66001233300020170030401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Demandante: Martha Lucía Quiceno Ramírez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial en interinidad y nacionalizado.

No se pueden computar períodos de labor en cargos administrativos. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Inepta demanda respecto de los actos que rechazaron los recursos en vía administrativa. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el seis (6) de abril de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARTHA LUCÍA QUICENO RAMÍREZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, (ii) Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016, y (iii) RDP 012878 del 1 Folios 2 a 4.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) 28 de marzo de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se rechazaron por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto inicial respectivamente.

Que se declare la nulidad de los actos presuntos derivados de la configuración del silencio administrativo negativo ocasionado por la falta de respuesta de fondo respecto de los recursos en comento presentados el 22 de noviembre de 2016. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente desde el 17 de febrero de 2010.

Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 16 de marzo de 1955. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento del Valle del Cauca como docente oficial, nombrada por esa misma entidad en interinidad desde el 4 de marzo hasta el 31 de mayo de 1974, y luego del 12 de junio de 1974 al 15 de febrero de 1975.

Que después tuvo varias vinculaciones con el departamento de Risaralda para que se desempeñara como educadora interina del 5 de mayo al 19 de junio de 1977, del 15 de marzo al 29 de agosto de 1978 como coordinadora de ayudas audiovisuales, del 1.º de octubre al 4 de noviembre de 1980 nuevamente como maestra interina, y finalmente del 17 de marzo al 9 de septiembre de 1997 como profesional universitaria provisional.

Que la reclamante fue nombrada como docente por parte del departamento de Antioquia, para lo cual tomó posesión desde el 1.º de abril de 1981, y que ejerció hasta el 31 de abril de 1996. Que finalmente, la actora ha sostenido una vinculación en propiedad como educadora al servicio del municipio de Pereira desde el 9 de mayo de 2006, y al menos, hasta el 17 de enero de 2017 cuando aún permanecía activa según certificado laboral. 2 Folios 4 a 10.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Que, el 6 de mayo de 2016, la señora Quiceno Ramírez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.

Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, aduciendo que la docente tuvo unas vinculaciones en cargos de orden administrativo que no son computables para el reconocimiento de la pensión gracia por ser exclusiva para labores docentes. Que la accionante esperó la respectiva notificación por aviso del acto en mención, pero nunca la recibió, pese a que la entidad demandada asegura que la envió el 21 de octubre de 2016.

Que, en todo caso, la docente interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación contra la aludida decisión, sin embargo, mediante Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016 estos medios de impugnación fueron rechazados por haber sido interpuestos de manera extemporánea. Que la reclamante interpuso el recurso de queja contra el referido auto, pero a través de la Resolución RDP 012878 del 28 de marzo de 2017 este se declara infundado al asegurar que el acto inicial había sido debidamente notificado.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 69 y 72 del CPACA; 2 del Decreto 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1, 2 y 3 de la Ley 114 de 1913; 19, literal g) de la Ley 4.ª de 1992; 6, inciso 3.º de la Ley 60 de 1993; 279, inciso 2 de la Ley 100 de 1993; y 115 de la Ley 115 de 1994.

Que la demandante había sido citada para efectuar la notificación personal de la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016 que le había negado la solicitud de reconocimiento de pensión gracia, pero al no acudir a esta diligencia, la UGPP debió notificar la decisión por aviso, lo cual dicha entidad asegura que ocurrió el 21 de octubre de 2016.

Que, pese a esta afirmación, lo cierto es que el envío de esta notificación junto con la copia del acto no ocurrió, sino únicamente hasta que se autorizó la notificación electrónica el 11 de noviembre de 2016. Que, ante la indebida notificación de la decisión inicial, es claro que quedó debidamente agotado el requisito de procedibilidad de interposición de los recursos que por ley fueran obligatorios.

