www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC Accionado: Departamento del Magdalena y otros Tema: Incidente de desacato en consulta / derechos fundamentales de las poblaciones desplazadas / órdenes dirigidas contra la Agencia Nacional de Tierras Decisión: En cumplimiento de la sentencia de tutela del 25 de octubre de 2024, se revoca el auto interlocutorio del 1° de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena Consulta de desacato I. ASUNTO La Sala de Subsección, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 25 de octubre de 2024, procede a proferir la decisión de reemplazo en el trámite del grado jurisdiccional de consulta, respecto del auto de 30 de abril de 2024, que había confirmado la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, contenida en el auto interlocutorio del 11 de marzo de 2024, que decidió el incidente de desacato propuesto por los señores Domiciano Cantillo, Alfredo Martínez, Germán Cantillo, Wilson Rafael Ahumada, Marciano de la Rosa, Rafael Pasión, Julio Crespo, Milton Montenegro, Alcides Solano, William Mercado, Adalberto Charris, Eliceo Gutiérrez, Luis Magin Cantillo, Frelida Pacheco, Miguel Ángel Pertuz y Arnulfo Macías, actuando por conducto de apoderado, los cuales son habitantes del predio denominado «Villa Denis», ubicado en el municipio de Salamina – Magdalena, y que fue dejado sin efectos.

II.

ANTECEDENTES La siguiente es la reseña de la situación fáctica que originó la sanción consultada: 2.1.

HECHOS Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.1. El señor Jaime Saúl Fontalvo Vargas, en representación de la Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales de 453 núcleos familiares que ocupaban el predio «Villa Denis» en el municipio de Salamina del citado departamento, sobre los cuales existía una orden de desalojo. 2.1.2.

El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, a través de sentencia del 9 de diciembre de 2009, confirmó parcialmente lo resuelto en primera instancia y resolvió: «CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de cinco (05) de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. CONCÉDASE EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el Predio “Villa Denis” en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guáimaro, en consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, retrotrayendo sus efectos en las condiciones indicadas en la parte motiva de esta providencia. ORDÉNESE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, el cumplimiento de lo señalado en la parte motiva de esta providencia. SE REQUIERE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, para que en lo sucesivo; en los procesos de adjudicación de tierras que desarrolle la entidad ACATE CON RIGUROSIDAD EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO a efectos de dar cumplimiento al objeto y propósito definido en la Política Pública de Reforma Agraria plasmada en la ley 160 de 1994 […]» 2.1.3.

La acción de tutela tuvo como finalidad estudiar el proceso de adjudicación del predio en cuestión sobre el cual se encontraba vigente una orden de lanzamiento por ocupación violenta, y determinar si este se había realizado con observancia de los postulados que la normatividad agraria y la especial protección a la población desplazada consagran.

2.2. TRÁMITE PROCESAL 2.2.1. Mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo del Magdalena el 26 de febrero de 2024, la parte accionante promovió incidente de desacato contra el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, aduciendo el incumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela del 9 de diciembre de 2009. Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.2.2.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 27 de febrero de 2024, resolvió: «1. DÉSELE traslado por el término de tres (03) días al Director de la Agencia Nacional de Tierras, esto es, el Doctor Juan Felipe Herman Ortiz o quien haga sus veces, al Doctor Daniel María Medina Gonzalez (sic) en calidad de Director de la Unidad de Gestión a Tierras, y a la Doctora Rosa Dory Chaparro Espinosa en calidad de Subdirectora de Acceso a Tierras Por Demanda y Descongestión, o quien haga sus veces, del trámite de cumplimiento y/o incidente de desacato promovido por el mandatario judicial de la ASOCIACION NACIONAL DE DESPLAZADOS DE GUAIMARO – MAGDALENA a fin de que se sirva solicitar y aportar las pruebas que estime pertinentes para acreditar el cumplimiento de lo ordenado en la providencia de nueve (09) de diciembre de dos mil nueve (2009). 2.

Por Secretaría OFÍCIESE a la entidad accionada lo ordenado en el numeral precedente, adjuntándole copia del escrito contentivo del incidente. 3. Por Secretaría OFÍCIESE al Director de la Agencia Nacional de Tierras, esto es, el Doctor Juan Felipe Herman Ortiz o quien haga sus veces, al Doctor Daniel María Medina Gonzalez (sic) en calidad de Director de la Unidad de Gestión a Tierras, y a la Doctora Rosa Dory Chaparro Espinosa en calidad de Subdirectora de Acceso a Tierras Por Demanda y Descongestión, de la Agencia Nacional de Tierras, a fin de que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia se sirvan conminar, si aún no lo hubieren efectuado, a los funcionarios encargados a que den cumplimiento a lo dispuesto en la providencia objeto del presente trámite de desacato». 2.2.3.

La anterior decisión fue notificada el 27 de febrero mediante mensaje de datos enviado a las partes1 a las 5:54 p.m. 2.2.4. En cumplimiento de lo anterior, la Agencia Nacional de Tierras, mediante su Oficina Jurídica, solicitó que se revoque la decisión puesto que no se cumplieron los presupuestos subjetivos y objetivos del desacato2.

2.3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 2.3.1. Mediante providencia del 11 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena encontró que no se había cumplido la orden de tutela del 9 de diciembre de 2009 y resolvió: «PRIMERO: DECLÁRESE que los señores JUAN FELIPE HERMAN ORTIZ director de la Agencia Nacional de Tierras, al Doctor DANIEL MARÍA MEDINA 1 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: dirección.general@ant.gov.co, daniel.medina@ant.gov.co, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria52@gmail.com. 2 Índice 2 del aplicativo SAMAI.

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 GONZALEZ en calidad de Director de la Unidad de Gestión a Tierras, y a la Doctora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA en calidad de Subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, o quien haga sus veces, incurrieron en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el fallo de tutela adiado nueve (09) de diciembre del dos mil nueve (2009), de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. EN CONSECUENCIA, se le impone como sanción, una multa equivalente al valor de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de cinco (05) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

SEGUNDO: COMPULSAR copia de todo lo actuado a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que dentro del marco de sus competencias se investigue la posible omisión de la Agencia Nacional de Tierras “ANT, ante el incumplimiento de lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado y se adopte las acciones a que haya lugar en el evento de evidenciar alguna conducta omisiva.

TERCERO: CONSÚLTESE con el superior, en el efecto suspensivo. Con tal propósito, por la Secretaría de la Corporación envíese el expediente al H. Consejo de Estado»3. Al respecto, expuso que la primera orden impartida en el fallo proferido por el Consejo de Estado el 9 de diciembre de 2009 consistió en dejar sin efectos la Resolución 091 del 30 de marzo de 2006, por medio de la cual se adjudicó a título de venta el predio “Villa Denis”.

INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras4, a través de la Resolución 082 del 3 de marzo de 2003 dejó sin efectos el acto administrativo referenciado; sin embargo, debía desarrollar una nueva convocatoria en la que se tuvieran en cuenta todas las personas relacionadas en la Resolución 091 del 30 de marzo de 2006. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Magdalena sostuvo que de las pruebas allegadas al proceso, no evidenció que las personas relacionadas en la Resolución 091 del 30 de marzo de 2006 se hubiesen vinculado a la convocatoria; sin embargo, expuso que del informe rendido por la ANT se indicó que se encontraban en trámite para conformar la lista de aspirantes para la posterior selección de beneficiarios que resultaran favorecidos de la adjudicación del predio “Villa Denis”.

Al respecto, indicó que en el informe rendido por la ANT, se manifestó que se encontraban ejecutando todas las medidas necesarias para poder dar cumplimiento al fallo de tutela, dentro de ellas, se realizó una reunión con 27 3 Índice 2 del aplicativo SAMAI. 4 en adelante ANT. Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 familias desplazadas para darles información del proceso e inició el trámite de convocatoria a través de la inclusión de Resolución en el RESO para poder dar inicio al proceso de calificación. De esa convocatoria, la ANT reveló que de las 27 personas que se debían convocar en el proceso, una se encontraba reportada como fallecida y la otra estaba en valoración de antecedentes judiciales y relacionó las respectivas resoluciones de inclusión de los accionantes.

