Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Demandante: Silvia Sandoval Suárez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión. Subtema 1: causal del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Silvia Sandoval Suárez contra la sentencia del 7 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión del Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La Sala sintetiza los hechos relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-008-2017-00063-00/011, así: 1.1.1. La demanda 2. La señora Silvia Sandoval Suárez, mediante apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES), con las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se declare la nulidad de las Resoluciones Nros.
GNR 160491 del 27 de mayo de 2016, GNR 215597 del 21 de julio de 2016 y VPB 34506 del 2 de septiembre de 2016 proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. SEGUNDA: Aplicación del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, a pagar, a título de 1 Samai, índice 27.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho a favor de la señora SILVIA SANDOVAL SUÁREZ, el verdadero valor del monto de la pensión jubilación o vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios de acuerdo al Artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y debidamente indexados.
CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES a pagar, a título de restablecimiento del derecho a favor de la señora SILVIA SANDOVAL SUÁREZ, los reajustes legales desde cuando adquirió el estatus o categoría de pensionado.
QUINTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, a pagar, a título de restablecimiento del derecho, a favor de la señora SILVIA SANDOVAL SUÁREZ, el retroactivo originado por el verdadero o real valor del monto de la pensión mensual vitalicia de jubilación junto con los intereses corrientes, los intereses moratorios y la aplicación de la indexación de acuerdo al IPC, desde cuando adquirió el estatus o categoría de pensionado.
SEXTA: Que se disponga en la sentencia, que las sumas reconocidas en ella y liquidadas como se piden en el ordinal anterior, devengarán intereses comerciales y moratorios de acuerdo a la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. SÉPTIMA: Que si la entidad demandada, se opusiere a la presente demanda, se le condene a pagar las costas del proceso2. 3.
En los hechos de la demanda se indicó que la accionante nació el 5 de octubre de 1951, por tanto, tenía más de 35 años para el 1 de abril de 1994; prestó sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 26 de junio de 1984 hasta el 1 de mayo de 2014; COLPENSIONES le reconoció una pensión de vejez, a través de la Resolución GNR 160491 del 27 de mayo de 2016.
Indicó que la mesada pagada para el año 2006 era del valor de $2.844.419, y el valor real reliquidado con todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio, ascendía a $6.004.967. 4. La demandante fundamentó sus pretensiones en que COLPENSIONES, al reconocer y liquidar su pensión de vejez, omitió incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, previstos en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, por haber prestado sus servicios en la Contraloría General de la República.
En consecuencia, sostuvo que esa omisión viciaba de nulidad los actos administrativos demandados por expedición irregular y falsa motivación, además de generar un enriquecimiento sin causa en favor de la entidad demandada3. 1.1.2. Contestación de la demanda 5. COLPENSIONES se opuso a las pretensiones de la demanda y alegó que el régimen de transición únicamente conserva del sistema anterior tres elementos: la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión, entendido este último como la tasa de reemplazo.
En ese sentido, precisó que el ingreso base de liquidación (en 2 Ibidem. págs. 51 a 52. 3 Samai, índice 27. págs. 51 a 57. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante IBL) debe calcularse según los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
Además, propuso las excepciones de prescripción e inexistencia de la obligación4. 1.1.3. Sentencia de primera instancia 6. El Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que la pensión fue reconocida a través de la Resolución GNR 160491 del 27 de mayo de 2016 y se aplicó el IBL del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con las sentencias C-258 de 20135 y SU-230 de 20156. 7.
El Juzgado señaló que la liquidación de la pensión también estaba acorde con las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 20187, por consiguiente, era improcedente disponer la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, acorde con el régimen especial de la Contraloría General de la República, contenido en el Decreto 929 de 19768. 1.1.4.
Recurso de apelación de la parte demandante 8. La demandante solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 9. Indicó que adquirió su estatus pensional el 5 de octubre de 2001, por haber trabajado 20 años en la Contraloría General de la República y cumplir 50 años de edad, esto, conforme al artículo 7 del Decreto 929 de 1976.
De modo que la pensión se debía reliquidar con el 75% de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios. 10. Señaló que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, así como el fallo del 28 de agosto de 20189 del Consejo de Estado, fueron proferidos después de la consolidación de su estatus y no tienen efectos retroactivos.
