Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: ORLANDO SOTELO ÁVILA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Procedencia excepcional / No procede estudio de fondo porque no se cumplen los requisitos generales / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple porque el debate propuesto es de contenido económico / SUBSIDIARIEDAD - El accionante no agotó el recurso de apelación contra la providencia censurada, dado que pese a haberlo interpuesto oportunamente no discutió lo concerniente a la imposición de las costas.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Orlando Sotelo Ávila contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 9 de septiembre de 2025 1, el señor Orlando Sotelo Ávila, mediante apoderada, interpuso acción de tutela contra las autoridades mencionadas por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en razón a la sentencia del 10 de febrero de 2015, mediante la cual, el Tribunal accionado negó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas a la parte actora, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2014-01191-00.

Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben): PRIMERA: SE REVOQUE EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D”, de fecha 10 de febrero de 2015, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por 1 Se advierte que el 24 de septiembre de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ORLANDO SOTELO ÁVILA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, con el radicado No. 25000-23-42-000-2014- 01191-00, que condena en costas en el siguiente sentido: “FALLA: “1.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. 2.- Se condena en costas en esta instancia a la parte demandada. fíjense como agencias en derecho el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones de la demanda.

Por la Secretaría de la Subsección "D", liquídense. 3.- Una vez en firme ésta Sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si los hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso”. SEGUNDA: DECLARAR que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP no debe realizar el cobro de las Costas en contra del señor ORLANDO SOTELO ÁVILA.

TERCERA: como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP a TERMINAR el proceso de cobro coactivo, iniciado en contra del señor ORLANDO SOTELO ÁVILA. 2. De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3.

El señor Orlando Sotelo Ávila laboró al servicio de la Contraloría General de la República por más de 36 años, razón por la cual, al cumplir la edad exigida por la ley, reclamó ante la extinta CAJANAL EICE la pensión de jubilación, que le fue reconocida mediante la Resolución UGM 020543 de 14 de diciembre de 2011, bajo el amparo del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en aplicación del Decreto 929 de 1976. 4.

Inconforme con la liquidación de la prestación presentó recurso de reposición que se resolvió mediante la Resolución UGM 049288 del 07 de junio de 2012, en la que se modificó la fecha de efectividad de la prestación y su cuantía (se aumentó). 5. Posteriormente, el accionante nuevamente inició actuación administrativa con el fin de obtener la reliquidación de su prestación, que se decidió desfavorablemente mediante las Resoluciones RDP 001736 del 16 de enero de 2013 y RDP 015228 de 4 de abril de 2013 (resolvió apelación). 6.

En razón de lo anterior, el señor Orlando Sotelo Ávila ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, en el que solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la extinta CAJANAL E.I.C.E. le negó la reliquidación de la pensión de jubilación bajo el amparo de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio. 2 Radicado 25000-2342 000-2014-01191-00..

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7. Mediante sentencia del 10 de febrero de 2015, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones y condenó en costas a la parte vencida en la modalidad de agencias en derecho, equivalentes al 5% del valor de las pretensiones de la demanda. 8.

La sentencia se apeló y en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la confirmó con fallo del 27 de agosto de 2020, en el que determinó que no impondría costas en segunda instancia. 9. Mediante auto del 18 de noviembre de 2021 el Tribunal accionado realizó la liquidación de las agencias en derecho, y las tasó en $14’010.578.

Inconforme con el valor, la parte accionante repuso la decisión, que se confirmó con auto del 20 de noviembre de 2024. 10. Señaló que la providencia censurada se profirió con desconocimiento del precedente jurisprudencial en la materia (Sentencia C-089 de 2002, T-625 de 2016 y SU-427 de 2016) y de la normativa aplicable (artículos 13, 29, 48 y 229 de la Constitución Política, artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y artículo 361 del C.G.P.). 11.

Concretamente, considera que con la condena en costas se transgredió su derecho al debido proceso, dado que no se tuvo en cuenta que el accionante ejerció el medio de control bajo la égida de la interpretación jurisprudencial realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, cuestión que sí fue examinada por el ad quem, al punto que, exoneró al demandante de esta carga en segunda instancia. 12.

Además, reprochó que la liquidación de las agencias en derecho no se realizó con fundamento en los elementos obrantes en el proceso. B. Trámite impartido e intervenciones 13. Mediante auto de 15 de septiembre de 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como al director de la UGPP.

