CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 2 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al demandado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación la Resolución GNR 14480 de 23 de febrero de 2013, por medio de la cual, reconoció una pensión de vejez ordinaria al señor Edison Murillo, sin tener en cuenta que «esta debía de ser compartida».
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordené el reconocimiento de la pensión otorgada, pero con carácter compartida; y el reembolso de las sumas pagadas por concepto de mesada pensional. 1.2. La solicitud de suspensión provisional La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 14480 de 23 de febrero de 2013, al considerar que dicho reconocimiento tendría que haber sido de carácter compartido.
Aduce, que el acto administrativo enjuiciado resulta contrario a la ley por cuanto se le reconoció y pagó un retroactivo al demandado al que no tenía derecho, el cual tendría que haber sido girado a la entidad jubilante. Por último, pone de presente que el reconocimiento pensional sin el lleno de los requisitos atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, obligación en cabeza del Estado.
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 2 de mayo de 2024, negó la suspensión de los efectos del acto administrativo acusado, al considerar que se hace necesario realizar un examen riguroso el cual no es propio de la etapa procesal. En consecuencia, no es acertado decretar la medida cautelar solicitada ya que no se ve transgresión alguna a la normatividad invocada por la accionante.
De otro lado, no se refleja que el reconocimiento pensional efectuado, por el hoy Distrito de Santiago de Cali, tenga el carácter de compartido, además, no se tiene certeza que en la actualidad se esté pagando a favor del señor Murillo. Por último, señaló que llegar a ordenarse la suspensión provisional de la resolución enjuiciada, se estaría privando al pensionado de su ingreso económico con lo cual se afectaría su mínimo vital y sus derechos a la salud y seguridad social.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, Colpensiones interpuso recurso de apelación, al estimar que se encuentra acreditado que la resolución, por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez al accionado, es contraria al ordenamiento jurídico. Advierte que, se reconoció un retroactivo al pensionado sin tener en cuenta que la prestación debió otorgarse con carácter compartido, no como una pensión ordinaria.
Finalmente. señaló que permitir el reconocimiento de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales implica el desconocimiento del principio de sostenibilidad financiero y, conduce a imponer al Estado una carga que podría desencadenar en la desfinanciación del sistema. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra el proveído de 2 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida de suspensión provisional del acto acusado. 4.2.
Procedencia La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 (numeral 5) del CPACA. 4.3. Oportunidad Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 6 de mayo de 2024, y la impugnación fue presentada el 8 del mismo mes y año, razón por la cual, conforme al artículo 244 (numeral 3) del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4.
Problema jurídico Establecer si los efectos de la Resolución GNR 14480 de 23 de febrero de 2013 deben ser suspendidos o, si la decisión apelada se encuentra conforme a derecho. 4.5. De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.
Al respecto, esta subsección, a través de providencia de 15 de febrero de 2018, precisó: […] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.6.
Análisis del caso en concreto En el caso en cuestión, se tiene que Colpensiones promovió demanda con la cual pretende la nulidad de la Resolución GNR 14480 de 23 de febrero de 2013, por medio de la cual, dicho ente pensional reconoció una pensión de vejez ordinaria al señor Edison Murillo. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de sus efectos.
La Sala concluye que no es viable acceder a la suspensión solicitada, porque, del examen realizado a la decisión administrativa impugnada en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, tal como lo determinó el A-quo. En efecto, la Sala observa que los argumentos expuestos por la demandante se centran en la ilegalidad de la resolución que reconoció el derecho pensional del demandando, sin embargo, con las pruebas aportadas en esta etapa procesal, no es posible arribar a una conclusión distinta a la adoptada por el Tribunal, ya que, en esta etapa procesal, no se evidencia un desconocimiento de la normativa aplicable al reconocimiento de la pensión de vejez, ni del procedimiento seguido para su concesión. Por el contrario, obran en el expediente documentos a partir de los cuales es dable inferir que la pensión otorgada al señor Murillo por parte del entonces municipio de Santiago de Cali no tiene el carácter de compartida como lo indica la demandante, pues de la Resolución UTH 300 de 1 de febrero de 2000, proferida por dicho ente territorial, a través del cual reconoció la mencionada prestación, se extrae que allí fue reconocida una «pensión mensual vitalicia de jubilación», sin condiciones resolutorias que impliquen carácter compartido.
Aun así, la Sala destaca que, el acto administrativo del cual se pretende la suspensión provisional fue aquel que reconoció la pensión legal de vejez, no aquella de jubilación que Colpensiones presenta como compartida, razón por la cual, resulta claro que, ante la ausencia de argumentos frente a la falta de cumplimiento de los respectivos requisitos de edad y densidad de cotizaciones, la pensión de vejez concedida debe seguir sufragándose.
En consecuencia, dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, la Sala confirmará el proveído de 2 de mayo de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 14480 de 23 de febrero de 2013, proferida por Colpensiones. 4.7.
Precisión final – De la proposición jurídica en este caso En casos análogos al de la referencia, en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos que reconocen una pensión por ser incompatible con otra concedida por otra entidad de previsión o un empleador, o por que deba tener el carácter de compartida, la Sala ha sostenido que «[…] lo procesalmente pertinente sería, para efectos de no afectar derechos fundamentales del pensionado [entre otros, el de la seguridad social y su mínimo vital pensional] integrar en debida forma la proposición jurídica, esto es junto con los actos administrativos de reconocimiento expedidos por la otra entidad de previsión social, de tal suerte que a través del medio de control procedente se pueda definir la situación pensional del asociado sin que este se vea afectado por las decisiones de la administración».
Por tal razón, en este tipo de asuntos, resulta adecuado que el operador judicial competente y las partes, velen por alcanzar una integración completa y comprensiva del contradictorio y de la proposición jurídica, de tal suerte que puedan ser materia de examen todos los actos administrativos que conformen unidad jurídica respecto de la situación del pensionado, con lo que, además se honran los principios de eficiencia, eficacia y seguridad jurídica.
No obstante, la anterior precisión solo busca poner de presente el particular ante las distintas autoridades judiciales y usuarios de la administración de justicia, sin que pueda esta Corporación definir algo al respecto, comoquiera que, conforme lo prevé el artículo 328 (inciso tercero) del Código General del Proceso (CGP), «[e]n la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias». 4.8.
Conclusión En suma, la Sala observa que los argumentos contenidos en el recurso de apelación formulado por Colpensiones no cuentan con vocación de prosperidad, razón por la cual, se impone confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 2 de mayo de 2024. En mérito de lo expuesto, la Sala,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.