CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: MATILDE BELTRÁN FIGUEREDO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCION SEGUNDA-SUBSECCION A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 18 de julio de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 21 de junio de 2024 la señora Matilde Beltrán Figueredo, a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia que alegó vulnerados por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado al proferir la sentencia de 22 de febrero de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En virtud del amparo solicita que se deje sin efecto el ordinal segundo de la sentencia del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y, en su lugar que se ordene a la autoridad accionada a «resolver la apelación dictando sentencia con respeto de la 1 Identificado con el rad. n°. 50001 23 33 000 2012 00128 00/02 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia prueba de buena fe de la accionante MATILDE BELTRÁN FIGUEREDO y atendiendo su precedente horizontal» 2.
Hechos relevantes Según la solicitud de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la petición de amparo en los hechos que se resumen, así: La señora Matilde Beltrán Figueredo prestó sus servicios al distrito capital como profesora de escuela primaria desde el 12 de febrero de 1970 hasta el 18 de mayo de 1975.
Posteriormente, se vinculó al INEM Luis López de Mesa de Villavicencio. Señaló que, al creer que tenía derecho, solicitó a la entonces Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión gracia, pero su petición fue negada. Expuso que, con posterioridad a que se le negó la solicitud de reconocimiento de la pensión, unos docentes fueron asesorados por un grupo de abogados quienes les aseguraban que tenían derecho a esa prestación. Además, como a algunos de estos docentes ya se les había otorgado, dio poder a un abogado para iniciar el trámite de solicitud de la pensión, quien sustituyó el poder a otro profesional del derecho y presentó acción de tutela en nombre de algunos docentes, entre ellos, la solicitante.
El trámite de tutela lo conoció el Juez Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 6 de marzo de 2006 amparó los derechos fundamentales de los accionantes y ordenó a CAJANAL a resolver la petición sobre la pensión gracia. En cumplimiento de ese amparo, la referida entidad mediante Resolución n°. 1978 del 26 de abril de 2006, reconoció y ordenó pagar la pensión gracia a su favor, desde el 3 de noviembre de 1998, pero con efectos fiscales a partir del 8 de marzo de 2006, fecha de notificación del fallo.
La solicitante inició un incidente de desacato para el cumplimiento de esa decisión. Adujo que como en el año 2011 la entidad no la había incluido en nómina a pesar de que su derecho le fue reconocido en 2006, junto con los otros docentes, inició un nuevo trámite de tutela en el que se ampararon sus derechos al debido proceso y a la seguridad social. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Señaló que un año después CAJANAL formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, para que se dejaran sin efectos los actos administrativos mediante los cuales se había ordenado el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor.
El asunto lo conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Meta que, por sentencia del 22 de febrero de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad de los actos acusados pero no ordenó el reintegro de los dineros pagados por la pensión gracia. Inconforme con la decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A en sentencia del 22 de febrero de 2024 ordenó a la accionante el reintegro de las sumas pagadas desde el reconocimiento de la pensión gracia y hasta que se suspendió el acto. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante sostuvo que la providencia reprochada le vulneró los derechos fundamentales invocados pues incurrió en un defecto fáctico porque al ordenar el reintegro a la UGPP de las sumas pagadas, no tuvo en cuenta la racionabilidad y razonabilidad por cuanto da por sentado la mala fe de la accionante.
Además, omitió que a los otros docentes que interpusieron la acción de tutela en el año 2006 no se les ordenó el reintegro de ese dinero. Adujo que la sentencia reprochada contradice los fundamentos de la sana crítica de la prueba y está en contra de la jurisprudencia del mismo Consejo de Estado. Esgrimió que no existe en el proceso ningún medio de conocimiento que desvirtué la buena fe de la accionante y el fallo cuestionado tampoco se refiere a alguna prueba documental o testimonial en ese sentido, solo se vale de inferencias y no hace valoración del contenido del expediente administrativo de la accionante aportado al proceso de nulidad y restablecimiento. 4.
Trámite de primera instancia 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El 21 de junio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad accionada, así como al Tribunal Administrativo del Meta y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y Parafiscales – UGPP.
En el escrito de contestación el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, al oponerse al amparo se refirió a los argumentos planteados en la sentencia reprochada y señaló que esta se profirió conforme las normas aplicables al caso. Manifestó que al resolver el recurso de apelación la sala encontró que, la accionante, ante la negativa de la entidad de previsión social de conceder el derecho a la pensión, decidió acudir a una acción de tutela que ordenó el pago de la pensión junto con otros educadores, a pesar de que el medio idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, la sala concluyó que, la señora no cumplió con los postulados de la buena fe y en consecuencia se ordenó el reintegro de la totalidad de las sumas pagadas por concepto de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Meta adujo que como la acción de tutela cuestiona la sentencia de segunda Instancia proferida por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, no emitiría pronunciamiento alguno sobre las pretensiones invocadas por la parte actora al no recaer en estas en la decisión proferida por este Tribunal en primera instancia dentro del proceso ordinario.
La UGPP sostuvo que la tutela es improcedente porque no se vulneraron los derechos alegados por la solicitante. Indicó que además pretende usar el amparo como una instancia adicional del proceso ordinario. Mediante sentencia de 18 de julio de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque no superó el requisito de relevancia constitucional y se trata de un asunto económico.
La accionante impugnó. Reiteró los argumentos de la solicitud y consideró que la acción de tutela tiene relevancia constitucional, pues están inmerso el alcance y goce 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia del derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad y, no solamente un asunto económico, como lo señala el juez de tutela.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 18 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal». 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Caso concreto La providencia reprochada revocó el numeral tercero de la sentencia del 22 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto negó la pretensión de restablecimiento del derecho y, en consecuencia, ordenó a la señora Matilde Beltrán Figueredo reintegrar a la entidad la totalidad de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia, desde el 3 de noviembre de 1988.
La Sala referida consideró que la solicitante no cumplía los requisitos previstos en la ley para acceder a la pensión gracia. En este sentido, la autoridad judicial sostuvo que: La Secretaría de Educación de Bogotá, D. C., certificó que accionada laboró como maestra de primaria entre el 12 de febrero de 1970 y el 18 de mayo de 1975, nombrada por Decreto 092 de 1970, y que se le aceptó la renuncia por medio del Decreto 676 del 30 de junio de 1975.
Pese a que el acto de nombramiento no obra en el plenario, la Sala puede inferir que se trata de una vinculación de carácter territorial, toda vez que fue anterior al proceso de nacionalización de la educación, dispuesto por la Ley 43 de 1975, fecha para la cual los docentes se dividían solamente en dos categorías: nacionales y territoriales.
Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 (…). Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos.
A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».28 Por ende, aunque este periodo resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia, solo abarca un lapso de cinco años y tres meses. La Secretaría de Educación del Meta reportó que la señora Beltrán Figueredo se vinculó a la docencia en dicha entidad el 6 de febrero de 1975, en virtud del nombramiento efectuado por la Resolución 346 [no se indica la fecha] para prestar sus servicios en el INEM Luis López de Mesa, y a la fecha de expedición de la certificación, el 6 de noviembre de 1998, se encontraba activa en el servicio.
Respecto de esta vinculación, tampoco se aportó al proceso copia del acto administrativo de nombramiento o del acta de posesión de la docente, no obstante, el carácter de dicha relación legal y reglamentaria es posible determinarla a partir de la naturaleza de la institución en la cual prestó sus servicios durante la mayor parte del tiempo que pretendió hacer valer para acceder a la pensión gracia. En efecto, esta Sección ha indicado que los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada [INEM] son del orden nacional, creados por el Decreto 1962 de 196929 dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país; igualmente, la aludida norma precisó que los INEM estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional.(…) Conforme al anterior criterio interpretativo, las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan carácter nacional, toda vez que dichos establecimientos dependen del Ministerio de Educación Nacional. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Ahora bien, la afirmación de que los tiempos servidos al INEM son del orden nacional no fue refutada por la demandada.
Por el contrario, en la acción de tutela que dio lugar al reconocimiento de la pensión gracia, su apoderado narró que esta «laboró como docente en el Distrito Capital desde el 12 de febrero de 1970 hasta el 18 de mayo de 1975, completando los veinte años de servicio como profesora del colegio INEM “Luis López de Mesa” de Villavicencio por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional».
En consecuencia, la sala estimó que la señora Beltrán Figueredo no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizado requisito indispensable para acceder a esa prestación. En este punto debe precisar la Sala que el reconocimiento de la pensión gracia con tiempos servidos a la Nación, no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues, en todo caso, prima la filosofía material de que el derecho se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de los nacionales Ahora bien, respecto a la devolución de los dineros pagados por concepto de la pensión gracia que se le reconoció a la accionante sin que tuviera derecho a ella, la autoridad judicial consideró que si bien, por regla general al declarar la nulidad de un acto particular y concreto las cosas deben volver a como se encontraban antes a que este naciera a la vida jurídica, esto no es absoluto, conforme al numeral 1, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 según el cual no hay lugar a recuperar las prestaciones sociales que se pagaron a particulares de buena fe.
Advirtió que en sentencia del 27 de abril de 2022, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia, que condenó a Edgar Ernesto Ureña Cadena, en su condición de Juez Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá, por el delito de prevaricato por acción, al proferir la sentencia de tutela en el radicado 00076-2006, con la cual le ordenó a la extinta CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia a catorce docentes del orden nacional, entre ellos la actora en la presente acción de tutela, en contravía de la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia. En efecto, la autoridad judicial estimó que la solicitante desconoció los postulados de la buena fe, pues a pesar de que en el 2001 CAJANAL le negó el reconocimiento de la pensión gracia, no acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que era lo procedente, sino que decidió interponer una acción de tutela junto con otros docentes en el año 2006 en la ciudad de Bogotá, lugar apartado a su residencia y del último lugar en el que prestó sus servicios, que era en la ciudad de Villavicencio. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Sostuvo que el fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia desconoció el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con los requisitos para obtener la prestación, las reglas de competencia previstas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009 y se puso en entredicho la buena fe de la demandada, que faculta la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.
En virtud de lo anterior, la autoridad accionada le ordenó a la señora Matilde Beltrán Figueredo devolver a la UGPP por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida mediante las resoluciones acusadas. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y económica respecto del reintegro de las sumas recibidas por concepto de pensión gracia. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitante pide que se deje sin efectos el ordinal segundo del resuelve de la sentencia del 22 de febrero del 2024, que le ordenó reintegrar a la UGPP las sumas pagadas como consecuencia de la pensión gracia fallo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esta pretensión, netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03224-01 Solicitante: Matilde Beltrán Figueredo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"5.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 18 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de julio de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela, de Matilde Beltrán Figueredo contra el Consejo de Estado Sección Segunda-Subsección A.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.