También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se tuvo como prueba los documentos aportados con la demanda. 14. Las autoridades judiciales accionadas no intervinieron, pese a ser notificadas debidamente. 15. La UGPP señaló que la tutela es improcedente porque no satisface los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.

Asimismo, advirtió que a todas luces, se evidencia que la parte actora busca reabrir el debate sobre la imposición de las costas, para sustituir la decisión acogida por el juez natural de la causa. 16. Se refirió a los principios de la cosa juzgada y a la doble instancia, así como a la autonomía del juez, para profundizar en la improcedencia de la tutela presentada por el señor Orlando Sotelo Ávila.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. De otra parte, indicó que no es procedente dejar sin efectos el proceso coactivo, como lo solicita la parte actora, dado que la obligación que se persigue se encuentra constituida en un título de recaudo -sentencia-, que se presume legal y que se encuentra debidamente ejecutoriado. 18.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 19. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

D. Problema Jurídico 20. En primer lugar, la Sala deberá verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente los de relevancia constitucional, inmediatez y subsidiariedad. Solo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Orlando Sotelo Ávila.

E. Análisis de la Sala Requisitos generales de procedibilidad 21. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 22.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional4, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales, salvo que se acredite la falta de eficacia de esos mecanismos. 24.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 25.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 26.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente, salvo que, valga reiterar, se esté en presencia de un perjuicio irremediable5, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. 27.

En esos casos, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. Caso concreto 28. De entrada, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

En efecto, aunque el demandante pretenda darle el cariz de vicios o defectos a sus argumentos, incluidos los relativos a la supuesta inobservancia del precedente jurisprudencial, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal accionado de condenarlo 4 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022. 5 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en costas, inconformidad que, en últimas, tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho). 29.

En suma, se infiere que la parte actora pretende que se le releve de pagar las agencias en derecho derivadas de la condena en costas que le impusieron por haber sido vencida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa el ámbito de protección del juez de tutela. 30.

Así las cosas, para la Subsección, la acción de tutela interpuesta por el señor Sotelo Ávila carece de relevancia constitucional, porque las pretensiones encaminadas a la exoneración del pago de la condena en costas están desprovistas del carácter iusfundamental, lo que impide su estudio de fondo. 31. De otra parte, en el asunto examinado, la parte actora argumentó que el Tribunal accionado le vulneró sus derechos fundamentales, porque al imponer las costas no valoró el cambio de jurisprudencia, ni tuvo en cuenta que actuó de buena fe, bajo la confianza legítima de que sus pretensiones tenían vocación de prosperidad. 32.

No obstante, de la lectura de la sentencia de segunda instancia, proferida el 27 de agosto de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se advierte que la condena en costas no fue objeto de apelación, razón por la cual, en virtud del principio de congruencia, el superior no se pronunció al respecto, sino que se limitó a analizar el escenario, para decidir si, en segunda instancia, imponía o no dicha carga a la parte vencida. 33.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la tutela tampoco satisface el requisito de subsidiariedad, pues, pese a que el accionante hizo uso del recurso de apelación, procedente según lo previsto en el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, por el cual se modificó el artículo 242 del CPACA6, al ejercer dicho mecanismo no discutió lo concerniente a la condena en costas, asunto que ahora debate en sede de tutela, sin previamente agotar el recurso ordinario. 34.

Así las cosas, en lo atinente a la condena en costas, la Subsección advierte que el señor Orlando Sotelo Ávila no agotó el mecanismo ordinario (recurso de apelación contra sentencia), sino que acudió directamente a la solicitud de amparo, proceder que desconoce abiertamente el carácter residual de la acción constitucional y por consiguiente, el requisito de subsidiariedad no se satisface en el caso concreto. 35.

Así pues, en asunto examinado, la acción de tutela se torna improcedente porque (i) no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto reviste un contenido meramente económico; y (iii) el accionante no agotó los mecanismos 6 ARTÍCULO 62. Modifíquese el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05630-00 Demandante: Orlando Sotelo Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ordinarios previstos en la legislación para la defensa de sus garantías constitucionales, esto es, el recurso de apelación procedente contra la sentencia del 10 de febrero de 2015, para discutir la condena en costas. 36.

Por las razones anotadas, se declarará improcedente el amparo solicitado. 37. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Orlando Sotelo Ávila, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF