Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López Demandados: Nación – Presidente de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público y Director del Departamento Nacional de Planeación. AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación. 1.- Antecedentes El demandante René Horacio Torres López, actuando en nombre propio, formuló demanda1 en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021”.

Por auto de 1 de diciembre de 20212, el Despacho adecuó el medio de control promovido al de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA e inadmitió la demanda, la cual una vez subsanada, se admitió mediante providencia del 17 de agosto de 20223. En un acápite especial de la demanda, la parte actora solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del decreto demandado, norma que es del siguiente tenor: 1 Índice 2 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado - SAMAI. 2 Ibídem, índice 4. 3 Ibídem, índice 11.

Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 2 “DECRETO 1820 DE 2020 (31 Dic 2020) "Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021" EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las Leyes 14 de 1983, 75 de 1986, 9 de 1989, 44 de 1990,101 de 1993, y 242 de 1995; previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), y

CONSIDERANDO

Que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 6 de la Ley 242 de 1995, el valor de los avalúos catastrales se reajustará anualmente a partir del 1 de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), que no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.

Que el mismo artículo establece que para los predios no formados, el porcentaje de incremento podrá ser hasta el ciento treinta por ciento (130%) del incremento de la mencionada meta. Que según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 101 de 1993, el Gobierno nacional para determinar el ajuste anual de los avalúos catastrales de los predios rurales dedicados a las actividades agropecuarias, deberá aplicar el Índice de Precios al Productor Agropecuario (IPPA) cuando su incremento porcentual anual resulte inferior a la meta de inflación. Que el artículo 1 de la Ley 242 de 1995 modifica las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del Índice de Precios al Consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establece criterios que hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía. Que la Junta Directiva del Banco de la República informó que, de conformidad con lo establecido en la Ley 31 de 1992, la meta de inflación proyectada para el año 2021 es de tres por ciento (3%).

Que la variación porcentual del Índice de Precios del Productor de la oferta Interna para el sector Agricultura, Ganadería, Caza, Silvicultura y Pesca, entre noviembre de 2019 y noviembre de 2020 fue de siete coma noventa por ciento (7,90%), según certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), resultando superior a la meta de inflación proyectada por el Banco de la República.

Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 3 Que el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), mediante documento CONPES 4020 de diciembre 21 de 2020 Reajuste de avalúos catastrales para la vigencia 2021, conceptuó que el reajuste de los avalúos catastrales para los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1 de enero de 2020 y anteriores, tendrán un incremento de tres por ciento (3%) para el año 2021, equivalente al cien por ciento (100%) de la meta de inflación proyectada para la vigencia de 2021.

Que en el mismo documento, el CONPES conceptuó que el reajuste de los avalúos catastrales para los predios rurales no formados y formados con vigencia de 1 de enero de 2020 y anteriores, tendrán un incremento de tres por ciento (3%) para la vigencia de 2021. Que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 14 de 1983, el reajuste de los avalúos catastrales entrará en vigencia el 1de enero del año siguiente al que fueron efectuados.

Que el artículo 155 del Decreto-Ley 1421 de 1993 estableció un régimen especial para fijar la base gravable y la liquidación del Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital. Que el artículo 3 de la Ley 601 de 2000 introdujo modificaciones para el reajuste de los avalúos catastrales por conservación para el Distrito Capital. Que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1607 de 2012, artículo 190, los catastros descentralizados podrán calcular un índice de valoración predial diferencial.

Que en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3 y 8 de la Ley 1437 de 2011, así corno en el artículo 2.1.2.1.14. del Decreto 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Presidencia de la República, modificado por el Decreto 270 de 2017 y 1273 de 2020, el proyecto de decreto fue publicado en la página web del Departamento Nacional de Planeación. En mérito de lo expuesto;

DECRETA

ARTÍCULO 1. Sustituir el Capítulo 1 del Título 10 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, el cual quedará así: "CAPÍTULO 1 PORCENTAJES DE INCREMENTO DE LOS AVALÚOS CATASTRALES PARA LA VIGENCIA DE 2021 ARTÍCULO 2.2.10.1.1. Reajuste de avalúos catastrales para predios urbanos. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1 de enero de 2020 y anteriores, se reajustarán a partir del 1° de enero de 2021 en tres por ciento (3%).

ARTÍCULO 2. 2.10.1.2. Reajuste de avalúos catastrales para predios rurales. Los avalúos catastrales de los predios rurales no formados y Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 4 formados con vigencia de 1 de enero de 2020 y anteriores, se reajustarán a partir del 1 de enero de 2021 en tres por ciento (3%).

ARTÍCULO 2. 2.10.1.3. No reajuste de avalúos catastrales para predios formados o actualizados durante 2020. Los predios urbanos y rurales formados o actualizados durante 2020 no serán objeto de reajuste. Los avalúos catastrales de los predios de que trata este artículo entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2021, en los municipios o zonas donde se hubieren realizado."

ARTÍCULO 2. El presente decreto rige a partir del 1 de enero de 2021 […]” Como fundamento de la solicitud de suspensión provisional expuso los siguientes argumentos: “[…] Respetuosamente se solicita al Honorable Consejo de Estado, además, que siguiendo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, así como en los artículos 135, 277 de la Ley 1437 de 2001, declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020 “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021", en el marco de la presente demanda de nulidad.

Según lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. Asimismo, el artículo 231 de la Ley 1427 de 2001 señala que la suspensión provisional de un acto administrativo será procedente cuando se pretenda la nulidad de este por violación de las disposiciones invocadas en la demanda.

En la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020 “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021", viola de manera evidente la Constitución Política y normas del ordenamiento jurídico nacional, solicitamos respetuosamente que éste sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su constitucionalidad y/o legalidad, como media preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito.

Es en virtud de lo anterior que respetuosamente solicitamos que el mismo sea suspendido provisionalmente. […]” 2. Traslado de la solicitud a la autoridad demandada Por medio de auto calendado el 17 de agosto de 2022 el Despacho corrió Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 5 traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional, término dentro del cual el Departamento Nacional de Planeación y la Presidencia de la República se opusieron a la prosperidad de la medida cautelar4, mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio. 2.1.

Departamento Nacional de Planeación Aduce que la entidad demandada no aportó los elementos para adoptar la medida de suspensión provisional, en razón a que no existe prueba de los argumentos planteados por la parte actora, los cuales surgen de una interpretación particular del ordenamiento jurídico vigente. Afirma que, si bien es cierto el artículo 6 de la Ley 14 de 1983 establece que “El Gobierno Nacional determinará la proporción del reajuste para cada año a más tardar el 31 de octubre”, ello no significa que se haya perdido competencia para determinar el reajuste, toda vez que las reglas de competencia de las entidades públicas son taxativas y específicas que devienen de un criterio reglado, de conformidad con el artículo 121 constitucional, según el cual las funciones o potestades asignadas por la ley no se extinguen si no existe norma legal que lo disponga.

Alega que no puede confundirse la norma que dispuso el plazo para que el Gobierno Nacional determinara la proporción del reajuste para cada año, con una pérdida de competencia para expedirla antes de que finalice el periodo. Asegura que el conflicto planteado por la actora de la aparente inclusión de una norma derogada en el decreto demandado y el aparente conflicto de eficacia de la ley en el tiempo no surge de la simple contrastación de las normas, sino de un análisis más específico y ponderado de la normatividad, lo cual hace inviable la medida cautelar.

Resalta que no existe una argumentación eficaz y directa que haga viable la solicitud de decreto de medida cautelar, ya que de los cargos planteados no se deriva ilegalidad manifiesta alguna. 2.2. Presidencia de la República Afirma que la supuesta violación de las disposiciones legales y constitucionales que alega el actor, resulta equivocada e infundada y no tiene vocación de prosperar, pues, pese a que incorpora dentro de su escrito los requisitos para conceder las medidas cautelares en los términos de los artículos 230 y231 del CPACA, no los fundamenta, y no da cuenta del posible resultado gravoso que tendría el hecho de no decretar la medida cautelar, 4 Índice No. 23 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo De Estado - SAMAI Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 6 remitiéndose únicamente a copiar las disposiciones de los artículos señalados, sin argumentar su necesidad de suspensión. Asegura que referirse a los argumentos centrales de la demanda como sustento de la solicitud de adopción de medidas cautelares es un error de derecho insuperable, porque unos y otros no siempre pueden ser empleados en la forma que pretende el actor, por lo que la solicitud carece de la argumentación y el soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva.