En consecuencia, solicitó la protección de sus derechos adquiridos en materia pensional y la aplicación de los principios de favorabilidad, inescindibilidad de la ley, así como los derechos a la igualdad, al debido proceso y de defensa. 11. Finalmente, sostuvo que COLPENSIONES incumplió las obligaciones previstas en la Ley 1151 de 2007, ya que, a su juicio, la aplicación de la Ley 100 de 1993 en el caso bajo examen desconoce los parámetros del sistema pensional.
Por ello, la demandante sostuvo que era necesario solicitar de oficio el extracto o reporte de semanas cotizadas para verificar si: i) el IBL y la tasa de remplazo cumplen con lo establecido en la ley; y ii) «el monto pensional es el correcto frente a las decisiones de que (sic) se han aplicado 4 Ibidem. págs. 84 a 88. 5 Expedientes D-9173 y D-9183.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 6 Expediente T- 3558256. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 7 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. M.P. César Palomino Cortés. 8 Samai, índice 2. ED_DEMANDA_02RECURSOEXTRAORDINA. págs. 18 a 23. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y que variaron la seguridad jurídica, confianza legitima (sic) y la inescindibilidad de la ley»10. 1.1.5.
Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 12. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 7 de diciembre de 2020, confirmó la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento del fallo indicó que la actora es beneficiaria del Decreto 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, solo preserva de aquel decreto los requisitos de edad, tiempo y monto de la pensión. 13. Frente al ingreso base de liquidación, explicó que COLPENSIONES reconoció la pensión de la actora según el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que se ajusta a las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020 y al fallo de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del 28 de agosto de 201811.
Por último, señaló que los actos administrativos demandados aplicaron los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, lo cual, se acomoda a la jurisprudencia aludida12. 1.2. Recurso extraordinario de revisión 14. La señora Silvia Sandoval Suárez interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En la demanda invocó la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 que señala «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», por haber violado los derechos al debido proceso y a la defensa, así como «el principio de obtención de la prueba». 15. Como fundamento del recurso, la parte actora expuso que en el proceso ordinario solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación acorde con el Decreto 929 de 1976 y la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201013, por tanto, la pensión debía reliquidarse con el 75% de todos los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicios. 16.
Para la accionante, la tesis del Tribunal es manifiestamente ilegal e inconstitucional, «referente a la exclusión de los factores salariales unificados […] acogiéndose a la sentencia de unificación de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado para calcular el monto pensional»14, lo cual vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa. 17.
Resaltó que consolidó su estatus pensional el 26 de junio de 2004, mientras prestaba sus servicios en la Contraloría General de la República; sin embargo, el Tribunal le aplicó el citado fallo de la Sala Plena, el cual fue dictado 14 años después. 10 Samai, índice 27. págs. 162 a 163. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 12 Samai, índice 2.
ED_DEMANDA_02RECURSOEXTRAORDINA. págs. 12 a 17. 13 M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 Ibidem. págs. 1 a 2. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así entonces, consideró que la aplicación de los precedentes judiciales vulneró sus derechos adquiridos. 18.
Afirmó que la sentencia de unificación de 2018, en la que se basó la decisión de instancia, desconoció el principio de irretroactividad de la ley al permitir su aplicación a un caso anterior sin una excepción válida. Además, el fallo del Tribunal vulneró los principios de progresividad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica e inescindibilidad de la ley. 19.
Agregó que tiene derecho a la aplicación integral del Decreto 929 de 1976, por ser la norma más favorable en materia pensional en cuanto al ingreso base de liquidación, respecto de la Ley 100 de 1993. 20. Teniendo en cuenta lo expuesto, adujo que la sentencia de segunda instancia adolece de nulidad absoluta, ya que desconoció el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, el Decreto 929 de 1976, las sentencias de unificación sobre el régimen de transición y la Constitución Política.
Por último, señaló que en el proceso no obró el estudio aritmético o la práctica de la fórmula financiera autorizada que demostrara la correcta liquidación de la mesada pensional15. 21. Señaló que «no obra en el desarrollo de las dos instancias, la aplicación de la formula financiera autorizada que soporte el juicio aplicado para decidir» la demanda de reliquidación pensional16. 1.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 22. A través del auto del 17 de marzo de 202217, el despacho admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó la notificación personal a COLPENSIONES y el Ministerio Público para que contestaran y solicitaran las pruebas que consideraran pertinentes. Posteriormente, mediante el auto del 19 de octubre de 202318, se verificó que COLPENSIONES no contestó el recurso.
Además, se decretaron como pruebas los documentos allegados y se ofició al Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga para que remitiera el expediente con radicado 68001-33-33-008-2017-00063-00/0119, el cual fue allegado el 11 de marzo de 202520. 1.3.1. Concepto del Ministerio Público 23. La Procuraduría Delegada ante esta corporación solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Silvia Sandoval Suárez, pues los jueces de instancia se limitaron a aplicar un precedente de unificación obligatorio, cuyas discrepancias ya fueron superadas y constituyen la base del recurso presentado.
Expuso que no se advierte una vulneración evidente del debido proceso que justifique la nulidad de la sentencia acusada; por el contrario, consideró que se garantizó adecuadamente el propósito esencial de administrar justicia. 15 Samai, índice 2. ED_DEMANDA_02RECURSOEXTRAORDINA. págs. 1 a 8. 16 Ibidem. pág. 7. 17 Samai, índice 4. 18 Samai, índice 16. 19 Dentro del auto interlocutorio, se estableció que, una vez recibido el expediente, se prescindiría del máximo período probatorio. 20 Samai, índice 27.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Señaló que el fallo objeto del recurso extraordinario de revisión acató la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201821, la cual adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
En ese sentido, sostuvo que no hubo aplicación retroactiva de la jurisprudencia, dado que la regla de decisión aplicable al caso quedó establecida en la sentencia SU-230 de 2015. Finalmente, señaló que la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, proferida por esta Sección, se basó en la sentencia de unificación de 2018 para concluir que los regímenes especiales están sujetos al artículo 36 de la Ley 100 de 199322.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 25. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Silvia Sandoval Suárez contra la sentencia del 7 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 201123. 2.2.
Oportunidad 26. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 7 de diciembre de 2020, se notificó el 10 de diciembre de 202024, y quedó ejecutoriada el 15 de diciembre de 2020. Así las cosas, como la recurrente interpuso el recurso extraordinario de revisión el 29 de noviembre de 2021, según obra en el expediente digital25, su interposición fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 de la Ley 1437 de 201126. 2.3.
Legitimación en la causa 27. La señora Silvia Sandoval Suárez y COLPENSIONES están legitimados en la causa para ser partes en este proceso, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4. Problemas jurídicos 28. De acuerdo con los argumentos presentados por la demandante, y con el fin de determinar si se configura la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la Sala se circunscribirá a responder el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia del Tribunal que negó la pretensión de reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicios en la Contraloría General de la República, no podía aplicar el fallo de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, toda vez que fue expedido 14 años después de la consolidación del estatus pensional, y por tanto, violó los derechos al debido proceso, al aplicar retroactivamente dicha providencia? 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 22 Samai, índice 11. 23 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 24 Samai, índice 27. pág. 233. 25 Samai, índice 2.
ED_CORREORADI_01CORREORADICACIONP. 26 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 29. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 de la Ley 1437 de 201127. 30.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes de la Ley 1437 de 201128, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión», entre otros29. 31.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»30. 32.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 33. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»31.
Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»32. 2.6. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA relativa a la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 34.
El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece como causal: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 5 de julio de 2024. Radicado 11001-03-15-000-2022-03940-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril de 2024. Radicado. 11001-03-15-000-2023-04705-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 29 Op. cit.
Radicado 11001-03-15-000-2022-03940-00. 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Tercera Especial de Decisión. Sentencia del 3 de agosto de 2022. Radicado 11001-03-15-000-2021-11463-00. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020.
Radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). M.P. Alberto Montaña Plata. 32 Ibidem. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. El alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»33. 36.
No obstante, como la Ley 1437 de 2011 no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 37. En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insanables establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso contenido en la Ley 1564 de 201234.
De tal manera no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 38. Así se pronunció la Sala Tercera Especial de Decisión del Consejo de Estado en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 de la Ley 1564 de 2012 (antes el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ibidem (antes 144 del Código de Procedimiento Civil)»35. 39.
Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»36. 40.
Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 41. Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales37: 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sentencia del 19 de septiembre de 2023. Radicado 11001-03-15-000-2020-03585-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 34 Antes el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil 35 Op. cit. Radicado 11001-03-15-000-2021-11463-00. 36 Op. cit. Radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 37 Op. cit. Radicado 11001-03-15-000-2020-03585-00. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso38. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación39. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus40. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia41. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso42; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado43. 42.
En conclusión, esta corporación ha reconocido que «no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»44. 43.
De tal manera que, como «no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»45, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 2.7. Caso concreto 44. Con fundamento en la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la señora Silvia Sandoval Suárez interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 7 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Según expuso la recurrente, la decisión vulneró sus derechos al debido 38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de junio de 2016. Radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00(REV). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sala Cinco Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2009-00494-00(REV). M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 2 de marzo de 2010. Radicado 11001- 03-15-000-2001-00091-01(REV). M.P. Mauricio Torres Cuervo. 41 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 2 de febrero de 2016. Radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro. 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Veintiuno Especial de Decisión. Sentencia de 17 de junio de 2022. Radicado 11001-03-15-000-2014-04059-00(REV).
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 43 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia del 8 de mayo de 2018. Radicado 11001-03-15-000-1998-00153-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 44 Op. cit. Radicado 11001-03-15-000-2020-03585-00. 45 Ibidem. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y de defensa, pues aplicó los fallos de unificación del Consejo de Estado de 201846 y 202047, pese a que ya había consolidado su estatus pensional. 45.
Con el objeto de resolver lo planteado por la parte actora, la Subsección destaca que los reproches de la demanda de revisión no encuadran en las causales por las cuales se estructura la nulidad originada en la sentencia, acorde con el numeral quinto del artículo 250 del CPACA. Por el contrario, lo alegado se refiere solamente a censurar la interpretación y argumentación jurídica del Tribunal Administrativo de Santander, por haber resuelto la controversia aplicando las sentencias de unificación del Consejo de Estado. 46.
Cabe destacar que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo excepcional para romper la cosa juzgada de una sentencia únicamente en los eventos precisos previstos por el legislador y la jurisprudencia, con naturaleza procedimental o «aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión».
Por consiguiente, el citado recurso no habilita que se surta una tercera instancia para que el interesado plantee nuevamente las inconformidades que ya fueron resueltas por los jueces de instancia. En este sentido, se pronunció la Sala de Decisión 13 de esta corporación48: En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es, en consecuencia, una “tercera instancia” en la que puedan plantearse, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar.
Por tal razón, las pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia. De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme a las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, sean eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo.
El recurso extraordinario de revisión no puede ser utilizado como una tercera instancia para debatir los argumentos de hecho o de derecho que debieron ser objeto del proceso ordinario, en tanto que es una excepción al fenómeno de cosa juzgada. 47. Dentro del objeto del recurso tampoco está previsto que el desconocimiento de la jurisprudencia sea un supuesto que configura la causal de nulidad originada en la sentencia, puesto que no constituye un vicio formal del fallo49.
En efecto, la Sala 13 Especial de Decisión, en la sentencia del 7 de abril de 201550 señaló frente al 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882-14) 48 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 13, sentencia del 7 de abril de 2015, proceso con radicado 11001- 03-15-000-2013 02724-00. 49 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, sentencia del 4 de agosto de 2020, proceso con radicado 11001- 03-15-000-2016-03553-00.
En el mismo sentido, se pronunció la providencia del 11 de junio de 2024, Sala Especial de Decisión 16, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-03993-00. 50 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 13, sentencia del 7 de abril de 2015, proceso con radicado 11001- 03-15-000-2013 02724-00. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento del precedente judicial que el legislador previó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra las providencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, en los eventos en que se opongan a un fallo de unificación del Consejo de Estado.
Esta providencia señaló que según la Corte Constitucional cuando se alega el desconocimiento del precedente «el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso51». 48. Así las cosas, de la lectura del recurso extraordinario de revisión es claro que el reproche de la accionante concierne a que solicita la aplicación del fallo del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que se ordene la reliquidación de su pensión con todos los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicios, según el Decreto 929 de 1976, que regulaba el régimen pensional especial de la Contraloría General de la República.
Por consiguiente, la Subsección concluye que no se configura la causal de nulidad originada en la sentencia. 49. Ahora bien, la parte también señaló que se le aplicó retroactivamente el fallo de unificación del 28 de agosto de 201852, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Argumento que se desestima porque si bien la accionante afirma que ya había adquirido su estatus pensional antes de la referida providencia, lo cierto es que lo debatido el proceso ordinario fue la reliquidación de la pensión de vejez, y no el derecho al reconocimiento pensional.
De modo que el Tribunal Administrativo de Santander decidió la controversia de conformidad con las sentencias de unificación vigentes dictadas por el Consejo de Estado53. 50. Se reitera que a través del recurso extraordinario de revisión es improcedente alegar el desconocimiento de los precedentes de unificación, lo que excluye el estudio de los demás argumentos de la demanda; sin embargo, para dar respuesta a lo alegado por la actora se indica que para el 7 de diciembre de 2020, cuando fue dictado el fallo de segunda instancia, eran de obligatorio cumplimiento las sentencias de unificación del 28 de agosto de 201854 y del 11 de junio de 202055, debido a su fuerza vinculante.
Estas providencias determinaron como regla de unificación que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está regulado en los artículos 21 y 36 idem. En efecto, el fallo del 11 de junio de 2020 señaló «el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto al periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma». 51.
Esta sentencia del 11 de junio de 2020 también determinó los efectos del cambio de jurisprudencia, al indicar en las reglas de unificación, que «el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, la regla 51 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-100 de 2010, T-918 de 2010 y T-830 de 2012, entre otras. 52 Proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 53 En este mismo sentido, se ha pronunciado esta corporación en las sentencias del 24 de julio de 2025, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 11001-03-25-000-2021-00747-00 (4227-2021) y del 27 de marzo de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2020-00911-00 (2747-2020). 54 Proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 55 Proceso con radicado 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial fijada es vinculante para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial». 52. Por otra parte, la parte actora cuestiona la validez de los fallos de unificación del 28 de agosto de 201856 y del 11 de junio de 202057; sin embargo, esta corporación ya ha considerado que «resultan ajenos al examen que corresponde efectuar en sede de revisión, el cual no puede extenderse a la jurisprudencia que el fallador utilizó para sustentar la decisión. Una interpretación en ese sentido implicaría aceptar que, en el marco de esta herramienta extraordinaria, es posible efectuar un juicio de legalidad en abstracto sobre cualquier providencia que se cite en el fallo a revisar, lo que claramente no se acompasa con la naturaleza, alcance y objeto del recurso de revisión»58. 53.
A partir de lo expuesto, la Sala observa que los argumentos presentados por la recurrente no tienen la aptitud para configurar la causal invocada. Concretamente, la supuesta inconstitucionalidad de las reglas de unificación de esta corporación, representan inconformidades ajenas a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Los cuestionamientos formulados se limitaron a atacar las razones jurídicas que sustentaron la sentencia objeto de revisión, sin demostrar una verdadera vulneración sustancial del derecho al debido proceso. 54.
Ahora bien, sobre la alegada vulneración del derecho al debido proceso probatorio, la Corte Constitucional ha reconocido que el decreto y la práctica de las pruebas son parte esencial de aquel59. Sin embargo, es importante respetar el principio general de la carga de la prueba, según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (art. 167 del Código General del Proceso). 55.
Así pues, la Sala considera que lo expuesto por la recurrente no constituye una vulneración del derecho al debido proceso probatorio, puesto que el recurso extraordinario de revisión no está destinado para «reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada a las causales previstas por el legislador»60.
De igual manera, el recurso tampoco es una tercera instancia que permita entrar a determinar a través de un estudio matemático la correcta liquidación de la mesada pensional, máxime cuando la interesada no argumentó de forma suficiente en qué consistían los cálculos aritméticos que, en su criterio, debió efectuar el Tribunal. 2.8. Costas 56.
En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario61 de la Subsección sobre el artículo 56 Proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 57 Proceso con radicado 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014). 58 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 16, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-03993-00. 59 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-099 del 17 de marzo de 2022. Expediente D-14274. M.P (e). Karena Caselles Hernández. 60 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 7, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-03013-00(REV), M.P. Martín Bermudez Muñoz. 61 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la Radicación: 11001-03-25-000-2021-00893-00 (4804-2021) Recurrente: Silvia Sandoval Suárez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe62.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Silvia Sandoval Suárez contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas.
Tercero: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 62 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.