CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 25000-23-25-000-2010-00749-02 Número interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 14 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis González León en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, presentada el día 05 de agosto de 20101, tendiente a (1) declarar la nulidad del Oficio O.P. 3506 del 16 de abril de 2008, del Oficio O.P. 5773 del 24 de junio de 2008 y de la Resolución No. 2-3339 del 23 de diciembre de 2009, por medio de los cuales se negó la nivelación salarial mensual conforme lo señalado en el Decreto 610 de 1998.
Y, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (2) “se declare como porcentaje de bonificación por compensación a que tiene derecho el Dr. Luis González León es el equivalente al 80% de lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 610 de 1998 y demás normas aplicables”;
(3) se ordene la liquidación e inmediato pago de las diferencias 1 Folio 39. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 2 salariales y prestacionales dejadas de percibir por el Dr. Luis González León a partir de julio de 2003, fecha en que comenzó a hacerse efectivo el derecho al renacimiento de la bonificación por compensación equivalente al 80% a que hace referencia el Decreto 610 de 1998”;
(4) que los reconocimientos económicos a que haya lugar, los valores se liquiden y reconozcan debidamente indexados de conformidad con el IPC; (5) condenar en costas y agencias en derecho; (6) dar cumplimiento a la sentencia conforme lo dispuesto en el artículo 176 del CCA2. 1.2. La contestación de la demanda La entidad Nación- Fiscalía General de la Nación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma.
Fundamentó su defensa en el argumento según el cual los fiscales delegados ante el Tribunal Superior de Distrito, desde el momento de la creación de la bonificación por compensación, es decir desde el 1 de enero de 1999 hasta la fecha, han sido beneficiarios de la misma en la cuantía determinada en cada uno de los Decretos expedidos para cada vigencia fiscal, de conformidad con lo establecido en el artículo 4° de la Ley 4 de 1992, que a la letra dice “con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2 el Gobierno Nacional cada año modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1, literal a), b) y d) aumentando sus remuneraciones”.
Agregó que, la Fiscalía General de la Nación a partir del 1 de enero de 2004 y en adelante, ha cancelado el valor correspondiente a lo determinado en el Decreto 4040 de 2004, para quienes tiene derecho a esta bonificación por gestión judicial, esto es, que este pago sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguales al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de las Altas Cortes.
Concluyó que el cálculo del 70% de los pagos que se realizaron y se realizan a los fiscales delegados ante el Tribunal se hace con base en los ingresos de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y no con el de lo congresistas de la República Finalmente, propuso la excepción genérica3. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, a través de sentencia del 14 de septiembre de 2017, decidió declarar “no probadas las excepciones propuestas (…)”; estarse a lo resuelto en la sentencia del 14 de diciembre de 2011 y de unificación del 18 de mayo de 2016; la nulidad de los actos 2 Folios 31-33. 3 Folios 70-79.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 3 administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente4: “(…) SEXTO.- Condenase a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a LUIS GONZÁLEZ LEÓN el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, incluyendo la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son; sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, a partir del 17 de julio de 2003 y hasta cuando en virtud de la sentencia del 14 de diciembre de 2011, por la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004, empezó a pagársele el mencionado porcentaje, con los correspondientes reajustes, de conformidad con el Decreto 610 de 1998, según lo expuesto en la parte motiva.
SÉPTIMO. - En consecuencia, condenase a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN debe reconocer y pagar al demandante, el equivalente al (10%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario mensual un Magistrado de una Alta Corte, a partir del siete (7) de julio de 2003, como se indicó en la parte motiva de esta sentencia y pautas dadas en el ordinal anterior”.
(…)
DÉCIMO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. También en la sentencia se ordenó que los valores a pagar sean actualizados; se reconozcan los intereses moratorios conforme al artículo 177 del C.C.A.; y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 176 del C.C.A. 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La entidad demandada presentó recurso de apelación5 en el que sostuvo que la entidad demandada en estricto cumplimiento de la normatividad aplicable al demandante, canceló los valores indicados por el Gobierno Nacional por concepto de bonificación por gestión judicial de conformidad con el Decreto 4040 de 2004, el cual establece taxativamente además, que dicha bonificación por gestión judicial es incompatible con el pago de la bonificación por compensación, de conformidad con el parágrafo del artículo 1, del mencionado decreto. 4 Folios 157-166. 5 Folios 168-171.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 4 Por otro lado, afirmó que la Fiscalía General de la Nación no está en la obligación de modificar situaciones jurídicas ya reconocidas en vigencia de la norma declarada nula, por cuanto la misma gozó de plena validez y presunción de legalidad hasta el momento en que fue declarada nula, y las erogaciones hechas con base en el Decreto 4040 de 2004 se ajustaron plenamente al principio de legalidad en el gasto público.
Agregó que, es claro que la acción de nulidad interpuesta en contra del Decreto 4040 de 2004, no genera efectos resarcitorios frente al caso particular del actor, pues existen hechos consolidados a través del pago de la bonificación de gestión judicial, los cuales adquirieron firmeza en plena vigencia del Decreto 4040 de 2004, y que gozan de plena presunción de legalidad, por no haber sido suspendidos o anulados por autoridad competente. 1.5 Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante6 alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
Insistió en que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040 de 2004, cuyo contenido modificó y disminuyó los porcentajes de compensación que constituían remuneración y, por consiguiente, desmejoró las garantías laborales de quienes se beneficiaban del Decreto 610 de 1998. La entidad demandada7 alegó de conclusión y refirió nuevamente los argumentos del recurso de alzada.
Así mismo, solicitó la aplicación de la prescripción trienal conforme lo dispuesto en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. El Ministerio Público no intervino8.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA9 1.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 6 Folios 219 a 223. 7 Folios 208-218. 8 Folio 224. 9 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 5 Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso10, el cual fue aceptado11.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces12, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 1.2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho LUIS GONZALEZ LEÓN al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Por otro lado, se deberá establecer si en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción. 1.3.
La argumentación de la Sala frente a la bonificación por compensación La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar, se abordará el caso concreto. 1.3.1. El marco normativo de la bonificación por compensación y la jurisprudencia vigente El Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de allí que en su artículo 15 estableció una prima especial de servicios para ciertos funcionarios, para igualar sus ingresos a los ingresos anuales percibidos por los Congresistas, en otras palabras, se buscó equiparar el salario tanto de los Magistrados de las Altas Cortes, así como los demás funcionarios del primer nivel como Fiscal General, Procurador General de la Nación, Registrador, etc.
En este orden de ideas, como la intensión del legislador fue la de crear una escala salarial que guardara proporcionalidad entre los diferentes niveles jerárquicos de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de este precepto, 10 Folio 201. 11 Folio 203. 12 Folio 204. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 6 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998, a través de la cual se creó la Bonificación por Compensación, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTÍCULO 1o.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Las consideraciones que dieron lugar a esta decisión quedaron consignadas en el mismo Decreto de la siguiente manera: “Que el Gobierno Nacional acordó con los representantes de los funcionarios mencionados en el considerando anterior, un esquema que gradualmente permita superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados, así: Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;
Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. …” (Negrilla fuera de texto).
El fin de la expedición del Decreto 610 de 1998 adicionado por el Decreto 1239 de 1998, mediante el cual se estableció la bonificación por compensación, como ya se dijo, fue la de crear el segundo nivel y así acabar la desigualdad salarial existente entre magistrados de alta corte y demás funcionarios del sector judicial. Esta bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el ochenta por ciento Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 7 (80%) (para el año 2001 y en adelante) de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de alta corte.
La norma señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal; (esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80 % de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces13 incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta 13Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 8 prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Posteriormente se expidió el Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004, por el cual se creó la Bonificación de Gestión Judicial para los magistrados de tribunal y otros funcionarios, con el siguiente tenor literal: “… La Bonificación de Gestión Judicial, pagadera mensualmente, solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y hará parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado, incluyendo esta Bonificación. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto).
Luego, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 mediante sentencia ejecutoriada de 28 de enero de 2012, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado; el Decreto 1102 de 24 de mayo de 201214, modificó la Bonificación por Compensación para los magistrados de los tribunales y demás cargos homólogos, así: “… Artículo 1°.A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. 14 “Por el cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 9 La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto).
De las normas transcritas se colige que, por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente), y el actual 1102 de 2012, la Bonificación por Compensación que allí se regula, sólo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud; disposiciones frente a las cuales no se modifica el marco legal vigente que fija los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las diferentes prestaciones sociales, es decir, la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para la liquidación y pago de dichos emolumentos.
Posteriormente, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado expusieron las reglas de unificación en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre15 de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se 15 Mediante Auto del 7 de octubre de 2019 se aclaró que se refiere es al mes de octubre de 2001.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 10 podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional. Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha16.
Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo. Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: Respecto al análisis de la prescripción trienal, es necesario hacer alusión al artículo 41 del Decreto 3135 de 196817 y 102 del Decreto 1848 de 196918 que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Ahora bien, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, creó una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Luego, el 31 de diciembre de 1998 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016-00041- 02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 17 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.
Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. 18 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”.
Artículo 102º.- Prescripción de acciones. Artículo 102. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 11 que dispuso derogar los Decretos 610 y 123919 de 1998. Este acto administrativo fue objeto de demanda ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien a través de Sala de Conjueces mediante sentencia de 25 de septiembre de 2001, declaró la nulidad.
Quedando debidamente ejecutoriada el 5 de octubre de 2001. En consecuencia, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, retornaron a la vida jurídica, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la Bonificación por Compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
Luego, el 3 de diciembre de 2004 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040, por el cual creó una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales igualara al setenta (70%) de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes.
Este acto administrativo también fue demandado en acción de simple nulidad ante el Consejo de Estado, demanda que fue resuelta por Sala de Conjueces mediante sentencia de 14 de diciembre de 2011 por la cual declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, quedando ejecutoriada el 27 de enero de 2012. Ahora, si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004.
Lo anterior, significa que para cada caso deben verificarse las fechas de la reclamación administrativa, la de causación del derecho, y la fecha de exigibilidad del mismo. Finalmente, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados 19 Que dispuso incluir a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 12 en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional20.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”21. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 1.3.2.
El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de LUIS GONZALEZ LEÓN: - Que el actor prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, como fiscal delegado ante Tribunal de Distrito desde el 07 de julio de 2003 sin que reporte retiro del servicio22. - Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 200423. - Que el día 28 de febrero de 200824 el demandante realizó la petición a la entidad demandada frente al reconocimiento de la bonificación por compensación. - Mediante Oficio O.P. No. 3506 del 16 de abril de 200825, el jefe de oficina de personal de la Fiscalía General de la Nación negó lo solicitado por el actor. - Por Oficio O.P. No. 5773 del 24 de junio de 200826, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición. 20 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 21 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. 22 Folio 3-5. 23 Folio 3. 24 Folios 5-7. 25 Folios 11-12 C2. 26 Folios 1-3 C2.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 13 - Mediante la Resolución No. 2-3339 del 23 de diciembre de 200927, por medio de la cual se rechazaron los recursos interpuestos.
A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, LUIS GONZALEZ LEÓN tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de fiscal delegado ante Tribunal de Distrito, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía, como lo dispuso el a quo.
Segundo, se colige de las normas antes transcritas que, por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente) y el actual 1102 de 2012, la Bonificación por Compensación que allí se regula, sólo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud; disposiciones frente a las cuales no se modifica el marco legal vigente que fija los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las diferentes prestaciones sociales, es decir, la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para la liquidación y pago de dichos emolumentos”, por lo que se aclarará la sentencia en dicho sentido.
Tercero, en cuanto a la prescripción es necesario verificar si en el presente caso la sentencia de primera instancia aplicó en debida forma dicho fenómeno. Como bien lo definió la jurisprudencia de unificación antes referida, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En consecuencia, resulta que la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad 27 Folios 15-22.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 14 del Decreto 4040 y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto. Al respecto, se advierte que Luis González León tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 3 de diciembre de 2004, fecha en que empezó a regir el Decreto 4040 de 2004, y en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho28, y desde ese día en adelante mientras ejerza el cargo de fiscal delegado de Tribunal.
Lo anterior, por cuanto si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 28 de febrero de 2008, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el día 28 de febrero de 2005, para este año 2008 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada.