Estima que la simple alusión a la vulneración de normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el asunto, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada y conllevaría a un prejuzgamiento.

Resalta que el demandante tiene a su cargo acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida, ya que los decretos los ampara la presunción de legalidad, la cual sólo puede ser desvirtuada con pruebas concretas y conducentes, que en este caso no fueron aportadas. Asegura que el análisis de fondo sobre los argumentos planteados en la demanda no es propio de la instancia cautelar, por lo que la eventual contradicción normativa sólo podrá determinarse luego del estudio jurídico y probatorio propio del proceso. 3.- Consideraciones Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto para el medio de control de nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en el inciso primero del artículo 231 estableció que la suspensión provisional procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad, y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 7 Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia del 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, explicó5 que del inciso primero del artículo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional se requiere una valoración inicial del acto acusado con las normas superiores invocadas y, en ese sentido, precisó que si bien dicha valoración inicial permite abordar la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud el derecho de defensa, además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento.

Caso Concreto En el asunto bajo examen, la parte actora solicitó la suspensión provisional del Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación. Para fundamentar su solicitud expresó en el acápite denominado “Solicitud de Medida Cautelar” lo siguiente: “[…] En la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020 “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021", viola de manera evidente la Constitución Política y normas del ordenamiento jurídico nacional, solicitamos respetuosamente que éste sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su constitucionalidad y/o legalidad, como media preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito. […]” (Subrayas fuera del texto original) De lo anterior se desprende que en los términos en los que fue formulada la solicitud de medida cautelar, hay lugar a negarla, debido a que no cumple con los requisitos establecidos por los artículos 229 y 231 del CPACA, dado que, como lo afirma la parte demandada, el accionante omitió sustentar la petición de suspensión provisional del acto demandado, puesto que para ello sólo se remitió a la argumentación expuesta en la demanda respecto de los cargos en los que fundamenta la pretensión de nulidad del decreto acusado.

Al respecto, se recuerda que el artículo 229 del CPACA establece que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, 5 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 11001 03 15 000 2014 03799 00. Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 8 provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. A su turno, el artículo 231 ibidem prevé que la suspensión provisional procede por violación de las disposiciones invocadas, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores alegadas.

Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, omitiendo la confrontación normativa, así6: “[…] En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente. […]” (Negrillas fuera del texto original) Teniendo en cuenta lo señalado por la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación la sustentación de la medida cautelar no se sustituye con las razones expuestas en la demanda para respaldar el concepto de violación de las normas que se estiman infringidas7; por ello, es que en el caso concreto, se considera que no es procedente el decreto de la medida cautelar solicitada, comoquiera que la parte la formuló así: “ […] en la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el Decreto número 1820 de 31 de 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Rad.

No. 11001 0324 000 2012 00317 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 7 Posición reiterada en reciente pronunciamiento de este Despacho el 21 de noviembre de 2023, exp. 11001-03-24-000-2018-00172-00 y 11001-0324-000-2018-00189-00 (acumulado). Radicado: 11001-0324-000-2021-00175-00 Demandante: René Horacio Torres López 9 diciembre de 2020 […], viola de manera evidente la Constitución Política y normas del ordenamiento jurídico nacional, solicitamos respetuosamente que éste sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su constitucionalidad y/o legalidad, como media preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito. […] “ Es de anotar que, presentar de manera clara y expresa los argumentos de violación de las disposiciones superiores es una carga de quien formula la solicitud, puesto que la suspensión constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos8.

Por lo señalado, la solicitud de suspensión provisional de Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación, será negada.

En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

Primero: Negar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Decreto número 1820 de 31 de diciembre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2021”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 24 de octubre de 2022, exp. 11001 03 24 000 2021 00159 00, C.P. Oswaldo Giraldo López