirmarse la decisión recurrida por cuanto las Resoluciones No. 000591 y 000883 de 2007 que integraron el título ejecutivo fueron declaradas nulas, por lo que de conformidad con la nueva realidad procesal, se imponía la modificación oficiosa del crédito. 54.
De lo expuesto en precedencia, la Sala encuentra que los reproches alegados por el accionante en la presente acción constitucional ya fueron debatidos y zanjados en el proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01 y que, por vía de la tutela, el Instituto Nacional de Medicamentos pretende reiterar los reproches planteados en contra de la decisión que modificó oficiosamente la liquidación del crédito y terminó el proceso adelantado en contra de la Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. – Confianza S.A., con el fin de que el juez constitucional examine nuevamente si procedía o no ajustar el valor del crédito a la realidad acontecida ante la nulidad de los actos administrativos que sirvieron de soporte para la ejecución o si, por el contrario, como lo sostiene el accionante el hecho de que mediante auto del 10 de octubre de 2018 se hubiera ordenado seguir adelante con la ejecución en contra de la aseguradora le había brindado una confianza legítima y una situación jurídica consolidada que no podía ser alterada con posterioridad. 55.
Así, en este caso, resulta evidente que la acción constitucional fue promovida con el propósito de reabrir un debate ya agotado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa por el juez de la ejecución y que fue decidido conforme al ordenamiento jurídico. De modo que conviene recordar que la tutela no constituye un recurso alternativo frente a sentencias desfavorables, especialmente cuando las cuestiones debatidas fueron objeto de un análisis dentro del proceso ordinario. 56.
Al respecto, se reitera que, en criterio de esta Corporación, el requisito de relevancia constitucional implica que el accionante identifique un derecho fundamental presuntamente afectado y acredite de manera clara, específica y suficiente la forma en que la providencia judicial cuestionada desconoce dicha garantía. El razonamiento jurídico requiere algo más que la simple alegación de la transgresión de derechos fundamentales.
Es imprescindible explicar con precisión la forma en que estos han sido afectados, lo que evita el uso de la tutela como un 27 Para esta interpretación se apoyó en lo considerado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de febrero de 2018, exp. 40.254, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 13 mecanismo para manifestar una mera inconformidad contra las providencias adoptadas y sea utilizada como una instancia adicional. 57.
Adicionalmente, no se observa una vulneración del derecho al debido proceso en su dimensión fundamental. La Corte Constitucional ha señalado que dicho derecho solo resulta afectado en ese ámbito cuando se desconocen sus garantías esenciales, como el acceso al juez natural, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, la publicidad del trámite y de las decisiones, la imparcialidad judicial o el ejercicio de la defensa.
Ninguno de estos aspectos resultó afectado en el caso bajo estudio, toda vez que la parte accionante intervino de manera activa en el proceso ejecutivo, ejerció su derecho a la defensa y obtuvo pronunciamientos de fondo. 58. En esa misma lógica, no se advierte vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en su dimensión constitucional.
El accionante dispuso de un acceso real, efectivo y sin restricciones a la jurisdicción competente, así como a los recursos previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas dentro del proceso. No obra prueba que permita inferir que se le negó la posibilidad de acudir al aparato judicial, que se hubiere obstaculizado el normal desarrollo del trámite, o que se le hubieran restringido sus facultades procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por el contrario, el expediente refleja que las garantías propias del debido proceso fueron respetadas, lo cual descarta cualquier afectación a la tutela judicial efectiva. 59.
Entonces, del análisis de las circunstancias fácticas del caso se advierte que el accionante pretende, a través del amparo constitucional, pretende discutir una discrepancia con la interpretación jurídica efectuada por el juez natural del proceso ejecutivo 11001-33-31-038-2009-00149-00/01 frente al alcance de la declaratoria de nulidad de los documentos que sirvieron de fundamento para que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ejecutara a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A., debido a la modificación oficiosa del crédito que declaró la deuda en $0 pesos y ordenó terminar el proceso ejecutivo. 60.
Así, aunque la actora invocó los defectos orgánico y procedimental absoluto fundado en las decisiones adoptadas por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de lo expuesto hasta aquí se constata que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses planteó un debate de índole jurídico sobre las competencias del juez de la ejecución para modificar oficiosamente la liquidación del crédito de manera oficiosa y con un contenido eminentemente económico pues pretende que se deje sin efectos la providencia que declaró la deuda en $0 pesos según la realidad fáctica acontecida con el fin de que se continue con la ejecución de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. por el monto reclamado en el proceso ejecutivo.
En conclusión, lo hasta aquí expuesto se separa de debate de orden constitucional respecto a la protección de los derechos fundamentales que deben guiar la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que no es procedente su examen de fondo. 61. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, aunque por razones distintas a las Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02675-01 Accionante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 14 expuestas por la Sección Primera de esta Corporación. En concreto, la solicitud de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional, porque el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pretende utilizar la acción de tutela como un mecanismo para reabrir un debate jurídico y económico ya definido dentro del proceso ejecutivo.
Esta razón es suficiente para abstenerse de analizar los demás requisitos generales de procedencia y los defectos específicos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, contra el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por la falta del requisito de relevancia constitucional, según las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF