CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 85001-23-33-000-2021-00135-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actores: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CASANARE Y OTRO TESIS: NO HAY CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, PUESTO QUE RED SALUD NO DEMOSTRÓ HABER EJECUTADO LAS ACCIONES DE MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Y DOTACIÓN QUE REQUIERE EL CENTRO DE SALUD DE OROCUÉ. TAMPOCO ES PROCEDENTE ABSOLVERLA DE RESPONSABILIDAD POR EL HECHO DE QUE LAS E.P.S. TENGAN A SU CARGO LA FUNCIÓN DE ASEGURAMIENTO DEL RIESGO EN SALUD.
EL DEPARTAMENTO DEBE CONTRIBUIR AL DESARROLLO DE LAS MEDIDAS QUE MEJOREN LAS CONDICIONES DEL CENTRO DE SALUD. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por RED SALUD CASANARE E.S.E.1 y por el DEPARTAMENTO DE CASANARE2 contra la sentencia del 1o. de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare3. 1 En adelante RED SALUD. 2 En adelante el DEPARTAMENTO. 3 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La demanda La DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CASANARE y la PERSONERÍA DE OROCUÉ4, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19985, presentaron demanda contra el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL6, el DEPARTAMENTO, el MUNICIPIO DE OROCUÉ7 y RED SALUD, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
I.2. Hechos Manifestó que, en visita de 12 de abril de 2019, evidenció que el centro de salud de Orocué: i) carece de personal suficiente para la 4 En adelante los accionantes. 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 En adelante el MINISTERIO. 7 En adelante el MUNICIPIO. 3 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación adecuada del servicio de salud a una población de más de 8.400 personas; ii) no cuenta con atención especializada; iii) sus 5 módulos de atención se encuentran en alto grado de deterioro; y iv) no tiene equipos de rayos X o de imágenes diagnósticas; todo lo cual impide el acceso a los servicios de salud de forma oportuna y eficiente.
Informó que, en Oficio de 13 de noviembre de 2019, el DEPARTAMENTO le reconoció que el centro de salud de Orocué es una de las sedes de la I.P.S. RED SALUD y que, según el Plan Bienal de Inversiones Públicas en Salud 2018-2019, el proyecto para la remodelación de su infraestructura estaba en etapa de formulación por parte de RED SALUD para ser viabilizado por el MINISTERIO, previa revisión de la Secretaría de Salud de Casanare.
Mencionó que, en Oficio de 13 de noviembre de 2019, RED SALUD le indicó que la ausencia de atención especializada y de equipos de RX o imágenes diagnósticas obedece a que la infraestructura no está en condiciones sísmico-resistentes óptimas, motivo por el cual la Secretaría Departamental de Salud conceptuó que el centro de salud debe ser intervenido totalmente, aunque no tenga presupuesto para ello. 4 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, en Oficio de 13 de noviembre de 2019, el MUNICIPIO le manifestó que el centro de salud carece de personal del área de la salud para la atención en el servicio de urgencia y servicio médico de consulta externa, entre otros.
Señaló que, en visita de 10 de mayo de 2021, verificó las falencias mencionadas en torno al estado actual de la infraestructura, y que por la ausencia de personal se cancelan las citas agendadas, se acumulan las funciones, se paralizan los procesos, entre otras dificultades, que afectan la prestación del servicio. I.3. Pretensiones La parte actora solicitó, además del amparo de los derechos colectivos invocados y la declaratoria de responsabilidad de los demandados, lo siguiente: “[…] TERCERA: Proteger los derechos vulnerados, ordenando a los accionados, realicen las adecuaciones necesarias del centro de salud donde actualmente se está atendiendo a la población del Municipio de Orocué, mientras se pone en marcha el hospital y funcionamiento un hospital de mayor cobertura o nivel de atención. 5 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA: Se ordene la construcción de un nuevo centro de salud u hospital de mayor cobertura o nivel de atención, que cumpla con todos los requerimientos técnicos y de personal necesarios, para que puedan garantizar la prestación del servicio de salud, en condiciones de salubridad, eficiencia y oportunidad. […]”8.
I.4. Defensa I.4.1.- El MINISTERIO solicitó que se denegaran las súplicas de la demanda porque no ha omitido el ejercicio de ninguna de sus competencias previstas en las leyes 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011 y el Decreto-ley 4107 de 2011, en las que, por demás, no se encuentra alguna relacionada con las pretensiones de la demanda.
Manifestó que en el 2016 el DEPARTAMENTO le presentó un documento con una propuesta de remodelación / adecuación para la ESE Red salud Casanare, sede Centro de Salud Orocué, por un valor de $220.000.000, que fue aprobado y, por tanto, el proyecto fue incluido en los planes bienales de 2018-2019 y 2020-2021. Mencionó que emitió concepto técnico desfavorable respecto del proyecto de “Dotación biomédica para la prestación de servicios en 8 Cfr., índice 3 del expediente digital de primera instancia. 6 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Red Salud Casanare E.S.E., sede IPS Centro de Salud Orocué, Departamento de Casanare”, pues el DEPARTAMENTO no cumplió con los requisitos legales correspondientes.
Indicó que, en ejercicio de sus funciones de seguimiento, ha verificado que RED SALUD ha avanzado en: i) la apertura de dos plazas para médico SSO; ii) incentivos a los profesionales de la salud; iii) procedimiento triage; iv) balas de oxígeno; v) coordinador para la I.P.S.; vi) parto humanizado con enfoque de género y etnocultural; vii) consulta especializada de ginecoobstetricia; y viii) ambulancia. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y “ausencia de responsabilidad”, puesto que no hay fundamentos legales para atribuirle una acción lesiva de los derechos colectivos y porque no es viable que proceda a cumplir con lo pretendido. 7 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.2.- El DEPARTAMENTO se opuso a las pretensiones de rehabilitación de infraestructura y de construcción de un nuevo hospital porque esto corresponde exclusivamente a RED SALUD, quien tiene a su cargo la administración de la red de centros de salud pública de Casanare.
Indicó que RED SALUD fue constituida con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio para asumir la responsabilidad de los 16 centros de salud de los diferentes municipios del departamento, conforme se advierte del Decreto Departamental 005 de 11 de marzo de 2004. Explicó que el Decreto 780 de 6 de mayo de 2016, en concordancia con el artículo 189 de la Ley 100 de 1993, estableció que RED SALUD debía destinar el 5% de su presupuesto para el mantenimiento de la infraestructura y de la dotación hospitalaria de los hospitales públicos a su cargo, lo cual comprende el arreglo locativo y/o construcción del centro de salud de Orocué. Manifestó que, conforme a sus competencias, RED SALUD incluyó el proyecto “remodelación del Centro de Salud de Orocué” en el plan 8 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bienal de inversiones públicas en salud 2020-2021, pero no se le ha presentado ni le ha reportado avances en su estructuración. Adujo que, no obstante lo anterior, no tiene asignado presupuesto para el mejoramiento del centro de salud, ya que no tiene competencia para el mantenimiento de la infraestructura hospitalaria.
Por las razones expuestas, planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, “inexistente vulneración o amenaza de derechos colectivos” y “las demás que se prueben en el proceso”. I.4.3.- RED SALUD aseguró que ha prestado de manera eficiente los servicios de salud autorizados en el municipio de Orocué con la mayor diligencia posible dentro de sus limitaciones económicas, por lo cual no se probó fehacientemente una amenaza de los derechos colectivos.
Indicó que es una empresa social del Estado, a la cual están adscritas 16 I.P.S. de 19 municipios de Casanare, que proporciona servicios de salud de primer nivel de complejidad, y que, pese a los escasos recursos, sigue cumpliendo con el objetivo primordial de prestar un 9 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio de salud adecuado y eficiente en cumplimiento de las directrices y postulados señalados en la ley.
Adujo que, de conformidad con el Decreto 1876 de 1994, aclarado por el Decreto 1621 de 1995, las empresas sociales del Estado tienen como objetivo prestar los servicios de salud que, de acuerdo con su desarrollo y recursos disponibles, puedan ofrecer. Propuso las excepciones de “inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos – inexistencia de responsabilidad”, “insuficiencia probatoria – carga probatoria en cabeza del accionante” e “inexistencia de los derechos colectivos incoados”.
I.4.4.- El MUNICIPIO adujo que no se encuentra certificado por el MINISTERIO para prestar el servicio de salud. Puso de manifiesto que, en virtud de la Ley 715 de 2001, el DEPARTAMENTO es el competente para dirigir, coordinar y administrar la red de instituciones prestadoras de los servicios de salud, por lo que ningún municipio puede asumir directamente 10 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes, pues debe articularse a la red departamental.
Manifestó que, sin embargo, en desarrollo de los principios de complementariedad y concurrencia, tiene la intención de aportar $210´285.609,11 provenientes de la cuenta maestra del régimen subsidiado, para invertir en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de la red pública de instituciones prestadoras del servicio de salud y que solo podrán ser ejecutados dentro del marco del plan bienal de salud que desarrolle el DEPARTAMENTO.
Informó que, a partir de las deficiencias presentadas, se ha articulado con el DEPARTAMENTO y RED SALUD para aunar esfuerzos y garantizar la atención oportuna y de calidad del servicio de salud. Planteó las excepciones de “improcedencia de la acción popular” y falta de legitimación en la causa por pasiva. I.5. Pacto de cumplimiento 11 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia de pacto de cumplimiento se surtió el 16 de diciembre de 20219, declarándose fallida por ausencia de ánimo para pactar.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia del 1o. de junio de 202310, amparó los derechos colectivos “a la seguridad y salubridad públicas”, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al estimar que las instalaciones donde funciona el centro de salud de Orocué requieren medidas de adecuación y rehabilitación, lo que redunda en la adecuada y oportuna prestación del servicio de salud a la comunidad de dicho municipio.
Evidenció que, aunque la planta física del centro de salud no representa riesgo de colapso y sigue siendo idónea para el funcionamiento del centro de salud, si presenta grietas, humedades, goteras, falta de mantenimiento en techos y vigas afectadas, con mobiliario obsoleto y equipos que ya cumplieron su vida útil, además, no cuenta con “camas higiénicas y adecuadas”, “equipos médicos 9 Cfr., índice 31 del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr., índice 58 del expediente digital de primera instancia. 12 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios” y personal médico suficiente, lo cual es relevante si se tiene en cuenta que el hospital de segundo nivel más próximo se encuentra a 181 km en el municipio de Yopal.
Reconoció que se han realizado adecuaciones tendientes a mejorar las condiciones estructurales del establecimiento, pero “la parte accionada no logró probar en el expediente que los problemas estructurales cesaron“. A su juicio, “el solo mantenimiento de parte de las instalaciones donde actualmente funciona [el] Centro de Salud de Orocué, no conlleva a asegurar que toda la población tiene acceso efectivo, constante y oportuno a la atención hospitalaria básica o al suministro de medicamentos de acuerdo a las patologías de los pacientes”.
Negó la pretensión de construir un nuevo centro de salud porque en los planes bienales de proyectos 2018-2019 y 2020-2021, se inscribió “la remodelación y adecuación del centro de salud” de Orocué, pero no se hizo referencia a la construcción de una nueva sede, por lo que no puede “determinar o variar el reporte efectuado en el correspondiente plan bienal en salud, ni reemplazar o desconocer la información reportada por Red Salud Casanare ESE y 13 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el departamento de Casanare ante el Ministerio de Salud y Protección Social”.
Precisó, frente a la imputación de la vulneración, que: i) el MINISTERIO tiene el deber de impulsar, coordinar y cofinanciar programas, planes y proyectos de inversión en materia de infraestructura y equipos de salud a través de los planes bienales de inversiones públicas; ii) el DEPARTAMENTO es competente para coordinar, administrar y efectuar las inversiones requeridas para la debida prestación del servicio de salud; iii) RED SALUD se encuentra adscrita a su Secretaría de Salud; y iv) el MUNICIPIO debe realizar las actuaciones necesarias para coordinar e informar la situación que se presenta en la prestación del servicio, a fin de que se mejoren las falencias advertidas.
Manifestó que las autoridades señaladas deben articular sus funciones para garantizar la prestación efectiva del servicio de salud a los habitantes de Orocué, en relación con la pretensión de remodelación del centro de salud de ese municipio, motivo por el cual resolvió: “[…]TERCERO: En consecuencia, imponer a Red Salud Casanare E. S. E., al departamento de Casanare, a la Nación – Ministerio de Salud 14 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Protección Social y al municipio de Orocué, las siguientes medidas definitivas: Medidas definitivas Plazo Responsables fase de diagnóstico Elaborar un diagnóstico de las condiciones en las que se encuentra el Centro de Salud La Candelaria del municipio de Orocué, en su parte estructural en muros, vigas y fachada; indicando si se presentan daños pendientes de reparación, si hay consultorios y/o unidades que no estén habilitadas, verificar en su totalidad si estos están dotados o no con los elementos que se requieren para garantizar la correcta prestación del servicio de salud, si hay equipos médicos instalados en el Centro de Salud que presenten fallas en su funcionamiento, si los mismos son suficientes para atender a la población de Orocué y los habitantes que de otros municipios que allí concurren, si las unidades sanitarias son suficientes para la cantidad de usuarios y pacientes que allí concurren y si se encuentran o no en buen estado de funcionamiento.
Igualmente deben verificar el estado en que están las ambulancias y si éstas son o no medicalizadas. Verificar e identificar los servicios que se prestan, el personal médico que se encuentra vinculado al Centro de Salud de Orocué y las falencias que en este aspecto se presentan. Como resultado de este diagnóstico se elaborará un inventario general de la planta física en que se relacione cada oficina, consultorio, sala o unidad que tiene el Centro de Salud, señalando tanto los sectores que se encuentran pendientes de mantenimiento como las falencias de dotación en equipos médicos y suministros indispensables para la prestación del servicio Un (1) mes a partir de la ejecutoria de la sentencia Municipio de Orocué y Red Salud Casanare E.S.E. tienen la carga de elaborar el diagnóstico e inventario de manera conjunta.
Fase formulación del proyecto 1. Presentar un plan de trabajo para realizar el mantenimiento a los sectores que no han sido reparados en el Centro de Salud de Orocué, teniendo en cuenta el diagnóstico e inventario elaborado. Para ello debe apropiar el presupuesto que se requiera, elaborar el estudio previo y la contratación correspondiente, señalando el plazo de ejecución. 2.
Ajustar los proyectos denominados “Remodelación de la infraestructura del centro de salud de Orocué, departamento de Casanare”, “Dotación biomédica para la prestación de servicios en Red Salud Casanare E.S.E., sede IPS centro de salud Orocué, Departamento de Casanare” y de “Mejoramiento del Servicio de Transporte Asistencial a través del fortalecimiento y ampliación del parque automotor de Red Salud Casanare E.S.E.” y acreditar su radicación ante la Secretaría de Salud de Casanare.
Dos (2) meses, una vez se haya efectuado el diagnóstico presentado. Red Salud Casanare E.S.E. Una vez, la Secretaría de Salud de Casanare reciba los proyectos ajustados, debe analizarlos, efectuar las observaciones del caso; en el evento de que los proyectos presenten falencias debe orientar a la Tres (3) meses, contados a partir del momento en que 15 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada IPS y, una vez aprobados procederá a trasladar al Ministerio de Salud y Protección Social, aquellos que se encuentren cargados en el Plan Bienal de Salud.
Igualmente dará trámite a aquellos proyectos presentados por Red Salud Casanare E.S.E. que no se encuentren incluido en el Plan Bienal de Salud reciba el proyecto radicado por Red Salud Casanare ESE. Departamento de Casanare, a través de la Secretaría de Salud. Radicados los proyectos, el Ministerio de Salud y Protección Social, debe informar si los mismos están incluidos en el Plan Bienal de Salud que esté vigente y aprobado, brindar la asesoría y asistencia técnica que requiera Red Salud Casanare E.S.E. y en caso de que la cartera ministerial advierta inconsistencias en el presupuesto, logística y demás criterios que se requieran para dar viabilidad a los proyectos, dará las indicaciones pertinentes con el fin de obtener la correspondiente asignación de recursos necesarios para la adecuación y remodelación del Centro de Salud de Orocué, su dotación y la adquisición de un ambulancia medicalizada.