No obstante, el Tribunal consideró que, pese a que se anexaron las resoluciones de inclusión de los beneficiarios reconocidos en la Resolución 091 de 30 de marzo de 2006, no se allegaron pruebas de su respectiva notificación o de que se pusieron en conocimiento de las partes del proceso. Asimismo, expuso que en el informe presentado por la accionada, también se indicó que no le era posible cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela del 9 de diciembre de 2023, por cuanto el predio Villa Denis se encontraba adjudicado totalmente, por lo que, los accionantes debían esperar que existiera un predio disponible para poder realizar el trámite de asignación. Sumado a lo anterior, la ANT informó que podía existir una posible adjudicación en los predios ubicados en Remolino o Pivijay; sin embargo, no allegó prueba en la que se pudiera establecer que inició el trámite para que dicho predio pudiera ser adjudicado, contrario a ello, señaló que no cuenta con predios disponibles para lograr la ubicación de las familias que resultaran beneficiarias con la nueva convocatoria que busca dar cumplimiento a lo ordenado en sede de tutela, por lo que, el Tribunal concluyó que contrario a lograr un avance, únicamente se logra evidenciar un retroceso.

Por otro lado, el Tribunal Administrativo del Magdalena manifestó que en el fallo de tutela también se evidenció que algunas de las familias que ocupaban el predio Villa Denis, antes de producirse su desplazamiento, poseían playones conocidos como Laura y Castro que debieron abandonar por causa de la violencia, como consecuencia de ello, se ordenó a la entidad accionada a realizar un registro de los predios que fueron abandonados con el fin de que pudieran impedir su ocupación y lograr un posible restablecimiento.

En ese orden de ideas, le otorgó un plazo de 1 mes para realizar el estudio de la titularidad de los referidos playones y adelantar los posibles procesos de titulación. Sobre el particular, el Tribunal consideró que, si bien la ANT realizó visitas a los playones Laura y Castro, no aportó prueba que demostrara el estudio de la titularidad de los respectivos playones que ya debería estar realizada.

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Asimismo, en la orden de tutela también se conminó a la hoy ANT a realizar un estudio de la capacidad de ubicación que tiene el predio «Villa Denis» con el propósito de garantizar el mayor aprovechamiento de este bien, considerando la posibilidad que ofrezca el predio para ubicar un mayor número de familias, esto con la finalidad de establecer una solución eficaz a la situación que presenta la población desplazada por el municipio de Salamina, Corregimiento de Guáimaro; y además, realizar un estudio de los bienes sujetos de reforma agraria a fin de comenzar con la política de reasentamiento de los ciudadanos desplazados, con el propósito de desarrollar los derechos que son otorgados a esta población a propósito de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997.

Al respecto, en la providencia consultada, se determinó que no se encontró material probatorio en el que se evidenciara que la ANT hubiese realizado el estudio para el mayor aprovechamiento del predio Villa Denis, más cuando la misma entidad indicó que en la actualidad no contaba con los datos de cuantas familias ocupaban el predio referenciado y no aportó constancia de las actuaciones administrativas relacionadas con las respectivas órdenes.

De conformidad con todo lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Magdalena concluyó que, pese a transcurrir más de 13 años de la orden de tutela no se demostró por parte de la autoridad judicial accionada el cumplimiento del fallo de tutela del 9 de diciembre de 2009. 2.3.2. La anterior decisión se notificó el 14 de marzo a las 10:58 a.m. por mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico de las partes5. 2.3.3.

El incidente de desacato fue resuelto en grado jurisdiccional de consulta por parte de esta Subsección a través del auto del 30 de abril de 2024, en el cual se confirmó la sanción. 2.3.4. El señor Juan Felipe Harman Ortiz interpuso acción de tutela contra la anterior providencia, y, a través de la sentencia de 25 de octubre de 2024, en la que se ordenó dejar sin efectos el auto del 30 de abril de 2024 por incurrir en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente por confirmar la sanción por desacato sin la valoración del elemento subjetivo de la responsabilidad. 5 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: dirección.general@ant.gov.co, luisa.giraldop@ant.gov.co, rosa.chaparro@ant.gov.co, juridica.ant@ant.gov.co, felipe.maldonada@ant.gov.co, antonio.calvo@ant.gov.co, daniel.medina@ant.gov.co, atencioalciudadano, defensajuridicanacional@defensajuridica.gov.co, dextercuello42@hotmail.com, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria52@gmail.com.

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 La Sala de Subsección procede a resolver el asunto, previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES

3.1. GENERALIDADES DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA El inciso 2.° del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, si debe ser confirmada.

Según lo establecido por la Corte Constitucional6, la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata.

En el caso de la consulta del incidente de desacato, la situación de debilidad radica en cabeza de la persona a quien se le impone la sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela. En ese contexto, la intención principal del sub lite no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de instancia, sino que se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta.

Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, con el fin de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez que conoce de la consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato.

Ha destacado esta Sala de Subsección7, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: «(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)»8, y en caso de existir el incumplimiento «debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas 6 Sentencia C-055 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 7 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 8 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada»9.

En ese sentido, a efecto de constatar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al obligado a fin de establecer que se encuentre en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa.

Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar que, siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: «30.- (…) el juez de tutela al tramitar el respectivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.

De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos10.” “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.

Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.»11 (Subrayas fuera de texto). En los casos de la responsabilidad netamente objetiva, dicho nexo tiene una ocurrencia que evoca la relación de causa-efecto, en la que los matices son 9 Ibídem. 10 Cfr. T-1113 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 mínimos; no obstante, la diferencia con la responsabilidad que supone valorar la posición jurídica del imputado, implica las consideraciones del hecho y la caracterización de la posición material desarrollada por el sujeto.

En el caso del cumplimiento de las órdenes judiciales en sede de tutela, naturalmente las directrices impartidas están amparadas por el desarrollo mismo de la vigencia de los derechos fundamentales, por tanto, no se duda de la condición de imperio que tienen dichas decisiones. Aun así, tampoco cabe duda en reconocer que esa posición de imperio refleja también los matices que imponen revisar el comportamiento o la posición jurídica del imputado; de ahí, que ese tipo de responsabilidades transcurra en la medida de los atenuantes y eximentes de responsabilidad basados en la conducta del sujeto.

Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

3.2. CASO CONCRETO

3.2.1. DE LA ORDEN DE TUTELA El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, a través de sentencia del 9 de diciembre de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la tutela interpuesta por la parte accionante y señaló en el acápite de órdenes de la providencia cuestionada: «El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Seccional Magdalena, deberá en el término improrrogable de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, realizar una nueva convocatoria en el marco del programa de reforma agraria, dispuesto por la Ley 160 de 1994, para adjudicar el predio denominado “Villa Denis”, a través de procesos públicos que garanticen la participación de los beneficiarios de que trata la Ley 160 del 94 y 387 de 1997, con el derecho preferencia que las referidas normativas otorgan a la población desplazada.

En el citado proceso se deberán incluir a las familias, que resultaron beneficiarias del citado previo a quienes se les adjudicó a través de la Resolución N° 091 de 30 de marzo de 2006, para que se postulen a la adjudicación nuevamente. […] Se conmina igualmente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Seccional Magdalena, para que realice un estudio de la capacidad de ubicación que tiene el predio “Villa Denis” con el propósito de garantizar el mayor aprovechamiento de este bien, considerando la posibilidad que ofrezca el predio para ubicar un mayor número de familias. […]».

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En tal sentido, se ordenó: «CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de cinco (05) de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

CONCÉDASE EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el Predio “Villa Denis” en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guáimaro, en consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, retrotrayendo sus efectos en las condiciones indicadas en la parte motiva de esta providencia.

3.2.2. DE LA SANCIÓN Y GARANTÍA DE EFICACIA DE LA DECISIÓN JUDICIAL Como es sabido, la acción de tutela es concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto consiste en restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, el cual culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuación material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones.