La Sala se permite recordar que el Decreto 4040 es del día 3 de diciembre de 2004 y que fue anulado por sentencia ejecutoriada el 28 de enero de 2012, de suerte que durante ese largo período (7 años, 1 mes y 25 días) no corrió la prescripción. En otras palabras, el demandante se beneficia de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Por otro lado, si bien en la demanda el actor afirma haber suscrito contrato de transacción en el año 2004, revisado el expediente no obran pruebas dentro del plenario que confirmen lo dicho por el actor.
Así las cosas, mediante auto de mejor proveer del 08 de agosto de 2023, obrante a folio 226 del expediente, se ordenó a la parte actora allegar el mencionado contrato, para lo cual allegó la siguiente respuesta emitida por la Fiscalía General de la Nación29: 28 Si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004. 29 Índice 52 de Samai.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 15 Al respecto, es del caso señalar que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 201830, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal: “… Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son: i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción. Así las cosas, para la Sala no es posible inferir solo con las afirmaciones que realiza el demandante que se encuentre dentro de las excepciones señaladas en la sentencia de unificación antes referida, pues debe obrar pruebas dentro del expediente que permita establecer con certeza dicha situación, y más aún cuando la misma entidad demandada afirma que en el expediente administrativo del actor no obra contrato de transacción alguno. Por lo tanto, es de aclarar que si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló 30 Conjuez Ponente: Dr. Pedro Simón Vargas Sáenz.
Exp. No.170012333000201200144 92 (0602-2015). Actor: María Rubby Montoya de Uribe. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 16 el Decreto 2668 de 1998, y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es, del 05 de octubre de 2001 al 02 de diciembre de 2004, por lo que dicho lapso si se encuentra prescrito, por lo que para el caso del demandante se encontraría prescrito al 02 de diciembre de 2004 hacia atrás, y solo procedería su reconocimiento por los periodos correspondientes: del 3 de diciembre de 2004, y de ahí en adelante hasta que ejerza el cargo de fiscal delegado ante Tribunal, y en ese sentido se modificara la sentencia impugnada.
Por otro lado, es de aclarar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado31.
Igualmente, si la Nación – Fiscalía General de la Nación, acredita haber pagado sumas de dinero por concepto de reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación a favor del demandante, con base en transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes, pueda legítimamente descontarlas de la liquidación que resulte por el cumplimiento de una providencia posterior que imponga dichos pagos, por lo que se adicionara la sentencia en tal sentido.
De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, se adicionará en el sentido de ordenar estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se modificará conforme lo ya indicado. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida dentro del expediente No. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016;
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005- 16. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 17 250002325000201000246-02 (0845-15) de 18 de mayo de 2016, siendo demandante Jorge Luis Quiroz Alemán y otros y Conjuez Ponente el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, respecto de la regla de prescripción del derecho al reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2018; y a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDO.- ADICIONASE a la sentencia de primera instancia, en el sentido de que operó la prescripción trienal de las acreencias reclamadas anteriores al 3 de diciembre de 2004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
TERCERO. - MODIFÍCASE el numeral SEXTO y SÈPTIMO de la sentencia impugnada, el cual quedará en un solo numeral, así: “Condénese a la Nación- Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar al señor Luis González León, el derecho adquirido a recibir una bonificación por compensación equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, conforme a lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, con la inclusión de todos los factores que devengan los Congresistas, el que debe contener la cesantía de dichos dignatarios, sin que de manera alguna sobrepase el límite porcentual fijado en el Decreto referido, a partir del 3 de diciembre de 2004 (por la prescripción decretada), y desde ese día en adelante hasta cuando ejerza el cargo de fiscal delegado ante Tribunal.
Dicha Bonificación no constituirá factor salarial para los fines de reliquidación de sus prestaciones sociales. De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se podrán descontar las sumas de dinero que la entidad condenada hubiese cancelado al demandante en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes.
CUARTO. - ADICIONÁSE la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandada, respecto de las diferencias no cotizadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0588-2019 Demandante: Luis González León Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 18 QUINTO- CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 14 de septiembre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Luis González León en contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEXTO.- NO CONDENAR en costas.
SÉPTIMO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA