1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Accionante: MARÍA ISABEL PÉREZ RINCÓN Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCINAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por María Isabel Pérez Rincón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 17 de julio de 2024 María Isabel Pérez Rincón, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la cosa juzgada presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A al haber proferido el auto de 13 de junio de 2024 en el marco del proceso ejecutivo1 que interpuso contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE. 1 Proceso rad. n°. 11001-33-35-021-2023-00046-01 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo pide que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca a emitir una nueva providencia en la que se apliquen las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos y se asegure el pago de la deuda laboral reconocida en la sentencia. 2.
Hechos relevantes El 15 de mayo de 2024, el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago en favor de María Isabel Pérez Rincón y en contra de la E.S.E Subred integrada de Servicios de Salud Sur como resultado del proceso ejecutivo laboral. El 30 de mayo de 2023, el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá negó la solicitud de medida cautelar de embargo presentada por la parte ejecutante.
Inconforme con la decisión, la parte ejecutante presentó recurso de apelación contra el referido auto. Sostuvo que el principio de inembargabilidad de los bienes y recursos públicos no es absoluto, pues la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado, como excepción a esa regla, el pago de las sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa.
El 13 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que los recursos destinados al Sistema General de Participaciones son inembargables. Señaló que la entidad cuenta con los recursos asignados por el presupuesto para el rubro de sentencias y conciliaciones, destinado al pago exclusivo de las obligaciones judiciales. 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante considera que la autoridad judicial accionada le vulneró los derechos fundamentales invocados al proferir el auto que negó la solicitud de medida cautelar de embargo de las cuentas de la entidad, pues no tuvo en cuenta que la entidad no ha cumplido completamente con la sentencia, ya que solamente realizó un pago parcial de la deuda laboral y, a pesar de que la E.S.E Subred integrada de Servicios 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de Salud Sur fue condenada al pago de intereses corrientes y moratorios, estos no han sido liquidados conforme la sentencia condenatoria.
Sostiene que el tribunal no aplicó correctamente las excepciones a la inembargabilidad establecida por la jurisprudencia constitucional, pues la Corte Constitucional en Sentencia C 354 de 1997 y C-1154 de 2008, estableció que los recursos del Sistema General de Participaciones pueden ser embargados para el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial.
Además, que la sentencia C-590 de 2005 se refirió a la importancia del principio de cosa juzgada y la necesidad de cumplir con las sentencias judiciales en su integridad. Estimó que se desconocieron las sentencias de tutela, T-008 de 1992, T-025 de 2004 y T-657 de 2006 proferidas por la Corte constitucional, según las cuales el principio de inembargabilidad no es absoluto, pues existen excepciones para garantizar el cumplimiento de sentencias judiciales, como el pago de obligaciones laborales.
Por último, estimó que es equivocado el argumento planteado por la autoridad accionada al afirmar que no es necesario que se practique el embargo de cuentas bancarias, porque las entidades cuentan con un rubro para el pago de sentencias y conciliaciones. Sostiene que si eso fuera cierto la entidad ya le harían pagado la totalidad de la condena, pues el presupuesto de la entidad no ha sido suficiente para cumplir con la sentencia. 4.
Trámite procesal El 25 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, así como a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE como tercera interesada en el resultado de la acción. En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por cuanto no encuentra que en los autos recurridos exista una vulneración a un derecho fundamental.
Resaltó que la providencia reprochada de manera amplia argumentó las razones por las cuales no se decretó el embargo a la cuenta de la E.S.E., invocando la sentencia T-053 de 2022 en la cual la Corte Constitucional reconstruyó su línea jurisprudencial sobre la 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia materia, y determinó que el principio de inembargabilidad no es absoluto, ni la excepción a ella por créditos judiciales laborales, lo es.
Finalmente, resaltó que la intención de la parte actora no es otra que abrir nuevamente el debate en torno a decisiones motivadas emitidas por los jueces de conocimiento, convirtiendo la acción constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE manifestó que esa entidad, en cumplimiento de los fallos judiciales, reconoció la relación laboral de la accionante pagando la pretensión económica que se discute en este trámite.
Sostuvo que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo ordinario dentro de los procesos judiciales. La Secretaria del Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, remitió copia digital del expediente ordinario. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto de 13 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A que negó el decreto de una medida cautelar, concerniente al embargo de unas cuentas de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo N°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El auto reprochado confirmó la decisión de primera instancia que negó el decreto de la medida cautelar de embargo sobre las cuentas bancarias de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.SE., que solicitó la parte actora para obtener el cumplimiento de la sentencia judicial que declaró la ocurrencia de un contrato realidad y se ordenó el pago de las prestaciones sociales.
La autoridad judicial señaló que los recursos que se pretenden embargar pertenecen a la Subred de Servicio de Salud Sur E.S.E., que en principio no son embargables pues hacen parte de los recursos de seguridad social en salud, como lo establece la normatividad vigente sobre la materia. El tribunal indicó que, la Corte Constitucional, en sentencia T-053 de 2022, efectuó una línea jurisprudencial respecto a la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, en la que se indicó que si bien la Corte ha admitido el embargo de «recursos inembargables» en asuntos laborales, y en los que el título ejecutivo es una sentencia judicial, también señaló que «ni el principio de inembargabilidad es absoluto, ni lo es la excepción de créditos laborales, por lo 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia cual adoptar una decisión en tal sentido es un ejercicio de ponderación del operador judicial».
En virtud de lo anterior, la autoridad judicial estimó que, como la Corte estableció que el principio de inembargabilidad no era absoluto y que los operadores judiciales debían realizar el ejercicio de ponderación, la Sala decidió apartarse y negar el decreto de la medida de embargo, bajo los siguientes argumentos: Esta Sala mayoritaria se ha apartado de lo decidido por el Tribunal Constitucional en los casos donde ha establecido como excepciones a la regla de inembargabilidad los créditos judiciales, al considerar que el Código General del Proceso, establece tajantemente la prohibición aludida; y que ordenarlo podría afectar el servicio público que se presta por la entidad demanda, que se encarga de prestación de servicios de salud.
Además, como quiera que la ejecutada es una entidad pública no resulta necesario practicar embargo y retención de dineros sobre sus cuentas bancarias, pues el pago de sus obligaciones derivadas de sentencias judiciales está garantizado dentro del presupuesto anual de la entidad, quienes tienen el rubro asignado para ello. Finalmente, y aunque el A quo baso su decisión en el hecho de que la accionante no delimitó las cuentas bancarias sobre las que pretendía el embargo, y aquello fue subsanado por aquel en el recurso, suministrando un número especifico de cuenta del Banco DAVIVIENDA, advierte la Sala que no es la carencia del cumplimiento de dicho requisito formal, la razón para negar la medida cautelar, sino las razones que se han expuesto en precedencia. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a la negativa de la autoridad judicial de decretar una medida cautelar, argumento, que ya había sido decidido por el juez natural del asunto, por lo que se evidencia un desacuerdo con la decisión. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03686-00 Solicitante: María Isabel Pérez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitud de decretar un embargo de las cuentas de Servicios de Salud Sur ESE, es una pretensión netamente económica, que escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"5.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de María Isabel Pérez Rincón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.