Tres (3) meses, desde el momento en que la Secretaría de Salud de Casanare traslade el proyecto para su aprobación. Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Fase de contratación Adelantar los trámites de estudios previos, contratación y ejecución, con miras a materializar el mantenimiento del Centro de Salud de Orocué que actualmente se encuentra en funcionamiento.
Un (1) mes, contado a partir del vencimiento del plazo establecido en el numeral anterior para el mantenimiento del Centro de Salud. Red Salud Casanare E.S.E. Fase de ejecución Ejecutar los contratos para el mantenimiento del Centro de Salud de Orocué, adquisición de la ambulancia medicalizada y dotación de equipos médicos. cuatro (4) meses, contados a partir del vencimiento del término establecido en la fase previa de contratación, para el mantenimiento del Centro de Salud.
Red Salud Casanare E. S. E. Presentación de informes Las entidades obligadas rendirán informes mensuales en las que conste el desarrollo de las actividades adelantadas para dar cumplimiento a esta sentencia De forma mensual, a partir del vencimiento del primer mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia. Las entidades obligadas, según la etapa que corresponda.
CUARTO: Conformar un Comité de Verificación, que será integrado por el alcalde del municipio de Orocué, el ministro de Salud y Protección Social o su delegado; el defensor del Pueblo o su delegado, el gobernador del departamento de Casanare o su delegado y el representante legal de Red Salud Casanare E.S.E. quien lo presidirá, cuyo procedimiento se sujetará a las reglas trazadas en la parte motiva de esta providencia y deberá rendir informes periódicos cada tres (3) meses; o cuando ocurran novedades que requieran intervención judicial más temprana. 16 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Sin costas en esta instancia […]” (Negrilla del texto original).
III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1- RED SALUD solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia porque los derechos colectivos amparados no fueron vulnerados y porque ha cumplido con su obligación de prestar el servicio, según su nivel de complejidad y en atención a los decretos 1020 de 2007 y 1876 de 1994, aclarado por el 1621 de 1995, lo cual no fue tenido en cuenta por el Tribunal.
Aseguró que el centro de salud de Orocué está prestando los servicios que le corresponde “con la mayor diligencia posible dentro de sus dificultades existentes”. Afirmó haber realizado mejoras a la infraestructura del centro hospitalario y las adecuaciones requeridas, con lo cual se “ha venido garantizando [la] prestación del servicio de salud”.
Para el efecto, enumeró las siguientes intervenciones: i) “Mejoramiento de la infraestructura física del Centro de Salud de Orocué”; ii) convenio interadministrativo para “Aunar esfuerzos administrativos y económicos para la construcción del puesto de atención primaria en 17 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salud vereda el Algarrobo municipio de Orocué Casanare”; iii) convenio interadministrativo para “Aunar esfuerzos administrativos y económicos para la adquisición de equipo de RX para el Centro de Salud la candelaria Municipio de Orocué - Casanare”; iv) formulación del proyecto “Mejoramiento del tiempo de respuesta para la atención inmediata de la población de 16 municipios del departamento de Casanare a través del fortalecimiento del servicio de transporte asistencial en el marco de la implementación del SEM”; y v) por medio de la Resolución 051 de 2017, asignó recursos para el mantenimiento preventivo de dotación e infraestructura del establecimiento de Orocué. Afirmó que el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 estableció que las E.P.S. son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento.
Adujo en que, con ocasión de las gestiones presupuestales y administrativas para lograr la continuidad en los servicios de salud de primer nivel adelantadas, operó “la carencia actual de objeto por hecho superado, y por daño consumado con la vulneración del derecho colectivo relacionado”. 18 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2- El DEPARTAMENTO solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa, por cuanto RED SALUD es a la que le corresponde realizar las adecuaciones, máxime si dicha empresa tiene personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio y, además, no tiene recursos.
Explicó que RED SALUD debe realizar los arreglos locativos del centro de salud, pues: i) conforme al Decreto departamental 005 de 11 de marzo de 2004, es la encargada de administrar los centros de salud que hacen parte de la red pública de Casanare desde el 2004; ii) de acuerdo con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, es la responsable de prestar los servicios de salud; y iii) según el Decreto 780 de 2016, el 5% de sus recursos deben ser destinados al mantenimiento de la infraestructura hospitalaria.
Se opuso a “la cofinanciación”, pues, comoquiera que la obra a realizarse supera los 10 smlmv, debe contar con aprobación del MINISTERIO y ser incluida en los respectivos planes bienales, conforme lo ordena el artículo 8° de la Resolución 2514 de 2012. Adujo que en el plan bienal de inversiones públicas en salud 2020- 2021, RED SALUD incluyó el proyecto “remodelación del centro de 19 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salud de Orocué”, el cual ya fue aprobado por el MINISTERIO, pero, a la fecha, “la ESE Red Salud Casanare no ha presentado, ni radicado a esta dependencia, el proyecto o avances en su estructuración”.
IV.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA IV.1- Mediante auto de 29 de septiembre de 2023, el Despacho sustanciador, además de admitir los recursos de apelación, tuvo como pruebas en segunda instancia los documentos presentados por RED SALUD, con los que pretende demostrar el mejoramiento de las condiciones del centro de salud de Orocué, por lo que se dio traslado de la documental decretada a las partes por el término de tres (3) días.
Transcurrido el término anterior, la parte actora11 se pronunció sobre las pruebas que fueron decretadas, en el sentido de indicar que los documentos referidos en los literales a, b, c, d, e, f y k versan sobre la viabilidad de la construcción de un puesto de atención primaria de salud en la vereda El Algarrobo en Orocué, mientras que las pruebas h, i, j y l corresponden a viabilidades de proyectos, por lo que, a su 11 Cfr., índice 15 del expediente digital del Consejo de Estado. 20 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juicio, no acreditan el mejoramiento del servicio ni alteran la necesidad de amparo de los derechos colectivos, pues el centro de salud que hoy existe permanece en alto grado de deterioro, lo cual afecta la prestación básica adecuada de los servicios médicos.