El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibidem. La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrirá en desacato por lo cual se le impondrá arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

Por otro lado, señala la norma cuál es la autoridad competente para imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en el auto que se consulta, declaró en desacato a la autoridad requerida y en consecuencia dispuso: «PRIMERO: DECLÁRESE que los señores JUAN FELIPE HERMAN ORTIZ director de la Agencia Nacional de Tierras, al Doctor DANIEL MARÍA MEDINA GONZALEZ en calidad de Director de la Unidad de Gestión a Tierras, y a la Doctora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA en calidad de Subdirectora de Acceso a Tierras Por Demanda y Descongestión, o quien haga sus veces, incurrieron en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 contenida en el fallo de tutela adiado nueve (09) de diciembre del dos mil nueve (2009), de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. EN CONSECUENCIA, se le impone como sanción, una multa equivalente al valor de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de cinco (05) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

SEGUNDO: COMPULSAR copia de todo lo actuado a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que dentro del marco de sus competencias se investigue la posible omisión de la Agencia Nacional de Tierras “ANT, ante el incumplimiento de lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado y se adopte las acciones a que haya lugar en el evento de evidenciar alguna conducta omisiva. […]».

Respecto de la sanción dispuesta por el juez constitucional, la Sala de Subsección observa que esta no se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, puesto que no se cumplió con el presupuesto subjetivo. En ese sentido, en la intervención presentada por la Agencia Nacional de Tierras se establecieron todas las acciones que se han presentado para cumplir con la orden de tutela en los siguientes términos: «[…] Segundo. El 29 de septiembre de 2023 un equipo interdisciplinario conformado por dos (2) profesionales sociales y dos (2) abogados realizaron una reunión con la presencia de las 27 familias desplazadas del predio Denominado Villa Denis, en el Salón del Consejo (sic) Municipal de Salamina – Magdalena.

En esta reunión se les indicó a los accionantes: • Se les brindó la información jurídica y técnica que presenta en la actualidad el predio Villa Denis, allí se les informó que el predio se encontraba adjudicado en su totalidad y por ello no era posible realizar un trámite de acceso a tierras respecto a este. • El señor Gustavo Gómez Solano líder de la comunidad realizo (sic) su intervención, mencionando que en el municipio (Salamina) hay posibilidades de oferta de venta de predios y se compromete al día 6 de octubre de 2023, presentar las ofertas disponibles en el municipio, toda vez que los predios ubicados en los municipios de Pivijay y Remolino quedan distantes de la ubicación de 11 de las 27 familias que se encuentran ubicadas en Salamina y 16 se encuentran ubicadas en Guáimaro.

Finaliza su intervención manifestando que el principal inconveniente es la dificultad de transportarse. • Este día se realizó la caracterización a cada uno de los accionantes dentro de la consignación de la información se establecido (sic) un diálogo con cada uno frente a las propuestas ofertadas, quienes refirieron verbalmente que principalmente los motivos por los cuales desean la cercanía con sus ubicaciones actuales son: el transporte, la productividad del predio, la cercanía a la vía Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 principal y el acceso, igualmente lo dejaron plasmado en la ficha de caracterización. Tercero. La Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión ha tenido una comunicación constante con la comunidad para intentar adelantar un trámite de Acceso a Tierras por asignación de derechos, el cual requiere tener un predio y demás trámites administrativos, por ello la comunidad ha postulado diferentes predios de los cuales están interesados.

Cuarto. El 23 de enero de 2024 mediante el radicado Nro. 202442004025921 la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión le informó al apoderado de los accionantes que el predio denominado “FRAYLE” identificado con el FMI 228-1585, el cual fue postulado por este, no fue jurídicamente viable porque su tradición se origina en una falsa tradición. Cuarto. (sic) En aras de dar cumplimiento a la orden judicial impartida, la Agencia Nacional de Tierras dio inicio “a la convocatoria” ordenada por el Consejo de Estado La Subdirección de Sistemas de Información ha realizado respecto a las 27 familias, las siguientes actuaciones: • Veinticinco (25) personas incluidas en el RESO, así: veintitrés (23) calificadas y dos (2) pendientes de calificación, por cuanto, no han complementado la información de su solicitud, pese a múltiples intentos por parte de la Entidad para contactarlas. • Las dos personas restantes: (1) persona, conforme la base de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil se reporta fallecida y el otro (1) solicitante se encuentra en verificación de antecedentes judiciales.

Se adjunta anexo con la relación de las 25 solicitudes calificadas para su conocimiento. Es importante indicar que el fallo busca “iniciar una convocatoria” en la cual se debía incluir a todos los accionantes, sin embargo, esta orden se da en el marco de la Ley 160 de 1994, la cual hoy no se encuentra vigente, por ello la Agencia Nacional de Tierras en aras de dar cumplimiento a la orden judicial, ha iniciado todas las actuaciones necesarias para garantizar los derechos de los accionantes.

A la fecha ya se inició “la convocatoria” por parte de la Entidad y por ello se realizó la expedición de la Resolución de inclusión en el RESO de los accionantes, asimismo se efectuó la calificación de cada uno de ellos, para poder continuar con el trámite de Acceso a tierras a través de la modalidad de asignación de derechos. La Agencia Nacional de Tierras, ha venido realizando actuaciones positivas para dar cumplimiento a la orden judicial y de esta manera garantizar los derechos fundamentales de los accionantes.

Cuarto. Teniendo en cuenta que el representante de los accionantes manifestó interés en los predios ubicados en los municipios de Remolinos y Pivijay, la Dirección de Acceso a Tierras se encuentra adelantando procesos de compra en dichos municipios, lo cuales se encuentran en el siguiente te (sic) estado: Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 […] Es importante manifestar que al momento de proferirse el fallo de la presente acción de tutela por parte del H. Consejo De Estado, el trámite de Acceso a Tierras, se encontraba regulado por la Ley 160 de 1994, y el Acuerdo que se encontraba vigente para la adjudicación de predios era 174 de 2009, “Por el cual se establece el Reglamento General de selección de beneficiarios, adjudicación y regularización de la tenencia de las tierras ingresadas al Fondo Nacional Agrario”, sin embargo, dicha normatividad fue derogada inicialmente, por el Acuerdo 266 de 2011, posteriormente modificado por el Acuerdo 349 de 2014; y finalmente derogado por el Decreto Ley 902 de 2017.

El artículo 12 del Acuerdo 174 de 2009 disponía: (…) • Etapa preliminar del trámite administrativo, que consta de las verificaciones técnicas y jurídicas del predio, formación de expedientes, consolidación del registro de los sujetos de ordenamiento y elaboración del Informe Técnico Jurídico. • Etapa de apertura del trámite administrativo, que inicia a partir de la expedición del acto administrativo de apertura y de propuesta de parcelación, el cual, se encuentra sometido a la aceptación o no del potencial beneficiario • Etapa probatoria, se adelanta cuando la asignación se adelante en predios ubicados en zonas focalizadas. • Etapa de decisiones y cierre administrativo, una vez aceptada la propuesta de parcelación del predio objeto de adjudicación, se expide un informe técnico jurídico definitivo que consiste en un resumen técnico y jurídico, para finalmente concluir el procedimiento con la resolución de asignación de derechos de propiedad a los sujetos de ordenamiento social.

Para poder adelantar el procedimiento de asignación de derechos, es necesario contar con un predio disponible en el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral; en relación con la compra o adquisición de predios, es imperativo aclarar que esta se realiza de conformidad con las necesidades, requerimientos y lineamientos de la ANT, las directrices que sean impartidas por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Rural - MADR y la priorización de regiones o subregiones para compras de predios del Gobierno Nacional, mismo que obedecen a los siguientes criterios: • Predios ubicados dentro de los cuatro núcleos definidos por el MADR1. • Áreas con mayores solicitudes de adjudicación de predios. • Áreas con personas damnificadas por la ola invernal. • Áreas con mayor concentración de la propiedad de la tierra.

Por consiguiente, se aclara que el proceso de compra de predios está mediado por las etapas propias del procedimiento y, finalmente, de la voluntad de las partes en aceptar la eventual oferta que se presente respecto del predio. A continuación se indica el procedimiento de compra: Paso 1: Ingreso de oferta (3 días) • Paso 2: Identificación del polígono catastral.

(3 días) • Paso 3: Análisis de restitución de tierras (3 días) • Paso 4: Análisis de viabilidad técnica y jurídica. (7 días) • Paso 5: Levantamiento predial y caracterización agronómica. (10 días) • Paso 6: Avalúo comercial (20 días) • Paso 7: Presentación oferta de compra. (3 días) • Paso 8: Gestión catastral. (días) • Paso 9: Otorgamiento de escritura pública, registro ORIP y pago del predio.

(10 días) • Paso 10: Entrega material e ingreso al Fondo de Tierras para la Reforma Rural. (5 días) Como se observa, la Entidad está realizando todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la orden judicial impartida, pero hoy esta es física y jurídicamente imposible de cumplir, tal como consignada (sic) por el H. Consejo de Estado, por ello la entidad se encuentra supeditada a que exista un predio en la zona solicitada por los accionantes para poder realizar el trámite de asignación de derechos, el cual también tiene unas etapas que cumplir y la entidad no puede saltarse ninguna etapa o realizar una adjudicación de manera directa.

Según lo expresado en las líneas anteriores, la Entidad debe realizar: - Todo el trámite de asignación de derechos y para poder realizar este, se requiere de un predio. - Para poder obtener un predio, se requiere agotar cada una de las etapas ya señaladas. Por ello se solicita de manera respetuosa a su despacho realizar una modulación del fallo en sus condiciones de tiempo, modo y lugar, teniendo en cuenta que hoy no se puede cumplir el fallo de la acción de tutela, sin embargo, la entidad tiene toda la intención de garantizar los derechos fundamentales de los accionantes. […] ¿Por qué es imposible de cumplir esta orden judicial? • Como se ha informado en diferentes informes enviados al juez de conocimiento, el predio Villa Denis se encuentra adjudicado en su totalidad y la entidad no puede adelantar ningún proceso de Acceso a Tierras sobre este. • El acuerdo 174 de 2006 hoy se encuentra derogado y la (sic) no existe ninguna normativa que permita que la Agencia Nacional de Tierras realice una convocatoria para adjudicar el predio Villa Denis.

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 • Los Accionantes debe (sic) esperar a que exista un predio comprado en los municipios señalados por ellos para poder realizar el trámite de Asignación de derechos • Si la entidad no cuenta con un predio no se puede adelantar ningún trámite de asignación de derechos. • Todos estos trámites tienen unos tiempos que se deben cumplir y no se pueden ejecutar saltándose etapas y menos realizar en un periodo de un mes.

Como se ha mencionado en todo el escrito, la orden impartida hoy es imposible de cumplir y las actuaciones adelantadas por la entidad requieren de trámites administrativos, el cual la entidad no se puede saltar […]». Sic toda la cita A partir del informe de tutela se puede advertir que el INCODER en su momento abrió la convocatoria a la que hizo referencia la orden impartida por esta Corporación y que se postularon 316 familias de las que se determinó que 134 eran elegibles, y, de estas últimas, 43 fueron seleccionadas para ser adjudicatarias.

En ese sentido, se advierte que se cumplió con la orden de tutela y es pertinente señalar que no hay elementos de juicio que permitan establecer que se impidió la participación de los beneficiarios de que trata la Ley 160 del 94 y 387 de 1997, con el derecho preferencia que las referidas normativas otorgan a la población desplazada o que existiera la posibilidad de ubicar un mayor número de familias en el inmueble.

Por tal razón, la Sala concluye que, dado que no se cumplieron los presupuestos subjetivo y objetivo de la sanción por desacato hay lugar a revocar la decisión de sancionar a los señores Juan Felipe Herman Ortiz en su calidad de director de la Agencia Nacional de Tierras, al señor Daniel María Medina González, como director de la Unidad de Gestión a Tierras, y a la señora Rosa Dory Chaparro Espinosa en calidad de subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

Acción de Tutela Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-03 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 PRIMERO.- REVOCAR el auto interlocutorio del 11 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.