Que el documento con el que se demuestra la prestación del servicio de la actora como docente municipal entre el 2 de mayo de 2006 y el 24 de enero de 2017, no fue debidamente valorado y esta situación es la que le impidió a la autoridad sumar este periodo para determinar, descontando el tiempo de servicios prestado por la 3 Folios 11 a 31.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) demandante al departamento de Risaralda como profesional universitario entre el 11 de marzo de 1997 y el 9 de septiembre de 1997, y en gracia de discusión, descontando también el tiempo de servicios prestado a esta misma entidad territorial como coordinadora de ayudas audiovisuales por el lapso comprendido entre el 17 de marzo de 1977 y el de agosto de 1978; que sí cumplía con suficiencia el requisito de veinte (20) años servicios docente del orden territorial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 2 de junio de 2017,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la parte activa al asegurar que, con los tiempos de servicio acumulados por la actora, se puede observar que esta no cuenta con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar lapsos de naturaleza nacional, y mucho menos los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente, situación que es precisamente la que ocurre en el caso de la accionante.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de agotamiento de la reclamación administrativa, (ii) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (iii) buena fe, (iv) prescripción, y (v) genérica. En la audiencia inicial7 se resolvió la excepción previa de falta de agotamiento de la reclamación administrativa en el sentido de declararla no probada, bajo el entendido de que la demandante sí había presentado la respectiva petición de reconocimiento pensional, la cual precisamente fue negada mediante los actos demandados, por lo que, al tratarse de un derecho de contenido prestacional, podía acudir a la jurisdicción en cualquier tiempo.

En esta misma diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia escrita el 6 de abril de 2018, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. 4 Folios 112 a 113. 5 Folio 120. 6 Folios 171 a 180. 7 Folios 191 a 193. 8 Folios 201 a 209.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Argumentó que, la señora Martha Lucía Quiceno Ramírez estuvo vinculada en dos momentos, el primero de manera interrumpida como docente departamental y nacionalizada en los siguientes períodos: en el departamento del Valle del Cauca desde 4 de marzo de 1974 al 31 de mayo de 1974 (docente interino) y del 12 de junio de 1974 al 15 de febrero de 1975 (docente en propiedad); luego lo fue en el departamento de Risaralda desde el 5 de mayo de 1977 al 19 de junio de 1977 (docente interino), desde el 15 de marzo de 1978 hasta el 29 de agosto de 1978 (coordinadora ayudas audiovisuales en propiedad), desde el 1 de octubre de 1980 al 4 de noviembre de 1980 (docente interino), y desde el 17 de marzo de 1997 al 9 de septiembre de 1997 (profesional universitario provisional), y en el departamento de Antioquía desde el 1 de abril de 1981 al 31 de abril de 1996 (docente en propiedad), para completar un total de servicio de 17 años y 1 mes.

Que el segundo momento lo consolidó como docente nacional desde 9 de mayo de 2006 al 24 de enero de 2017, esta última fecha bajo las reglas del proceso de nacionalización iniciado por la Ley 43 de 1975 y finalizado con la Ley 91 de 1989, lo que el impide el reconocimiento de la pensión gracia, por no cumplir con los 20 años de servicios con nombramientos de carácter territorial.

Que si bien es cierto el referido nombramiento lo efectuó una autoridad territorial como lo es la Secretaría de Educación Municipal de Pereira, también lo es que dicho acto fue expedido atendiendo a las potestades legales otorgadas por la Ley 115 de 1995 (modificada por el Decreto 2150 de 1995), que establecen que los gobernadores y alcaldes estarán encargados de la administración del personal docente, de su vinculación, nombramiento, remoción y control, pero su funcionamiento es financiado con recursos de la Nación, a través del Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones).

Que, aunque resulta viable acumular tiempos de servicios en aquellos eventos en que el docente presente solución de continuidad en la prestación del servicio educativo, claramente se ha determinado que es necesario que esos intervalos se hayan realizado en calidad de docente nacionalizado o territorial, situación que no se presenta en el presente caso de acuerdo con la evidencia que reposa en el expediente, pues pese a haberse mencionado que la educadora laboró en calidad de docente territorial, el material probatorio recaudado en el trámite del proceso resulta contundente en señalar que en el periodo comprendido entre el 9 de mayo de 2006 y el 24 de enero de 2017, aquella se desempeña como docente nacional, pues se vinculó nuevamente a la docencia después de finiquitado el proceso de nacionalización. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la 9 Folios 211 a 221.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones. Para ello adujo que, se demostró ante la entidad demandada y en este proceso, a través de prueba idónea, específicamente con los certificados de tiempos de servicios y las respuestas otorgadas por el municipio de Pereira, que en el periodo comprendido entre el 9 de mayo de 2006 y el 24 de enero de 2017 la docente fue municipal, situación que se deduce, no solo de la referida prueba documental que no fue tachada de falsa, sino de la realidad acreditada y plasmada en el caso concreto.

Que el aducir como se hace en la sentencia que, por el origen de los recursos, es decir, por la financiación a través del Sistema General de Participaciones, la docente es nacional, es absolutamente contrario a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 que dispuso o definió quienes son personal nacional, nacionalizado o territorial. Que los documentos con los que se demuestra la prestación del servicio de la actora como docente municipal para el período en comento, no fueron debidamente valorados por el tribunal de primera instancia, y esta situación es la que le impidió sumar dicho lapso para determinar el derecho.

Que los recursos de Sistema General de Participaciones hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales y no de la Nación como se señala en la providencia apelada para determinar erradamente que los docentes financiados a través esta modalidad son nacionales. Que, además, se demostró con los certificados de tiempo de servicios de la demandante que esta se vinculó con los departamentos de del Valle del Cauca y de Risaralda como docente departamental y nacionalizada en los años 1974, 1977 y 1980, de donde se desprende que su vinculación fue anterior al 31 de diciembre de 1980.

Que, en tal sentido, como la reclamante cumplió más de 20 años de servicios al magisterio y más 50 años, es forzoso concluir que tiene derecho a la pensión gracia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales10 con las que reiteró los argumentos de su contestación, especialmente en el sentido de asegurar que los tiempos de servicio prestados por la actora fueron del orden nacional, y por tanto, incompatibles para el reconocimiento de la prerrogativa solicitada.

La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.11 10 Folios 240 a 243. 11 Ver constancia secretarial a folio 244. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Cuestión previa Antes de abordar el fondo del asunto, resulta importante precisar que el tribunal de primera instancia mediante auto del 2 de junio de 201712 admitió la demanda contra la totalidad de los actos administrativos reprochados, esto es, incluyendo el Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016 y la Resolución RDP 012878 del 28 de marzo de 2017, a través de los cuales se rechazaron por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora contra la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016 que le había negado el reconocimiento de la pensión gracia. Para el efecto, el juez de origen estimó que las dos primeras decisiones en comento sí eran actos demandables, tal como lo había estimado la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 9 de marzo de 2017 dictada en el proceso con número interno 21511.13 Sin embargo, el mismo ponente de la referida providencia aclaró el voto al señalar con precisión que: «[…] los actos que deciden sobre la inadmisión o rechazo de los recursos de la vía gubernativa no son actos definitivos ni actos de trámite que impidan continuar la actuación. Son simples actos de trámite que se dictan para negar la procedencia de un recurso de la vía gubernativa, pero no ponen fin a la actuación, en el sentido de definir de fondo la cuestión jurídica, pues la decisión definitiva está justamente contenida en el acto administrativo objeto del recurso.

Es decir, la actuación ya se definió expresamente. Si el recurso cumple con los requisitos de ley, la administración queda obligada a revisar su propia decisión para resolver, en acto administrativo independiente, si la confirma, revoca o modifica. Esa es la auténtica forma de agotar la vía gubernativa: la presentación del recurso en la oportunidad y condiciones que establecen la ley o el reglamento, según sea el caso, para que la administración se pronuncie.

En cambio, si el recurso no cumple los requisitos de ley, la administración debe rechazarlo, lo que supone que la decisión definitiva será la que fue objeto del recurso irregular. Dicho de otro modo: cuando se interpone un recurso sin el cumplimiento de los requisitos de ley, la situación jurídica queda como si tal recurso no se hubiera interpuesto.

