CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela. Parte actora: Natalia Sánchez Mosquera. Parte accionada: Tribunal Administrativo de Risaralda. Radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01.
Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 16 de abril de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La señora Natalia Sánchez Mosquera en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, con el fin de que se inaplicara el Decreto 284 de 2024 y, en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados que negaron el reconocimiento y pago de las diferencias salariales que se causaron por los incrementos decretados en los años 2008 y 2009 entre los docentes con escalafón 1A y 1B y se condenara al pago de estas. 1.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante providencia de 24 de abril de 2025, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que “[…] no hay una afectación a los docentes demandantes Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque el aumento salarial que se realizó a los docentes al grado de escalafón docente superior se verifica justificado en los niveles de estudio, experiencia y escalafón a los que estos se encuentran, además no se pudo demostrar que al aumentarle el salario en mayor proporción a los docentes de un grado superior en escalafón docente vulneraran los derechos a la igualdad de los decentes demandantes porque no están en el mismo escalafón y la diferencia se realiza de acuerdo a los niveles académicos y demás criterios de preparación y mérito […]”. 1.3.
Contra la decisión anterior la parte accionante presentó recurso de apelación en cuanto negó las pretensiones de la demanda y el Ministerio de Educación Nacional por no haberse condenado en costas a la parte demandante del proceso ordinario. 1.4. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante decisión de 25 de septiembre de 2025, confirmó la sentencia de primera instancia al considerar que “[…] la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, conforme lo expresado a lo largo de estas consideraciones; ya que, como se explicó, no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales […]”.
Asimismo, confirmó la no condena en costas, al considerar que las mismas no estaban probadas. 2. Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo porque validó incrementos salariales diferenciados en 2008 y 2009 entre categorías del escalafón 1B frente a 1A, sin justificar la disparidad, en contravía de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto-Ley 1278 de 2002.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que en sede judicial se comprobó que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 1B fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 1A, sin que el tribunal accionado ofreciera una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo.
Afirmó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en una categoría inferior del escalafón “[…] como es el caso del escalafón 1A, en comparación con la accionante, quien se encontraba en la categoría 1B […]”, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas, lo anterior por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa.
Por último, puso de presente que en casos similares otras autoridades judiciales como fue el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia proferida dentro del proceso núm. 05001-33-33-023- 2024-00171-00 y el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia proferida dentro del proceso núm. 5001-33-33-028-2024-00163- 00., accedieron a las pretensiones en otras demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 25 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66-001-33-33-001-2024- 0259-00, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) NATALIA SÁNCHEZ MOSQUERA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente NATALIA SÁNCHEZ MOSQUERA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico […]”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 12 de marzo de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Risaralda y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso. 2.
El 16 de abril de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente la solicitud de amparo. 3. Mediante auto de 8 de mayo de 2026, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1. El Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que “[…] lo que la parte accionante pretende es someter el asunto ya resuelto, a una tercera instancia, lo que comporta un abuso de este mecanismo excepcional, toda vez que las pretensiones de la acción de tutela instaurada están encaminadas exclusivamente a que se efectúe un nuevo análisis del asunto, a lo cual no puede a mi juicio dar respaldo el juez constitucional […]”. 2.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar improcedente la acción Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, al no encontrarse acreditado el requisito de relevancia constitucional porque las inconformidades de la accionante giran en torno a una controversia de naturaleza estrictamente económica, situación que excede la competencia del juez de tutela.
Igualmente, pidió su desvinculación de la presente acción de tutela por falta de legitimación por pasiva. 3. La Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque la inconformidad de la parte accionante es frente a la interpretación adoptada por el juez natural lo cual es insuficiente para configurar por sí sola un defecto sustantivo o fáctico que habilite la intervención del juez constitucional.
Igualmente. solicitó su desvinculación de la acción de tutela, al considerar que esa entidad no tiene relación directa con la decisión de la cual se deriva la presunta vulneración alegada. IV.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela y negó las solicitudes de desvinculación propuestas por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda. Advirtió que la parte actora reiteró los mismos reproches planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón suficiente para concluir que “[…] la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural […]”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia argumentando que la acción de tutela tiene relevancia constitucional porque compromete de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y afirmó que la providencia cuestionada “[…] parte de una premisa que no resulta acertada al afirmar que el debate es “meramente económico”; esa comprensión desconoce que el núcleo del conflicto radica en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente, ocurrido en los años 2008 y 2009 […]”. [Sic en toda la cita] Asimismo, mencionó que “[…] la providencia cuestionada avaló un esquema de incrementos salariales que rompió de manera injustificada el principio de igualdad retributiva, al permitir que docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón recibieran aumentos salariales superiores a los otorgados a quienes acreditaban mayores calidades de formación, experiencia y mérito profesional […]”.
Reiteró su posición respecto al defecto sustantivo, alegando que “[…] al aplicar las normas salariales de los años 2008 y 2009 de manera contraria a la Constitución, al desconocer el principio de igualdad material y al validar un esquema de incrementos porcentuales que privilegió injustificadamente a los docentes del escalafón 1A frente a los del 1B, pese a que estos últimos acreditaban mayores exigencias de acceso y permanencia en la carrera docente […]”.
Indicó que el tribunal incurrió en defecto fáctico porque “[…] la autoridad judicial accionada adoptó su decisión sin un respaldo probatorio suficiente que permitiera aplicar de manera razonable el supuesto jurídico en el que sustentó la negativa de las pretensiones, desconociendo los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional sobre la correcta valoración del material probatorio […]”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 2.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado2, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.
Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional3 como del Consejo de Estado4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.
Entre otras. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248- 18.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 25 de septiembre de 2025 en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 66001-33-33-004-2024- 00259-02.
Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial accionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad accionada negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales decretadas en los años 2008 y 2009 para los grados de escalafón docentes 1A al no determinar probatoriamente la justificación de los incrementos salariales diferenciados entre los docentes ubicados en los escalafones 1A y 1B, argumentos que ya fueron resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta acción de tutela.
Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 16 de abril de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01916-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado