CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) |Radicado |:|23001-23-33-000-2018-00296-01 | |Nº Interno |:|1003-2023 | |Demandante |:|Luz Mary Alemán Muñoz | |Demandado |:|Municipio de Cereté (Córdoba) | |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley | | | |1437 de 2011 | |Tema |:|Sanción moratoria por pago tardío de | | | |cesantías definitivas; procedimiento de | | | |reestructuración de pasivos de Ley 550 de | | | |1999 | La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de «pretensión de lo [no] debido y pago» y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora Luz Mary Alemán Muñoz, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del acto ficto derivado de la falta de respuesta a la petición de 21 de noviembre de 2012, por medio del cual el municipio de Cereté le negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas (ff. 4 a 10).
A título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene al municipio demandado a pagar la aludida sanción moratoria, desde el 1° de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012. Asimismo, solicitó el pago de intereses moratorios en los términos del «[n]umeral 4 del [a]rt. 195 del C. C. A.» (sic) y se condene en costas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata la actora que laboró como docente de la escuela de primaria mixta Cartagenita, desde el 3 de mayo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002, y que por ello le fueron reconocidas prestaciones sociales, incluidas cesantías definitivas, a través de la Resolución 561 de 10 de marzo de 2003.
Que para el pago de sus prestaciones sociales presentó demanda ejecutiva laboral, en la que se libró mandamiento de pago el 31 de marzo de 2004 y la última liquidación del crédito se presentó el 1° de diciembre de 2004. Que mediante Resolución 6150 de 20 de diciembre de 2006, «la dirección general de apoyo fiscal [del Ministerio de Hacienda y Crédito Público] acepta la solicitud de promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Cereté y el día 06 de agosto de 2007 celebró con sus acreedores externos un acuerdo de reestructuración de pasivos previsto en la ley 550 de 1999» (sic).
Que, pese a lo anterior, el municipio de Cereté le terminó de cancelar el valor correspondiente a las cesantías el 14 de septiembre de 2012, por lo que, el 21 de noviembre de ese año, solicitó el pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2012, petición negada con el cuestionado acto ficto.
Que el 3 de diciembre de 2017, se dio por terminado el acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Cereté, el cual quedó debidamente inscrito el 20 de los mismos mes y año en la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Ley 244 de 1995, los artículos 1 y 2.
La Ley 559 de 1999. La Ley 1071 de 2012. La parte demandante expuso que la Ley 244 de 1995, reformada por la Ley 1071 de 2012, estableció unos términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, o de lo contrario se incurriría en sanciones por la mora en el pago de dicha prestación. Por otra parte, en sustento de su afirmación, citó apartes de pronunciamientos del Consejo de Estado relativos a la sanción contenida en dicha normativa y a la incidencia de la declaratoria de acuerdo de reestructuración de pasivos frente al no pago oportuno del auxilio de cesantías. 2.
Contestación de la demanda El ente accionado se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 91 a 102). Afirmó que este asunto ya fue debatido en la justicia ordinaria laboral, cuyos derechos fueron incluidos en el acuerdo de reestructuración de pasivos al que fue sometido el municipio de Cereté en virtud de la Ley 550 de 1999, proceso en que la demandante tuvo su representación. Refuta que el acto administrativo que da origen al proceso ejecutivo, esto es, la Resolución 64 de 15 de enero de 2003, «no es claro y expedito al momento de efectuar el reconocimiento, ya que dicho acto hace referencia al reconocimiento de prestaciones sociales, sin manifestar que se refiera específicamente a las [c]esantías definitivas del [sic] demandante, lo cual no da claridad para el reconocimiento de la sanción moratoria».
Como excepciones propuso las que denominó «pretensión de lo no debido y pago», «caducidad de la acción» y «prescripción». 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 25 de marzo de 2022 (ff. 233 a 240), declaró probada la excepción de «pretensión de lo [no] debido y pago» y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Consideró que el procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede desconocer derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, dentro de los cuales «no se encuentra la sanción por mora que se estudia, por lo tanto, es viable negociar o transar los intereses generados por la mora en el pago de las acreencias laborales, los cueles son derechos discutibles y transigibles».
Estimó que, de conformidad con el aprobado acuerdo de reestructuración de pasivos, «no le asiste razón a la demandante, en cuanto a que la indemnización reclamada deba cancelarse en este caso hasta cuando se efectuó el pago de las cesantías; pues, teniendo en cuenta que […] inició proceso ejecutivo, al tenor del parágrafo 5° de la cláusula novena (9) del acuerdo de reestructuración, la acreencia se debía cancelar de conformidad con la última liquidación del crédito practicada en el proceso ejecutivo y que fue incorporada dentro del inventario de acreencias o en su defecto por el valor del mandamiento de pago; hecho que ocurrió respecto de la demandante, pues, la acreencia perseguida a través del proceso ejecutivo, fue satisfecha por el municipio demandado, de conformidad con la última liquidación del crédito practicada en el proceso ejecutivo 2004-00085-00, mediante auto de 19 de diciembre de 2006». 4.
El recurso de apelación La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia (ff. 248 a 256). Sostiene que dicha providencia no se ajusta a lo establecido en la normativa que regula la sanción moratoria, en el entendido de que el ente territorial demandado «no solo reconoce la sanción moratoria, sino que además efectúa el pago hasta la promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos, circunstancia que es violatoria del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, donde claramente se indica en el parágrafo único que la sanción moratoria se cancela hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías».
Es decir, no debió pagar la indemnización moratoria hasta el 1° de diciembre de 2006, fecha en la que se efectúa la última liquidación del crédito dentro del proceso ejecutivo laboral, sino hasta el día en que efectivamente se efectuó el pago de las cesantías, esto es, el 14 de septiembre de 2012. Refuta que los derechos laborales relativos al pago de salarios y prestaciones son derechos ciertos, indiscutibles e irrenunciables, y que la jurisprudencia y los tratados internacionales «han incluido los intereses moratorios y las sanciones como derechos laborales […] que se originan de la vulneración de un derecho laboral, cierto, indiscutible e irrenunciable», como las cesantías.
Hace énfasis en que el acuerdo de reestructuración de pasivos, consagrado en la Ley 550 de 1999 como instrumento para la reactivación de los entes territoriales, no debe desconocer el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo, relativo a que «[l]as disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley»; por tanto, la suscripción de dicho acuerdo no implica condonación de la penalidad que la ley establece para el empleador que ha cercenado los derechos laborales del trabajador.
Aclara que el proceso ejecutivo que en su momento inició, se encuentra terminado en virtud del acuerdo de reestructuración de pasivos, conforme al numeral 2 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, por lo que, no resulta viable cobrar el saldo insoluto dentro de ese proceso ejecutivo que terminó por virtud de dicha ley. Sin embargo, sostiene que «el mandamiento de pago y la sentencia dictada dentro de aquel ordena el pago de la sanción moratoria hasta el día en que efectivamente se paguen las cesantías, esa sentencia ejecutoriada hizo tránsito a cosa juzgada […], lo que la hace inmutable, inimpugnable y de obligatorio cumplimiento». 5.
Alegatos de conclusión En auto del 30 de junio de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar (f. 265). II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)[1], el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, causada entre el 1º. de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012 por el pago tardío de sus cesantías definitivas, si se tiene en cuenta que aceptó la aplicación del acuerdo de reestructuración de pasivos adelantado por el municipio de Cereté conforme a la Ley 550 de 1999.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial, 2.1.1 Sanción moratoria y 2.1.2 Procedimiento de reestructuración de pasivos; 2.2 Hechos probados; y 2.3 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 2.1.1 Sanción moratoria El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»[2], que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Por su parte, los salarios moratorios por el pago tardío de dicho auxilio hacen parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible[3], habida cuenta de que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, pues se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales[4]; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del fenómeno de la prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 1996[5], que remite al artículo 99 de la 50 de 1990[6], concierne a las anualizadas, y la Ley 244 de 1995[7], adicionada y modificada por la 1071 de 2006[8], regula lo referente a las cesantías definitivas y parciales. Para el interés del asunto sub examine, la Ley 244 de 1995 determina: Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo.- En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. En ese contexto, la entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de sufragar un día de salario por cada uno de retardo hasta cuando se cumpla la obligación. Al respecto, la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 27 de marzo de 2007, expediente 276001-23-31-000-2000- 02513-01 (2777-2004) IJ, proferido en vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA), unificó el criterio respecto de la forma de contabilizar ese término, así: En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no a la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía (…) el tiempo a partir del cual comienza el término para que se genere la indemnización moratoria será la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Sobre el mismo tema, la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[9], en lo que respecta a la reclamación, dijo que «[…] entre la fecha del retiro del servicio y la fecha en que empieza a correr la indemnización moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, existe un lapso de por lo menos 65 días, durante los cuales se hace la reclamación de las prestaciones definitivas, se expide la resolución para su liquidación, se notifica y queda en firme ese acto administrativo y, finalmente, se realiza el pago dentro del término que prevé la Ley 244 de 1995», comoquiera que vencido el anterior, se causa la sanción moratoria.
No obstante, en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término de ejecutoria del acto administrativo es de diez (10) días, como lo preceptúa el artículo 76[10], motivo por el cual el tiempo con el que cuenta la Administración para reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías es de 70 días hábiles a partir de la correspondiente solicitud, como lo ha sostenido esta Subsección[11], comoquiera que trascurridos aquellos, se genera la sanción moratoria. 2.1.2 Procedimiento de reestructuración de pasivos Mediante la Ley 550 de 1999, expedida en virtud del artículo 150 (numeral 19, letra d)[12] de la Constitución Política, se estableció un régimen de intervención estatal que promovía y facilitaba la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el propósito de asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones, intervención que derivó su origen en los postulados constitucionales contenidos en los artículos 334 (modificado por el artículo 1.º del Acto legislativo 3 de 2011) y 335 superiores, los cuales le atribuyen al Estado la dirección general de la economía, lo que a su vez le permite cumplir sus fines esenciales[13].
Por su parte, el artículo 5° de la Ley 550 de 1990 precisó que se denomina acuerdo de reestructuración la convención que se celebra «[…] a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo», los cuales son aplicables a las entidades territoriales, según su naturaleza y características, conforme a lo previsto en el artículo 58 ibidem, que preceptúa, entre otras, las siguientes reglas: 1.
En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto de personas naturales. […] 2.
Para efectos de la celebración del acuerdo, el Gobernador o Alcalde deberá estar debidamente facultado por la Asamblea o Concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo. 3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. […] 6.
Con posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997. 7. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo: a) Mesadas pensionales; b) Servicios personales; c) Transferencias de nómina; d) Gastos generales; e) Otras transferencias; f) Intereses de deuda; g) Amortizaciones de deuda; h) Financiación del déficit de vigencias anteriores; i) Inversión. Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba.
La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo. […] 11. El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo. […] 13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. […] 15.
Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «[t]odas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»[14].
Al respecto, esta sección[15] se pronunció así: Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores. 2.2 Hechos probados El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: i) Resolución 561 de 10 de marzo de 2003 (ff. 38 a 40), por medio de la cual el alcalde de Cereté (Córdoba) reconoció a la demandante la suma de $4.333.844, por concepto de prestaciones sociales, causadas por haber prestado sus servicios como docente del sector educativo. ii) Auto de 31 de marzo de 2004 (ff. 20 a 37), por medio del cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté[16] libró mandamiento ejecutivo por dichas prestaciones contra el municipio de Cereté (Córdoba), que, concretamente, frente a la accionante fue por valor de $4.333.844, por concepto de prestaciones sociales, y $22.782.66 «diarios, desde el 27 de [m]ayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción Ley 244 de 1995». iii) Providencia de 19 de diciembre de 2006 (f. 64), mediante la que el aludido despacho judicial modificó la liquidación del crédito presentada y aprobó como último valor el de «$637’616.505.00 que incluye $359’241.907.00 saldo pendiente; $19.059.258.00 nuevos intereses; $223’005.610.00 sanción moratoria; [y] $36’309.730 agencias en derecho». iv) Oficio SAF1-085-2012 INT de 1° de octubre de 2012 (f. 66), por medio del cual la tesorera del municipio de Cereté certifica que en virtud de las acreencias derivadas del proceso de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999, se realizó a favor del mencionado proceso ejecutivo, en que es parte la actora, a) un «[a]bono realizado el día 16 de julio de 2012.
Por un valor de $300.000.000.oo millones de pesos»; y b) un «[p]ago final realizado el día 14 de septiembre del 2012. por un valor de $337.616.505.oo millones de pesos». v) Oficio 2-2020-005835 de 19 de febrero de 2020 (f. 194), suscrito por la directora general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que informa: La Dirección General de Apoyo Fiscal, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la Ley 550 de 1999, procedió a aceptar mediante Resolución Número 6150 del 20 de diciembre de 2006, la solicitud de promoción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos presentada por el municipio de Cereté-Córdoba.
Que la propuesta de negociación presentada por el municipio a sus acreedores fue votada positivamente el 6 de agosto de 2007 […] De acuerdo a lo anterior se registró el acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Cereté-Córdoba el día 6 de agosto de 2007. El Municipio terminó el acuerdo de pasivos por pago de las acreencias al finalizar la vigencia 2017.
De conformidad con la información reportada por el municipio, la señora Luz Mary Alemán Muñoz hizo parte del acuerdo en su calidad de acreedora, relacionada en el inventario de acreencias en el proceso denominado Elvis Petro Rentería y otros, con radicado No. 0085, en el grupo No 1 de acreencias. De acuerdo a lo certificado por el municipio, las acreencias contenidas en el mencionado proceso fueron pagadas en su totalidad al apoderado Jorge Alberto Saker Vélez a través de la fiduciaria FIDUPOPULAR.
Como anexo y soporte de las anteriores afirmaciones, se allegó copia de los títulos judiciales en los que el aludido abogado recibe tales dineros (ff. 195, vuelta, y 196). vi) El 21 de noviembre de 2012 (ff. 69 a 71), la demandante pidió del municipio accionado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en los términos de la Ley 244 de 1995, por el período comprendido entre el 1° de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012, solicitud frente a la cual se configuró el silencio administrativo negativo de conformidad con el artículo 83 del CPACA, por falta de respuesta. 2.3 Caso concreto De las pruebas relacionadas, se colige que (i) por medio de Resolución 561 de 10 de marzo de 2003 el municipio de Cereté reconoció a la actora la suma de $4.333.844 por concepto de prestaciones sociales causadas por haber prestado sus servicios como docente del sector educativo en esa localidad;
(ii) debido al incumplimiento del pago de dichas prestaciones, un grupo de trabajadores, incluida la demandante, iniciaron (por intermedio de apoderado) una acción ejecutiva asignada al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, que mediante auto de 31 de marzo de 2004 ordenó librar mandamiento de pago; (iii) su abogado presentó liquidación del crédito por una suma total para todos los reclamantes, en la cual incluyó el valor del capital, sanciones moratorias, intereses y agencias en derecho, aprobada a través de proveído de 19 de diciembre de 2006;
(iv) con ocasión del procedimiento de reestructuración de pasivos que inició el ente territorial en aplicación de la Ley 550 de 1999, la citada acción no siguió su curso y, en su lugar, se suscribió un acuerdo entre este y sus acreedores, razón por la cual la demandante, junto con los demás interesados, recibieron el 14 de septiembre de 2012, por intermedio de su representante, el monto que se les adeudaba; y (v) la reclamante formuló petición el 21 de noviembre de 2012, por la sanción moratoria generada del 1° de diciembre de 2006 al 14 de septiembre de 2012, frente a la cual se configuró el silencio administrativo negativo.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la demandante, se observa que existe controversia en cuanto al acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el municipio de Cereté (Córdoba) y sus acreedores, toda vez que, a pesar de dicho acuerdo, subsiste su derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de sus prestaciones, por ser este irrenunciable.
Al respecto, la Sala destaca que la obligación laboral pedida con la acción ejecutiva que cursó en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, por concepto de prestaciones sociales y sanción moratoria, fue sufragada parcialmente dentro del mismo proceso, y el monto restante, en el procedimiento de reestructuración de pasivos adelantado por el ente territorial demandado.
Por consiguiente, sí hubo participación de la accionante, por intermedio de su abogado, desde el inicio de la reclamación hasta cuando se dio el pago total de sus derechos, lo que incluye la aprobación del acuerdo adoptado el 6 de agosto de 2007[17], en el entendido que no formuló objeción contra este, conforme al artículo 23[18] de la Ley 550 de 1999, ni ante la Superintendencia de Sociedades dentro del lapso que señala el artículo 26[19] ibidem.
Resulta pertinente destacar que el aludido convenio fue aprobado cuando se obtuvo la mayoría requerida por el artículo 29 de la Ley 550 de 1999 (el 69.99%) y fue obligatorio para las partes, en los términos de su cláusula 3ª que consagró (f. 158): Teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 4° y 34° de la Ley 550 de 1999, el presente Acuerdo de Reestructuración, es de obligatorio cumplimiento para EL MUNICIPIO y para todos sus ACREEDORES, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del ACUERDO o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, conforme con el parágrafo 3° del artículo 34 de la Ley 550 de 1999.
Tratándose de EL MUNICIPIO, el mismo se entiende legalmente obligado a la celebración y ejecución de los actos administrativos de sus órganos de control que se requieran para cumplir con las obligaciones contenidas en este ACUERDO. Ahora bien, contrario a lo indicado por la recurrente en la alzada, se precisa que la sanción moratoria tiene como finalidad la de apremiar al empleador al cumplimiento de una obligación laboral, esto es, el pago del auxilio de cesantías, de modo que no retribuye la prestación del servicio por parte del empleado, que se encuentra facultado para realizar acuerdos en los que acepte plazos, pagos inferiores y condonaciones, dado que no se trata de un derecho laboral irrenunciable, como son los salarios o las prestaciones sociales.
De igual forma, destaca la Sala que en la cláusula novena del acuerdo de reestructuración de pasivos, relativa a la clase de acreedores y reglas generales para el pago de las obligaciones, se estableció en el parágrafo 5°, concerniente a procesos ejecutivos, que «[l]as acreencias cuyo pago fue intentado a través de procesos ejecutivos se cancelarán de conformidad a la última liquidación del crédito practicada dentro del proceso ejecutivo y que fue incorporada dentro del inventario de acreencias o [en] su defecto por el valor del [m]andamiento de pago» (f. 162).
Se colige, entonces, que fue convenido por los acreedores del primer grupo (trabajadores y pensionados) y el municipio de Cereté, que el ente territorial pagaría los emolumentos que hayan sido objeto de procesos ejecutivos, conforme a la última liquidación del crédito practicada, que en el asunto sub examine fue la aprobada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté el 19 de diciembre de 2006 (f. 64).
De allí que era ese el valor al que estaba obligada la Administración a reconocer, el cual fue consignado parcialmente dentro de la acción judicial y, luego, tras la aprobación de la reestructuración de pasivos por parte de los acreedores, es decir, la demandada reconoció la titularidad del derecho de la actora al aceptar la deuda que tenía con ella (por concepto de prestaciones sociales y de la consecuente sanción moratoria frente a las cesantías definitivas), y sufragó el valor total pactado.
De igual modo, se concertó el orden en el que se sufragarían las obligaciones a favor de los acreedores del primer grupo, en forma ascendente con arreglo a la cuantía, «a partir de la suscripción de[l] ACUERDO y hasta la vigencia fiscal de 2014 dependiendo de la disponibilidad de recursos»[20], como en efecto ocurrió, pues las prestaciones de la demandante fueron pagadas por el ente territorial el 14 de septiembre de 2012, dentro del período que estaba obligado a observar.
Sobre esta narrativa, la subsección ya se pronunció en sentencia de 21 de febrero de 2019[21], en la que sostuvo: 60. En consecuencia, si bien la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, previó que «la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», lo cierto es que debido a que la actora solicitó el pago de la sanción moratoria a través del proceso ejecutivo, cuya acreencia fue incluida en el acuerdo de reestructuración de pasivos, y respecto del cual se aceptó el pago hasta la última liquidación del crédito practicada, se concluye que de acuerdo con la aceptación hecha por el apoderado judicial de la demandante, no hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria pretendida a través de este medio de control, por el período comprendido entre el 1º de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012, pues se itera, no se trata de una prestación social y tampoco se deriva de ella, esto es, de la relación laboral. 61.
En tal virtud, operó la condonación de una sanción que no constituye un derecho cierto e irrenunciable, por lo que no hay lugar a prosperar los cargos formulados en la apelación, teniendo en cuenta que la sanción moratoria es un apremio para que el empleador cumpla la obligación de pagar las cesantías de su empleado dentro de los plazos establecidos en la ley.
En ese orden de ideas, en el presente caso hubo un pago total de la sanción moratoria, tal como lo estableció el a quo, pues, como quedó plasmado en precedencia, la accionante, en su calidad de acreedora del municipio de Cereté, a través de su apoderado, aprobó cada una de las cláusulas del acuerdo de reestructuración de pasivos, por lo que no existió omisión de la Administración en cumplir sus obligaciones laborales, sino una condonación por parte de la interesada de la sanción que se hubiese podido generar con posterioridad a la liquidación del crédito y hasta cuando se efectuó el respectivo pago. 2.4 Condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de «pretensión de lo [no] debido y pago» y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de «pretensión de lo [no] debido y pago» y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [2] Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006. [3] Respecto del fundamento normativo de la sanción moratoria, ver sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, con ponencia del entonces consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 0528-14. [4] Sentencia de la sección segunda, subsección A, de 1.º de diciembre de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-01398-01(3221-15). [5] «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». [6] «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». [7] «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones». [8] «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación». [9] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, expediente 08001 23 31 000 2011 00628-01 (528-14). [10] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). «Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios». [11] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) 08001-23-33-000-2014-00332-01 (3815-15), sentencia de 30 de marzo de 2017;
(ii) 08001-23-33-000-2012- 00431-01 (1721-14), sentencia de 2 de marzo de 2017; y (iii) 08001-23-33- 000-2013-00790-01 (2621-15), sentencia de 26 de enero de 2017. [12] «Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; […]». [13] Contenidos en el artículo 2.º de la norma superior, consistentes en «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo». [14] Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. [15] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [16] Ante el cual la demandante, junto con otras personas, promovió demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de la obligación contenida en la citada Resolución 561 de 10 de marzo de 2003y en otros actos administrativos. [17] Consultado en el sitio web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC _CLUSTER-054238%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased [18]«Artículo 23.
Reunión de determinación de votos y acreencias. El promotor determinará el número de votos admisibles que corresponda a cada uno de los acreedores para decidir la aprobación del acuerdo de reestructuración; y determinará también la existencia y cuantía de las acreencias que deben ser objeto del acuerdo. […] Desde la fecha de publicación del aviso de convocatoria a que se refiere el inciso anterior, o dentro de los quince días comunes anteriores al vencimiento del plazo señalado en el inciso segundo de este artículo, el promotor tendrá a disposición de los acreedores toda la información y documentación a que se refiere el artículo 20 de la presente ley, acompañada del listado preliminar de votos, votantes y acreencias elaborado por el promotor, junto con sus correspondientes soportes.
Los acreedores, por sí o a través de apoderado, podrán examinar el listado preliminar de votos, votantes y de acreencias, así como sus correspondientes soportes. Cualquier solicitud de aclaración u objeción que no haya sido resuelta con anterioridad durante la negociación, deberá ser planteada durante la reunión, y será resuelta en ella por el promotor en su calidad de amigable componedor por ministerio de la ley». [19] «Artículo 26.
Objeciones a la determinación de derechos de voto y de acreencias. Cuando cualquier acreedor interno o externo, o un administrador del empresario con facultades de representación, tenga una objeción a las decisiones del promotor a que se refieren los artículo 22 y 25 de la presente ley que no pueda ser resuelta en la reunión prevista en su artículo 23, dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dicha reunión el objetante tendrá derecho a solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que resuelva su objeción. La Superintendencia resolverá dicha objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario, pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil.
La Superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el particular sobre el particular <sic> y la providencia respectiva, una vez en firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración». [20] Cláusula 10ª del mencionado acuerdo (ff. 162 y 163). [21] Consejo de estado, sección segunda, subsección B, expediente 23001-23- 33-000-2015-00042-01 (716-18), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
En el mismo sentido, en donde también se demandó al municipio de Cereté por los mismos hechos y razones jurídicas, se pronunció esta subsección en los siguientes expedientes: i) 23001-23-33-000-2015-00204-01 (5458-2018), sentencia de 18 de septiembre de 2020, M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; ii) 23001-23-33-000-2014-00432-01 (2598-2019), sentencia de 3 de junio de 2021, M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; iii) 23001-23-33-000-2015-00211-01 (0665- 2018), sentencia de 17 de junio de 2021, M. P. César Palomino Cortés; iv) 23001-23-33-000-2018-00297-01 (1953-2020), sentencia de 30 de septiembre de 2021, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y v) 23001-23-33-000-2018-00294-01 (1749-2020), sentencia de 25 de agosto de 2022, C. P. César Palomino Cortés.