Manifestó la necesidad de disponer de una atención médica de mayor complejidad con servicios especializados que mejoren la cobertura, el acceso y la calidad, a través de la construcción de un hospital con los equipos, el personal y la dotación correspondiente. IV.2- Mediante auto de 27 de octubre de 202312, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, término en el cual: IV.2.1.- RED SALUD volvió a aportar su escrito de apelación. IV.2.2.- El MINISTERIO solicitó que se declare el cumplimiento total de lo ordenado en la sentencia de primera instancia, puesto que: i) al proyecto de mejoramiento de la infraestructura del centro de salud de Orocué se le asignó recursos, se ejecutó totalmente y está en proceso de cierre; ii) para el proyecto de mejoramiento de la capacidad instalada y adecuaciones físicas, se deben aplicar los 12 Cfr., índice 19 del expediente digital del Consejo de Estado. 21 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterios de priorización para la asignación de recursos en el marco del plan bienal de inversiones en salud del DEPARTAMENTO; y iii) en el 2022 cofinanció varios proyectos presentados por RED SALUD, entre los cuales se encontraba la solicitud de una ambulancia medicalizada terrestre que fue asignada a través de la Resolución 2538 de 2022.
V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO IV.2.3.- El MINISTERIO PÚBLICO solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia al estimar que las entidades accionadas no han brindado soluciones oportunas para mitigar la afectación a los habitantes de Orocué, quienes no pueden acceder oportunamente a la prestación del servicio de salud por la pésima infraestructura en que se encuentra el centro de salud.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular 22 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 199813, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de esa clase de derechos. Problemas jurídicos De conformidad con la condena emitida por el Tribunal y los argumentos expuestos en los recursos de apelación, a la Sala le corresponde determinar lo siguiente: i) ¿Operó la carencia actual de objeto por hecho superado? ii) ¿Si los argumentos expuestos por el DEPARTAMENTO, referentes a su competencia, responsabilidades de RED SALUD y del 13 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 23 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MINISTERIO y la ausencia de recursos, lo eximen del cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal? De la carencia actual de objeto por hecho superado El Tribunal declaró vulnerados los derechos colectivos de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al encontrar demostrado que las instalaciones donde funciona el centro de salud de Orocué requieren medidas de adecuación y rehabilitación. En consecuencia, el a quo le ordenó a RED SALUD que realice: i) un diagnóstico de las condiciones del centro de salud; ii) un inventario general de la planta física; iii) un plan de trabajo; iv) ajustar y volver a radicar tres proyectos en trámite; v) apropiaciones presupuestales; vi) estudios previos; vii) contratación y viii) ejecución de los contratos.
Sin embargo, en su recurso de apelación RED SALUD solicitó que se valoren cuatro documentos que, a su juicio, demuestran las acciones con las que ha mejorado las condiciones del centro de salud de 24 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Orocué y que evidenciarían la prestación adecuada del servicio de salud, en virtud de lo cual, la situación vulneradora de los derechos colectivos sería superada.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala determinará si la afectación de los derechos colectivos persiste o si fue conjurada por el actuar de RED SALUD. Para el efecto, la Sala destaca que RED SALUD alegó la demostración de las mejoras y adecuaciones de la infraestructura, así como la dotación de equipos médicos para el centro de salud de Orocué, bajo los siguientes fundamentos probatorios: “[…] INFRAESTRUCTURA: […] se gestionó $333.453.331 a través del proyecto denominado “Mejoramiento de la infraestructura física del Centro de Salud de Orocué”.
Financiado por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución N. 2772 del 27 de diciembre de 2022. Anexo 1[14]. […] se suscribió convenio interadministrativo N. 435 del 29 de diciembre de 2022 cuyo objeto es “Aunar esfuerzos administrativos y económicos para la construcción del puesto de atención primaria en salud vereda el Algarrobo municipio de Orocué Casanare”.
Este proyecto fue viabilizado por la Secretaría de Salud Departamental el día 07 de diciembre de 2022. Anexo 2[15]. 14 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 1. 15 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 54. 25 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, […] se han realizado jornadas de embellecimiento para el centro de salud de Orocué, financiado con recursos propios.
DOTACIÓN EQUIPOS BIOMÉDICOS: Se suscribió convenio interadministrativo N. 434 del 28 de diciembre de 2022 cuyo objeto es “Aunar esfuerzos administrativos y económicos para la adquisición de equipo de RX para el Centro de Salud la candelaria Municipio de Orocué - Casanare”. Este proyecto fue viabilizado por la Secretaría de Salud Departamental el día 20 de diciembre de 2022.
Anexo 3[16]. AMBULANCIAS […] formuló proyecto denominado “Mejoramiento del tiempo de respuesta para la atención inmediata de la población de 16 municipios del departamento de Casanare a través del fortalecimiento del servicio de transporte asistencial en el marco de la implementación del (SEM)”, el cual fue viabilizado y aprobado a través de Decreto N. 118 del 23 de mayo de 2023 de la Gobernación de Casanare y la Resolución N. 2772 del 27 de diciembre de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social.
Anexo 4[17]. […]. […] de conformidad con la resolución 051 de 2017, asigna recursos para el mantenimiento preventivo de dotación e infraestructura a la IPS de Orocué […]”. (Negrilla del texto original). Vista la naturaleza y alcance de los documentos invocados por la recurrente, la Sala observa que los avances efectivamente demostrados para mejorar las condiciones físicas y funcionales del centro de salud de Orocué no tienen la entidad suficiente para entender configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, con lo cual se concluye que la situación transgresora de los derechos colectivos persiste. 16 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 43. 17 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 70. 26 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto el proyecto de construcción de un nuevo puesto de atención primaria en salud en la vereda El Algarrobo del municipio de Orocué no fue comprendido en la sentencia apelada como una medida de amparo de los derechos colectivos, sino que, por el contrario, el Tribunal negó dicha pretensión debido a que el proyecto no se encontraba incluido en los respectivos planes bienales, motivo por el cual “[…] no podía reemplazar o desconocer la información reportada por […]” las autoridades competentes.
De tal modo, dicha prueba resulta impertinente, pues pretende acreditar el cumplimiento de una obligación que no le fue impuesta. En lo que respecta a las “jornadas de embellecimiento del centro de salud”, la Sala destaca que no está demostrada su inversión y menos su ejecución. Finalmente, aunque se demostraron gestiones administrativas en materia de infraestructura, dotación y transporte, lo cierto es que dichas iniciativas se encuentran en etapa de estructuración financiera.
En efecto, RED SALUD no demostró que se hayan ejecutado labores puntuales de mejoramiento estructural, que se hayan adquirido equipos de rayos X, ni que se encuentren en 27 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionamiento, o que el centro de salud de Orocué cuente con un servicio de transporte asistencial terrestre en óptimas condiciones.
La totalidad de medios de prueba que la recurrente aportó en la segunda instancia refieren a proyectos de mejoramiento de infraestructura física, conceptos de viabilidades técnicas y económicas, planes de inversión, aprobación de proyectos, priorización y asignación de recursos económicos, convenios de articulación y a otros instrumentos de gestión, pero ninguno acredita un resultado concreto orientado a la mejora de las condiciones de infraestructura y dotación hospitalaria de Orocué. Al respecto, valga precisar que el MINISTERIO, mediante la Resolución 2538 de 19 de diciembre de 2022, asignó recursos para sistemas de transporte asistencial básico y medicalizado (TAB-TAM), no para Orocué, sino para Yopal18.
Mediante la Resolución 2772 de 27 de diciembre de 2022 se le asignaron recursos a RED SALUD para el proyecto de mejoramiento de infraestructura física19. Sin embargo, al tenor de los artículos 2°, 18 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 85. 19 Cfr., índice 63 del expediente digital de primera instancia, anexos, folio 1. 28 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4° y 5° del referido acto administrativo, la E.S.E. no demostró: i) haber cumplido con los requisitos para el giro de los recursos; ii) haber destinado los $333´453.331 para la financiación del proyecto aprobado; iii) haber remitido al MINISTERIO los soportes de garantía y ejecución idónea de los recursos; ni iv) haber elaborado un informe de ejecución de los recursos, con los archivos documentales de los rubros pagados para cada actividad del proyecto.
Además de lo anterior, el MINISTERIO tampoco demostró haber realizado el debido seguimiento a la ejecución de los recursos, como lo exige el artículo 7° de la Resolución 2772. Asimismo, la Sala pone de manifiesto que el 28 de diciembre de 2022, el MUNICIPIO suscribió con RED SALUD el convenio interadministrativo núm. 434, con el fin de “Aunar esfuerzos administrativos y económicos para la adquisición de equipo de RX para el Centro de Salud la candelaria Municipio de Orocué”, pese a lo cual, no se aportó prueba alguna sobre el estado de cumplimiento del convenio y mucho menos que en la actualidad el centro de salud cuente con la dotación referida, ni que ésta se encuentre en óptimas condiciones de funcionamiento.
Tampoco fueron allegadas las actas 29 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de supervisión, de entrega ni de liquidación, pese a que se pactó como plazo de ejecución el término de tres meses.
Por su parte, el DEPARTAMENTO, en virtud del Decreto 118 de 23 de mayo de 2023, priorizó el proyecto para el “mejoramiento del tiempo de respuesta para la atención inmediata de la población de 16 municipios del departamento de Casanare a través del fortalecimiento del servicio de transporte asistencial”. Sin embargo, no se conoce el nivel de ejecución, ni su incidencia específica en el centro de salud de Orocué, pues, como se observa, los recursos habrían de ser invertidos en 16 municipios de Casanare sin contar con mecanismos de priorización a la hora de invertirlos.
Sobre el particular, esta Sección, en sentencia de 1o. de febrero de 202420, no encontró que la E.S.E. accionada cumpliera con su obligación procesal21 de aportar las pruebas sobre el presunto hecho superado que alegó, pues no demostró el suministro efectivo de personal y de la totalidad de servicios de salud requeridos, lo cual acarreó la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y de acceso a la infraestructura de servicios que la garantice. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1.° de febrero de 2024.
Rad. núm. 05001-23-33-000-2022-00819-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 21 Artículo 167 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, según el cual incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. 30 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, en providencia de 6 de agosto de 202022, la Sala advirtió que el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud23, comprende el acceso a los establecimientos y bienes de salud, es decir, a hospitales, clínicas e infraestructuras destinadas a la prestación de tales servicios.
En consecuencia, la garantía del servicio y de los derechos asociados a este, está directamente relacionada con el acceso a una infraestructura de salud adecuada24. Al realizar una lectura de la Constitución y la Ley Estatutaria de Salud, se precisó que: “[…] el Sistema de Salud se explica y se justifica por y para los usuarios de salud.
Por esa razón, los usuarios se hacen merecedores de todos los servicios, bienes, tecnologías, establecimientos, personal e infraestructura que permitan materializar debidamente su derecho constitucional a la salud”. (Negrilla del texto original). Por lo anterior, se concluye que la situación transgresora de los derechos colectivos amparados por el Tribunal no ha sido superada, puesto que RED SALUD no demostró haber gestionado y ejecutado la totalidad de acciones necesarias para el mejoramiento de la infraestructura, la dotación y el transporte del centro de salud de Orocué y, por tanto, el establecimiento no cuenta con las condiciones 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de agosto de 2020.
Rad. núm. 17001-23-33-000-2018-00350-01 (AP). C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 12. 24 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-313 de 29 de mayo de 2014. M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 31 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co físicas y funcionales adecuadas para garantizar la prestación eficiente del servicio de salud conforme a su nivel de complejidad.
De la responsabilidad del DEPARTAMENTO El Tribunal, como consecuencia de la transgresión de los derechos colectivos, ordenó, entre otras cosas, que el DEPARTAMENTO, a través de su Secretaría de Salud: i) reciba y analice los proyectos de mejora de la infraestructura hospitalaria ajustados por RED SALUD; ii) realice las observaciones del caso a fin de orientar la idoneidad de los proyectos; y iii) una vez que los apruebe, realice su traslado al MINISTERIO para la respectiva asignación de recursos.
Sin embargo, en el recurso de apelación, el DEPARTAMENTO afirmó que no le corresponde dar cumplimiento a dichas obligaciones, debido a que: i) el competente para realizar el mantenimiento y arreglos locativos al centro de salud de Orocué es RED SALUD; ii) RED SALUD no ha avanzado en la estructuración del proyecto de remodelación del centro de salud; iii) “la obra a realizarse […] debe contar con aprobación del Ministerio […] y […] ser incluida en los respectivos planes bienales”; y iv) no cuenta con recursos. 32 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala advierte que varios de los planteamientos de apelación formulados por el DEPARTAMENTO no son pertinentes ni tienen la idoneidad para revocar la sentencia en cuanto a las obligaciones que le fueron impuestas, por cuanto: i) no se le ordenó realizar algún tipo de adecuación del centro de salud, y ii) el ente territorial no explicó por qué la estructuración del proyecto de remodelación del centro de salud de Orocué por parte de RED SALUD es insuficiente, ni de qué forma eso le impide cumplir las órdenes judiciales dictadas en la primera instancia. Con todo, la Sala destaca que dentro de las funciones del DEPARTAMENTEO está: i) dirigir el sector de la salud en su ámbito territorial y desarrollar los planes, programas, estrategias y proyectos correspondientes; ii) prestar asistencia técnica y asesoría a RED SALUD; iii) vigilar y controlar el cumplimiento de las actividades que se desarrollen para garantizar el logro de las metas departamentales en salud; iv) gestionar la prestación adecuada del servicio de salud a través de RED SALUD; v) financiar con recursos propios y/o de la Nación la prestación del servicio de salud; vi) administrar la red departamental de I.P.S., y concurrir en la financiación de las inversiones para el funcionamiento de estas; vii) vigilar el cumplimiento de las normas técnicas para el mantenimiento 33 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co integral de las I.P.S.; viii) garantizar la contratación y prestación del servicio de salud en zonas alejadas o de difícil acceso; ix) supervisar las acciones de salud pública que se proyecten en su jurisdicción25; entre otras que le permiten vigilar, orientar e impulsar la ejecución del proyecto mencionado a cargo de RED SALUD.
Asimismo, la Sala advierte que el hecho de que los proyectos de inversión a ejecutar en el centro de salud de Orocué deban “[…] contar con aprobación del Ministerio […] y […] ser incluid[os] en los respectivos planes bienales […]”, no evidencia un error de la sentencia apelada ni constituye una razón de peso para revocarla, pues, por el contrario, para concretar los aspectos señalados por el DEPARTAMENTO, su participación resulta indispensable, dado que según el artículo 43 de la Ley 71526, reglamentado por la Resolución 2514 de 201227, el ente territorial está en la obligación de revisar los proyectos de inversión a efectos de registrarlos, objetarlos y 25 Ley 715 de 2001, artículo 43, numerales 1.1., 1.2., 1.3., 1.5., 1.9., 2.1., 2.2., 2.4., 2.5., 2.8., 2.9., 3.9. 26 “Artículo 43.
Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: […]. 43.1.9. Promover planes, programas, estrategias y proyectos en salud para su inclusión en los planes y programas nacionales. […]. 43.2.7. Preparar el plan bienal de inversiones públicas en salud, en el cual se incluirán las destinadas a infraestructura, dotación y equipos, de acuerdo con la Política de Prestación de Servicios de Salud. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 27 Artículo 4.°, literales a), d), e), f) y h). 34 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devolverlos, aceptar o rechazar las correcciones, consolidarlos y, finalmente, remitirlos al MINISTERIO para su aprobación; todo a través del aplicativo de planes bienales de inversiones en salud dispuesto por esa cartera28.
En consecuencia, antes de que el MINISTERIO apruebe los proyectos presentados para su financiación o cofinanciación con recursos del Presupuesto General de la Nación y, en consecuencia, pasen a constituir los planes bienales de inversión en salud29, es necesario agotar el trámite de viabilidad previa de los proyectos que se surte ante el DEPARTAMENTO.
Ahora bien, es necesario precisar que no todo proyecto de inversión en salud que se quiera ejecutar en Casanare debe contar con la intervención, aprobación y financiación del MINISTERIO (Nación y Sistema General de Participaciones), pues la normativa aplicable también previó la cofinanciación de proyectos directamente con recursos propios del DEPARTAMENTO. 28 Artículo 6.°. 29 Artículo 4.°, literal j), 35 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, de acuerdo con la Ley 715, el DEPARTAMENTO debe: i) recaudar, supervisar, controlar y aplicar sus recursos financieros; esto es, del Fondo Departamental de Salud, para proyectos de salud en su territorio; ii) financiar con recursos propios la prestación de los servicios de salud; iii) concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para el funcionamiento de la red departamental de I.P.S. a su cargo; y iv) cofinanciar la prestación del servicio de salud y tecnologías en zonas alejadas o de difícil acceso 30.
En razón de lo anterior, el artículo 8.2. de la Resolución 2514 estableció la posibilidad de que en Casanare se ejecuten proyectos de inversión en salud cuya financiación sea únicamente con recursos del DEPARTAMENTO. La misma disposición aclaró que este tipo de proyectos financiados con recursos del orden territorial no deben contar con aprobación o concepto técnico de viabilidad por parte del MINISTERIO en todos los casos; pero, el proyecto que se pretenda financiar con recursos de la entidad territorial en beneficio de la I.P.S. pública de la misma jurisdicción, deberá ser registrado por esta en el aplicativo dispuesto por dicha cartera31. 30 Artículo 43, numerales 1.4., 2.2., 2.5. y 2.9. 31 Resolución 2514 de 2012, artículo 4.°, literal a), in fine. 36 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, los trámites invocados por el DEPARTAMENTO no constituyen un argumento contra la validez de la sentencia impugnada.
Finalmente, en cuanto a la presunta falta de recursos para dar cumplimiento a las órdenes de la sentencia, la Sección ha sostenido reiteradamente que la falta de disponibilidad presupuestal o la ausencia de recursos económicos, no es un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos o para impedir la adopción de las medidas de amparo correspondientes32.
En consecuencia, conforme al principio de articulación de la función administrativa, el DEPARTAMENTO debe contribuir técnica y financieramente en caso de que RED SALUD lo requiera, para la debida ejecución de los proyectos de infraestructura y dotación del centro de salud del municipio de Orocué. Por todo lo anterior, la Sala concluye que el DEPARTAMENTO no desvirtuó los fundamentos de la sentencia impugnada, motivo por el cual se confirmarán las medidas de amparo que le fueron impuestas. 32 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2023, radicación número: 05001-23-33-000-2021-00462-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 37 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, la Sala advierte que RED SALUD alegó que el a quo no tuvo en cuenta que, conforme a la Ley 1122 de 9 de enero33 y el Decreto 1020 de 30 de marzo de 200734, las E.P.S. deben cumplir con las funciones indelegables de aseguramiento y administración del riesgo, por lo que ello no le corresponde.
Frente a este cargo, la Sala precisa que el objeto del proceso versa puntualmente sobre las deficiencias de infraestructura y dotación hospitalaria del centro de salud de Orocué35, por lo que es improcedente abrir en segunda instancia el debate relacionado con las obligaciones de aseguramiento de las E.P.S., ya que no fue un tema objeto de discusión a lo largo del proceso.
En efecto, el cargo planteado refiere a las cargas financieras que deben asumir las E.P.S. para garantizar el contenido específico de las prestaciones de salud en beneficio de los usuarios del sistema, lo que difiere de las condiciones físicas de los establecimientos de salud 33 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 34 “Por el cual se reglamenta la ejecución y giro de unos recursos del régimen subsidiado y aspectos de la prestación de servicios de salud a la población cubierta con subsidios a la demanda”. 35 En la sentencia de primera instancia se planteó el siguiente problema jurídico: “¿Las entidades demandadas están vulnerando los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda por no realizar el mantenimiento de la infraestructura correspondiente al Centro de Salud donde se presta el servicio de salud de Orocué y la falta de un nuevo Centro de Salud que cumpla con todos los requerimientos técnicos con el personal necesario?”.
(Negrilla fuera del texto). 38 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrados por las I.P.S., razón por la que la Sala no efectuará ningún pronunciamiento de fondo sobre el particular.
Por las razones expuestas, la Sala concluye que no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, puesto que RED SALUD no demostró haber ejecutado las acciones de mantenimiento de la infraestructura y dotación hospitalaria que requiere el centro de salud de Orocué. Asimismo, no hay lugar a absolver de responsabilidad al DEPARTAMENTO, pues en virtud de sus competencias debe contribuir al desarrollo de las medidas que permitan mejorar las condiciones del centro de salud de Orocué. Ahora, la Sala advierte que en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada se indicó que el comité de verificación debía ser presidido por el representante legal de RED SALUD, lo cual debe ser modificado, toda vez que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 y la jurisprudencia de la Sección, esta función compete al Juez que conoció del asunto en primera instancia, esto es, en el caso concreto, al magistrado ponente del Tribunal, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 39 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 1o. de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual quedará así: “CUARTO: Conformar un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo del Casanare, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; por la Defensoría del Pueblo Regional Casanare y la Personería de Orocué; por el municipio de Orocué; por el departamento de Casanare; por Red Salud Casanare E.S.E.; por el Ministerio de Salud y Protección Social; y por el delegado del Ministerio Público ante el Tribunal”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 40 Número único de radicación: 85001 23 33 000 2021 00135 01 Actores: Defensoría del Pueblo Regional Casanare y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 17 de octubre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.