Por lo tanto, la actuación administrativa terminará con el acto administrativo que resolvió de fondo la situación. Restaría definir si era procedente 12 Folios 112 a 113. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 9 de marzo de 2017. Radicado: 05001233100020120090901 (21511). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) o no rechazar el recurso para efectos del agotamiento de la vía gubernativa como requisito para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]» Pues bien, esta Subsección comparte la referida tesis, en el entendido de que los actos administrativos que rechazan los recursos presentados contra un acto inicial que resolvió de fondo una reclamación (así se trate de la apelación que es la impugnación obligatoria para agotar el requisito de procedibilidad), no impide continuar con la actuación administrativa y mucho menos define una situación jurídica, sino que solamente es una decisión de trámite que no es susceptible de ser demandada, pues el efecto práctico de no examinar los recursos, es que la solicitud del administrado termina resuelta material y concretamente a través del acto censurado que es el que sí crea, niega, modifica o extingue el derecho reclamado.

Por ello, el ordenamiento jurídico prevé que solo son enjuiciables los actos definitivos que se ajusten a la noción descrita en el artículo 43 del CPACA, pues el control de legalidad por nulidad en vía judicial, solo es susceptible de realizarse respecto de una manifestación administrativa que conlleve un pronunciamiento ejecutable de la autoridad con efectos prácticos en el tránsito jurídico para la materialización de los derechos de los administrados, mas no frente a actos de trámite, preparatorios o de ejecución que solo son parte de las etapas del procedimiento necesario para llegar a esa expresión final de voluntad del Estado.

Con todo, es claro que en el presente proceso que, el Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016 que rechazó por extemporáneos los recursos de reposición y apelación contra la decisión de negar el reconocimiento de la pensión gracia, así como la Resolución RDP 012878 del 28 de marzo de 2017 que declaró infundado el recurso de queja respectivamente, no son actos demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que, en virtud de lo previsto en el artículo 187 del CPACA, deberá declararse probada de oficio la excepción de inepta demanda frente a las pretensiones de nulidad contra dichos pronunciamientos de la administración, al punto de que la Sala se abstendrá de emitir un juicio de legalidad sobre estos.

Ahora, sin perjuicio de lo expuesto, lo que sí es dable analizar sobre la materia es establecer si, el rechazo de los recursos interpuestos por la actora contra la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, fue bien o mal determinado en razón de la supuesta presentación extemporánea de dicha impugnación, pero no bajo un estudio de nulidad, sino de cumplimiento o no del requisito de procedibilidad relativo a la interposición de los recursos que por ley son obligatorios (artículo 161, numeral 2.º del CPACA), como en efecto lo es el de apelación cuando la autoridad brinde la oportunidad para lo propio (artículo 76, inciso 3.º ibidem), pues de encontrarse probado este último supuesto, también se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que impediría fallar de fondo todo el litigio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Sobre el particular se aprecia que, la parte activa en el relato de los hechos aseguró que, pese a haber recibido la citación para la notificación personal del acto en mención, esta decidió esperar la notificación por aviso, la cual sostiene que nunca recibió, tanto así que solicitó ser notificada por correo electrónico el 11 de noviembre de 2016, a lo cual la UGPP responde ese mismo día en el sentido de enviar copia de la resolución en comento, pero manifestando que el respectivo aviso había sido enviado el 21 de octubre de 2016, lo cual la accionante reitera que no ocurrió. Como se observa, este planteamiento de la reclamante corresponde a una negación indefinida, la cual, por su propia esencia implica un traslado de la carga de la prueba en cabeza de la entidad demandada, quien finalmente sería la responsable de demostrar lo contrario, es decir, que sí realizó la actuación que la actora asegura que omitió. En consecuencia, la parte pasiva tuvo que haber aportado copia de la constancia de envío y recibido por correo certificado del aviso y la copia de la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, dado que sería dicha autoridad la que estaría en la posición ideal para acreditar lo propio al haber sido la que asegura que sí envió la aludida notificación el 21 de octubre de 2016.

Al observar detenidamente tanto las pruebas aportadas por la accionante como las allegadas por la UGPP, que básicamente corresponden a las contenidas en el expediente administrativo que dio origen a la actuación administrativa bajo estudio,14 se advierte que efectivamente obra un oficio de notificación por aviso de la resolución en comento, pero este no tiene ningún sello recibido, y en todo caso, tampoco reposa el comprobante de envío de tal documento para corroborar la fecha exacta en que se surtió la mencionada notificación. Por tanto, como la entidad demandada no logró demostrar que notificó el 21 de octubre de 2016 la resolución que negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, tendrá que considerarse que la fecha real en que esta última tuvo conocimiento del acto y de la posibilidad de interponer el recurso que por ley es obligatorio, efectivamente fue el 11 de noviembre de 2016, de lo cual sí obra una prueba correspondiente al Oficio 201618003440291 de la misma data,15 en el que se le informa a la docente que al correo electrónico le fue enviada la copia de la decisión. Como consecuencia de lo anterior, teniendo en cuenta el 11 de noviembre de 2016 como fecha exacta de notificación de la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, es claro que, conforme al artículo 76 del CPACA, la reclamante tenía 10 días para impugnar dicha manifestación, esto es, hasta el 28 de noviembre del mismo año. 14 Folio 170. 15 Folio 86.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Bajo este contexto, en atención a que los recursos de reposición y en subsidio apelación formulados por la señora Quiceno Ramírez fueron radicados ante la UGPP el 22 de noviembre de 2016, resulta evidente que estos se interpusieron oportunamente, de manera que su rechazo mediante el Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016 y la declaratoria de infundado del recurso de queja según la Resolución RDP 012878 del 28 de marzo de 2017, no fueron debidamente justificados.

Por consiguiente, debe entenderse que la autoridad accionada materialmente no concedió la oportunidad a la administrada para interponer recursos obligatorios contra la decisión definitiva, lo que habilitaba a la maestra para acudir directamente a la jurisdicción a fin de demandar el acto inicial, tal como lo permite el artículo 161, numeral 2, inciso 2 del CPACA que consagra el agotamiento de la vía gubernativa cuando se configure el mencionado supuesto, tal como ocurrió en el presente caso.

En tal sentido, la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016 es el acto que finalmente corresponde a la verdadera y única manifestación administrativa que debía ser sometida al juicio de legalidad en esta causa judicial, de manera que se procederá a analizar de fondo la controversia, pero solo en lo referente a la nulidad de dicha decisión. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el docente en interinidad Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201520 se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Martha Lucía Quiceno Ramírez nació el 16 de marzo de 1955,21 de modo que cumplió los 50 años el 16 de marzo de 2005. 20 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) 21 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 72 y 73.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • (i) Del 4 de marzo al 31 de mayo de 1974, (ii) del 12 de junio de 1974 al 15 de febrero de 1975, (iii) del 5 de mayo al 19 de junio de 1977, y (iv) del 1.º de octubre al 4 de noviembre de 1980.

En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.22 Por tanto, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, incluso cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.

En el caso concreto se observa que no fueron allegados ni los actos de nombramiento ni las actas de posesión relacionadas con estos lapsos en estudio, razón por la cual, para poder determinar la vinculación de la docente, deberá acudirse a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que señaló como podría comprobarse lo propio al señalar lo siguiente:       «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]»   22 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Como sustento de los lapsos de labor oficial en las anualidades mencionadas, reposan los certificados de tiempo de servicio del 13 de enero de 201123 y del 14 de enero de 2011,24 expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca y del departamento de Risaralda respectivamente.

A partir de estos documentos puede desprenderse que la reclamante se desempeñó como educadora interina departamental y nacionalizada del 4 de marzo al 31 de mayo de 1974, del 5 de mayo al 19 de junio de 1977, y del 1.º de octubre al 4 de noviembre de 1980, y como maestra territorial nombrada en propiedad entre el 12 de junio de 1974 y el 15 de febrero de 1975, así: De hecho, la misma entidad demandada en el acto administrativo demandado (Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016)25, reconoció que los lapsos bajo estudio fueron acreditados bajo vinculaciones del orden territorial y nacionalizado, lo cual ratifica lo extraído de las certificaciones en comento, tal como se verifica a continuación: 23 Folio 42. 24 Folio 43. 25 Folios 88 a 92.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) A partir de las pruebas bajo análisis puede observarse que la demandante fue nombrada en reiteradas ocasiones como docente en las escuelas de los departamentos del Valle del Cauca y de Risaralda, sin que exista documento del cual se advierta que la designación como tal fue con participación directa o por desconcentración autorizada del Ministerio de Educación para entender la plaza como nacional, así como tampoco mediante un delegado de dicha cartera ante el Fondo Educativo Regional para inferir que el cargo ocupado interinamente era nacionalizado por haber sido creado en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.

Conforme a lo expuesto, debe precisarse que las vinculaciones interinas y en propiedad de la reclamante para los siguientes períodos: del 4 de marzo al 31 de mayo de 1974, del 12 de junio de 1974 al 15 de febrero de 1975, del 5 de mayo al 19 de junio de 1977, y del 1.º de octubre al 4 de noviembre de 1980 (1 año, 1 mes y 17 días) lo fue en calidad de educadora territorial y nacionalizada, es decir, bajo el entendido que están dados los presupuestos para considerar estos tiempos válidos en el reconocimiento de la pensión gracia. • Del 15 de marzo al 29 de agosto de 1978 y del 17 de marzo al 9 de septiembre de 1997 (cargos administrativos) Respecto de estos tiempos bajo estudio encuentra la Sala que, si bien no obran los actos administrativos de nombramiento que permitan concluir de forma clara el tipo de vinculación y el cargo ocupado por la accionante, sí obran las referidas certificaciones laborales indicadas previamente, las cuales ofrecen certeza sobre tales puntos.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Así pues, se advierte de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio del 14 de enero de 2011 expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda,26 que: (i) A través del Decreto 1185 del 27 de febrero de 1978, la señora Quiceno Ramírez fue nombrada en propiedad en el cargo de coordinadora de ayudas audiovisuales de la referida dependencia desde el 15 de marzo hasta el 26 de agosto de 1978.

(ii) Mediante el Decreto 0443 del 11 de marzo de 1997, la mencionada entidad territorial nombró en provisionalidad a la actora en el cargo de profesional universitario para desempeñarse como tal del 17 de marzo al 9 de septiembre de 1997. En ese sentido, lo probado en virtud de este medio de convicción no resulta relevante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, ya que, tal y como lo señaló la entidad en sede administrativa a través del acto demandado, existe claridad en que los tiempos prestados durante los períodos en mención no fueron desarrollados por la demandante en el ejercicio de funciones de enseñanza como maestra oficial, sino para realizar actividades propias de la administración en la Secretaría de Educación. De hecho, es evidente que tal circunstancia no es negada por la parte activa, por el contrario, tanto en su demanda como en su recurso de apelación afirma que a lo largo de los interregnos en comento cumplió cargos de carácter administrativo, pero sostiene que pueden ser computados para colmar la exigencia de 20 años de labor oficial.

A dicho análisis ha de sumarse además la definición establecida para la profesión de educador en el artículo 2.° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, la cual consiste en: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» En tal sentido, no existe prueba alguna en el expediente que permita establecer que los citados cargos estaban llamados a cumplir con labores de enseñanza, funciones de dirección y coordinación de planteles educativos; de supervisión e inspección, de programación capacitación, de consejería y orientación educativa, ni están 26 Folio 43.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) enlistados dentro de los cargos establecidos en el artículo 32 citado27, por lo cual su naturaleza es propia de los cargos administrativos, los cuales se rigen por las normas aplicables a los demás empleados públicos.

Por tal razón, la Sala no encuentra apropiado computar el tiempo en mención en vista de que los cargos en los cuales se desempeñó la actora no tenían el carácter docente, lo que se opone a la finalidad misma de la pensión gracia y a la normativa que la desarrolla, a partir de la cual los beneficiarios de la pensión gracia son única y exclusivamente los maestros oficiales vinculados como territoriales o nacionalizados. • Del 1.º de abril de 1981 al 1.º de mayo de 1996 y del 2 de mayo de 2006, al menos al 24 de enero de 201728 Frente al primer lapso en comento comprendido entre 1981 y 1996, es de destacar como se hizo en el primer período analizado, que si bien no obran en el expediente los actos administrativos de nombramiento, sí fueron allegados el certificado de información laboral,29 el certificado de salario base30 y la certificación de salarios mes a mes,31 todos expedidos el 28 de septiembre de 2015 por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia, en los que con claridad y de manera concordante se indica que la vinculación de la accionante durante el mencionado tiempo fue como docente del orden departamental, tal como se observa de las siguientes imágenes: 27 Tal criterio fue sostenido en la sentencia del 24 de julio de 2008, Sección Segunda, Subsección “B”;

Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve 28 Fecha del certificado de información laboral en el que se indica que la actora aún seguía activa. 29 Folio 45. 30 Folio 46 31 Folios 47 a 48. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Incluso, al verificar nuevamente el acto administrativo demandado, (Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016)32, se advierte que la UGPP reconoció también que el lapso sometido a examen fue acreditado como una relación legal y reglamentaria del orden territorial (departamental), lo cual confirma lo verificado a través de las certificaciones aludidas, tal como se verifica a continuación: Por tanto, al no existir discusión ni en vía administrativa ni judicial sobre el tiempo de servicio comprendido entre el 1.º de abril de 1981 y el 1.º de mayo de 1996 (15 años y 1 mes), este se tendrá como un vínculo del orden territorial, lo que permite ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 32 Folios 88 a 92.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Ahora bien, sobre el período del 2 de mayo de 2006, y al menos hasta 24 de enero de 2017 cuando se expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral por parte de la Secretaría de Educación Municipal de Pereira,33 se advierte que, conforme a este mismo documento, puede tenerse probado que efectivamente la actora laboró como docente de dicha entidad territorial, ello bajo una vinculación que se aduce del orden municipal.

De hecho, obran como pruebas de lo anterior los Decretos 267 del 2 de mayo de 200634 y 280 del 14 de mayo de 2007,35 por medio de los cuales el alcalde del municipio de Pereira nombra directamente a la señora Martha Lucía Quiceno Ramírez en el cargo de coordinadora (directiva docente) del Instituto Técnico Superior, inicialmente en período de prueba y luego en propiedad respectivamente, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 33 Folio 49. 34 Folios 56 a 61. 35 Folios 62 a 71.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del alcalde del municipio de Pereira, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.

De hecho, en ningún momento se concluye que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Adicionalmente, sobre el punto es evidente que la plaza ocupada por la apelante fue creada en virtud de un concurso de méritos promovido por el propio municipio de Pereira a fin de suplir su propia planta de personal, financiada con sus recursos, lo que se ajusta perfectamente a la definición de docentes territoriales contenida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989.

Sin perjuicio de lo expuesto, es de precisar que, el argumento del tribunal de primera instancia sobre la no inclusión de este período obedece a que, en el proceso de nacionalización, se cancelaron a la recurrente los salarios y prestaciones sociales con recursos de la Nación girados a través del entonces Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), por lo que los períodos mencionados no deben computarse para cumplir el requisito bajo examen.

Al respecto, está demostrado que las acreencias de la actora no fueron cofinanciadas por autorización del Ministerio de Educación, sino que se trataba de un cargo creado para la misma planta de personal de la entidad territorial. En todo caso, lo cierto es que lo relevante frente al reconocimiento del derecho en litigio, es que la vinculación y la plaza a ocupar por la maestra sea de carácter territorial o nacionalizado.

Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

En ese sentido, el sustento planteado por el juez de origen, relacionado con que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes proveniente del sistema general de participaciones determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la actora, no encuentra respaldo en esta instancia, pues como se dijo, tal circunstancia no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza.

Por consiguiente, el tiempo de labor oficial de la demandante como maestra estatal territorial del 2 de mayo de 2006 al 24 de enero de 2017 (10 años, 8 meses y 22 días), puede computarse junto con los demás períodos estudiados previamente (a excepción de los lapsos desempeñados en cargos administrativos), de manera que, en el presente caso se tiene acreditado con suficiencia el cumplimiento de la exigencia de 20 años de servicio como educadora mediante vínculos territoriales y nacionalizados, necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente laboró como tal al servicio del departamento del Valle del Cauca en virtud de varios nombramientos del orden territorial y nacionalizado entre el 4 de marzo y el 31 de mayo de 1974, del 12 de junio de 1974 al 15 de febrero de 1975, del 5 de mayo al 19 de junio de 1977, y del 1.º de octubre al 4 de noviembre de 1980, es decir, en períodos anteriores a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.

Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado36 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.

Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 15 de febrero de 2010 cuando la reclamante acreditó los 20 años de servicio,37 esto es, 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 37 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 4/03/1974 31/05/1974 0 2 27 12/06/1974 15/02/1975 0 8 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (16 de marzo de 2005),38 pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución PAP 049845 del 20 de abril de 201139, la señora Quiceno Ramírez presentó una primera petición ante la entonces Cajanal el 30 de julio de 2010 y fue resuelta en forma negativa por la administración, fecha para la cual logró interrumpir la prescripción hasta el 30 de julio de 2013.

Sin embargo, la actora en su momento no acudió a la jurisdicción para reclamar el derecho pensional, sino que, el 6 de mayo de 2016 presentó por segunda vez una petición tendiente al reconocimiento de la pensión, tal como lo señaló la UGPP en la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 201640, lo que, por tratarse de prestaciones periódicas, generó una nueva interrupción por las nuevas mesadas causadas hasta el 6 de mayo de 2019.

En este caso se observa que la accionante radicó la demanda el 12 de mayo de 2017,41 esto es, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la segunda petición (del 6 de mayo de 2016 al 6 de mayo de 2019), razón por la cual se declarará probada la prescripción respecto de las mesadas causadas a su favor, pero respecto de las anteriores al 6 de mayo de 2013.

De hecho, sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, encuentra sustento en lo dispuesto por esta Corporación42, en el entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.

Es decir, que al considerarse la pensión gracia como una prestación que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo con el término de interrupción que se genere con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la 5/05/1977 19/06/1977 0 1 14 1/10/1980 4/11/1980 0 1 3 1/04/1981 1/05/1996 15 1 0 2/05/2006 15/02/2010 3 9 13 TOTAL 18 + 2 = 20 AÑOS 22 + 2 = 24 MESES (2 AÑOS) 60 (2 MESES) 38 Dado que nació el 16 de marzo de 1955. 39 Visible en el expediente administrativo a folio 170. 40 Folios 88 a 92. 41 Según sello de radicación visible a folio 38 vuelto. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);

Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) configuración del estatus y sobre las cuáles haya operado esta figura como ocurre en el presente asunto.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 15 de febrero de 2009 y el 14 de febrero de 2010, con efectividad desde el 15 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 6 de mayo de 2013, por estar sometida a la prescripción trienal de mesadas que se declarará como excepción probada conforme a lo expuesto previamente.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».43 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes 43 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018) actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016, por medio de la cual se denegó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.

TERCERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de inepta demanda exclusivamente respecto de las pretensiones de nulidad dirigidas contra el Auto ADP 015364 del 27 de diciembre de 2016 y la Resolución RDP 012878 del 28 de marzo de 2017, los cuales habían rechazado los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora frente la Resolución RDP 035067 del 20 de septiembre de 2016.

Igualmente, SE DECLARA PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, ello respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de mayo de 2013. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00304-01 (3812-2018)

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Martha Lucía Quiceno Ramírez, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 15 de febrero de 2009 y el 14 de febrero de 2010, con efectividad desde el 15 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 6 de mayo de 2013 por prescripción trienal de mesadas.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

SEXTO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 30 de SAMAI.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso