CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000233700020160185901 Demandante: Empresa Arauca S.A. Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Movilidad – Terminal de Transporte de Bogotá S.A.1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 7 de septiembre de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La Empresa Arauca S.A.2 presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Movilidad – Terminal de Transporte de Bogotá S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad del Oficio núm. 20160530026861 de 11 de abril de 2016, por la cual “[…] se da respuesta a 1 Cfr. Índice núm. 8 de SAMAI, Archivo “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 8”, Folio 1. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado.
Cfr. Ibidem. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 2 Número único de radicación: 25000233700020160185901 su solicitud de devolución de presuntos pagos en exceso por concepto de Tasa de Uso, radicado núm. 20160310006962 […]”, expedida por el Director de Servicio al Transportador del Terminal de Transporte S.A. 2.
A título de restablecimiento, solicitó que: i) se ordene la devolución y/o reintegro de los dineros cobrados en exceso por parte del Terminal de Transporte de Bogotá S.A., por concepto de tasa de uso de los despachos de buses; y ii) condenar a la parte demandada a indemnizar los perjuicios materiales equivalentes a los intereses dejados de devengar y a la indexación de las cifras dinerarias correspondiente.
Actuación en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 27 de abril de 2017, admitió la demanda y la parte demandada, mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de septiembre de 2017, la contestó y propuso, entre otras, las excepciones denominadas “Ineptitud de la demanda”;
“No comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios”; “Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”; y “Caducidad de la acción-pretensión”. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 4. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 7 de septiembre de 2018, declaró no probadas las excepciones indicadas supra, por considerar que: 4.1.
Respecto a la excepción de “Ineptitud de la demanda”, que: 4.1.1. Se determinaron y clasificaron los hechos de la demanda, debido a que “[…] el segundo acápite de la demanda se titula “Hechos y Omisiones”, conformada por los numerales 2.1 a 2.14, en los cuales, si bien la parte actora realiza apreciaciones, en él fundamenta las pretensiones de la demanda de manera numerada, determinada y clasificada […], por lo cual dicho cargo no se encuentra llamado a prosperar […]”. 4.1.2.
Se cumplieron los requisitos de la demanda en lo referente a los traslados y la inclusión de algunas entidades en el acápite de notificaciones, así: 3 Número único de radicación: 25000233700020160185901 “[…] la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado […] no está llamada a ser parte del presente proceso, por lo cual su incorporación en dicho acápite de la demanda es innecesario. […] “[…] el Ministerio Público dentro del presente asunto no integra las partes del procesos (sic), sino que trata de un sujeto especial de conformidad con los artículos citados y el desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado […]” “[…] se concluye que la inclusión del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y su respectiva información para notificaciones en el acápite de la demanda referente a las partes y a las notificaciones, no es requisito de la demanda de que trata el artículo 162 del C.P.A.C.A. […]” “[…] se advierte que si bien el numeral 7 del artículo 162 del C.P.A.C.A. señala que la demanda debe contener el lugar y dirección donde el apoderado recibirá notificaciones, basta con que se indique el lugar en que la parte las recibirá, toda vez que es ella la estrictamente interesada en el proceso […]” “[…] frente a lo manifestado en relación con la ausencia de una copia de la demanda para el Ministerio Público […] la parte demandante allegó la demanda original, y tres copias de anexos […] quiere decir que se aportó: la demanda original, copia de la demanda para el archivo, para la demandada y para el Ministerio Público, satisfaciéndose lo contemplado en el numeral 5° del artículo 166 del C.P.A.C.A. […]” 4.1.3.
No se presentó una indebida acumulación de pretensiones, en la medida que “[…] la solicitud de nulidad y el restablecimiento del derecho analizados cumplen con los requisitos de que trata el artículo 165 del C.P.A.C.A., por lo cual le corresponde al Juez de primera instancia abordar en la sentencia, en caso de prosperar la solicitud la nulidad del acto acusado, si la pretensión de restablecimiento del derecho analizada es procedente o no, debiendo resolver lo que en derecho corresponda […]”. 4.2.
Señaló, respecto a la excepción denominada “No comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios” que “[…] dentro del presente asunto no existe ninguna relación u acto jurídico respecto del cual, por su naturaleza o por disposición legal, requiera la vinculación de la Asociación para el Desarrollo Integral del Transporte Terrestre Intermunicipal –ADITT, toda vez que la tasa de uso de qué trata el artículo 12 del Decreto 4 Número único de radicación: 25000233700020160185901 2762 de 20 de diciembre de 2001 establece que ésta la debe cobrar los terminales de transporte terrestre y no la Asociación […]”. 4.3.
Expuso, respecto a la excepción denominada “Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”, que “[…] el presente asunto versa sobre una tasa […] y no de un elemento de un contrato estatal a diferencia de lo señalado por la parte demandada, motivo por el cual, el presente asunto está debidamente tramitado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., siendo está sección la competente para conocer del asunto en virtud del artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 […]”. 4.4.
Afirmó, sobre la excepción denominada “Caducidad de la acción-pretensión”, que “[…] se advierte en la guía visible en folio 30 que el Oficio se notificó a la demandante el día 12 de abril de 2016, por lo cual el término de 4 meses […] comenzó a transcurrir el día siguiente, esto es, el 13 de abril de 2016 […] se evidencia que la parte actora presentó solicitud de conciliación el día 2 de junio de 2016, fecha en la cual se suspendió el término de 4 meses para presentar la demanda […] el 18 de agosto de 2016 se expidió la respectiva constancia de que no se llegó a un acuerdo conciliatorio […], motivo por el cual hasta dicho día operó la suspensión del término […] la demanda se radicó el 21 de septiembre de 2016 […] para la fecha de la presentación de la demanda, contado el término de suspensión, transcurrieron 2 meses y 14 días […] se advierte que no operó el fenómeno de la caducidad […]”.
Recurso de apelación y sus fundamentos 5. La parte demandada interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación4 contra la decisión indicada supra, para que se revoque la decisión y, en su lugar, se declare la prosperidad de las excepciones, argumentando que: Litisconsorcio necesario 5.1. Adujo que se presenta el litisconsorcio necesario respecto de la Asociación para el Desarrollo Integral del Transporte Terrestre Intermunicipal – ADITT, comoquiera que le 4 Cfr. Índice núm. 8 de SAMAI, Expediente digital de primera instancia, archivo “[…] ED_C01_CD4 FOLIO 272- CONTINUACIÓN AUDIENCIA INICIAL […]”.
Grabación de la continuación de la audiencia inicial, minuto: 1:16:19- 1:45:01 5 Número único de radicación: 25000233700020160185901 corresponde un porcentaje de la tarifa de uso que recibe el Terminal de Transporte, motivo por el cual debe ser parte en el presente proceso. Indebida escogencia del medio control 5.2. Indicó que, conforme a los criterios jurisprudenciales, en la Sección Primera5, las terminales de transporte “[ ] no son entidades administrativas, sino entidades industriales y Comerciales y desde esta óptica equivalen sus actos a los actos de particulares, no producen actos administrativos, aquí no estamos en presencia de ningún acto administrativo, ese oficio de 11 de abril de 2016, es simplemente la expresión de un acto industrial y comercial mas no la expresión de un acto administrativo […]” y, en esa medida, el medio de control procedente es el de controversias contractuales, comoquiera que se discute “[…] un precio, es una tarifa, así lo dice el Decreto 2367 de 2001 y la Resolución 6398 de 2002, artículo 2.º acá es concertar con las empresas de transporte el valor a pagar por las tasas de uso, la mal llamado tasa de uso es una tasa contractual porque hay una precio, un acuerdo de voluntades, un contrato verbal […]”.
Caducidad 5.3. Indicó que, como consecuencia de lo anterior, el medio de control de controversias contractuales no se interpuso dentro de la oportunidad prevista en el artículo 164 de la Ley 1437, argumentando que han transcurrido “[…] entre el 1.º de enero de 2005 al 14 de octubre de 2015, 11 años, más que caducada la acción […]”. II.
CONSIDERACIONES 6. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva; v) el marco normativo sobre la procedencia de los medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el de controversias contractuales; vi) el marco normativo sobre la caducidad 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de julio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001032400020100040400. 6 Número único de radicación: 25000233700020160185901 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vii) el análisis del caso concreto y viii) las conclusiones.
Competencia 7. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20116, sobre la expedición de providencias; ii) 1507 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; iii) el artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial, en especial, el numeral 6.º, sobre la decisión de excepciones previas; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 8. Vistos los artículos: i) 180 de la Ley 1437, sobre la audiencia inicial, en especial, el inciso final del numeral 6.º; ii) 243 ibidem, sobre apelación; y 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto del recurso se declaró no probadas las excepciones previas indicadas supra; y ii) el recurso de apelación contra dicha decisión se interpuso y sustentó en la audiencia inicial de 7 de septiembre de 20188. 9.
Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto mediante el cual se declaró no probada una excepción; y ii) el recurso se presentó dentro de la oportunidad legal. 10. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20129, este Despacho se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante. 6 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 7 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 8 Cfr. Índice núm. 8 de SAMAI, Expediente digital de primera instancia, archivo “[…] ED_C01_CD4 FOLIO 272- CONTINUACIÓN AUDIENCIA INICIAL […]”.
Grabación de la continuación de la audiencia inicial, minuto: 1:16:19- 1:45:01 9 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 7 Número único de radicación: 25000233700020160185901 Problema jurídico 11. Le corresponde al Despacho determinar si, en el caso sub examine, se encuentran o no probadas las excepciones objeto del recurso de apelación; y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 7 de septiembre de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción previa de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva 12. Vistos los artículos 61 y 100 de la Ley 1564 de 201210, sobre el litisconsorcio necesario e integración del contradictorio y excepciones previas. 13. Esta Corporación11 ha considerado, frente a la figura del litisconsorcio necesario, que: “[…] El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (artículo 61 del C. G. del P.), lo cual impone que el proceso no pueda adelantarse sin la presencia de dicho litisconsorte, pues su vinculación resulta imprescindible y obligatoria. […]” Marco normativo sobre la procedencia de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el de controversias contractuales 14.
Visto los artículos: i) 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) 141 ibidem, sobre el medio de control de controversias contractuales. 15. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de 10 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, número único de radicación 76001-23-31-000-2004-05155- 01(51363). 8 Número único de radicación: 25000233700020160185901 carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. 16.
El medio de control de controversias contractuales tiene por objeto declarar la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato estatal, ordenar su revisión, declarar la nulidad de los actos administrativos contractuales y ordenar la indemnización de los perjuicios a que haya lugar, igualmente, se podrá solicitar la liquidación judicial de un contrato.
Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 17. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.º, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201512, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 18.
De conformidad con lo anterior se considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 19.
Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término a partir del día siguiente.
Análisis del caso concreto 20. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que, en el caso sub examine: i) la parte demandada, en la 12 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 9 Número único de radicación: 25000233700020160185901 contestación de demanda, propuso, entre otras, las excepciones de falta de integración del litisconsorcio, indebida escogencia del medio control y caducidad; ii) el Despacho sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 7 de septiembre de 2018, las declaró no probadas; y iii) la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra argumentando que: a) se debe integrar como litisconsorcio necesario a la Asociación para el Desarrollo Integral del Transporte Terrestre Intermunicipal – ADITT; b) el medio de control es el de controversias contractuales; y c) se presentó la caducidad del medio de control.
Sobre Ia integración del litisconsorcio necesario 21. Atendiendo a que: i) mediante el Oficio núm. 20160530026861 de 11 de abril de 2016, “[…] se da respuesta a su solicitud de devolución de presuntos pagos en exceso por concepto de Tasa de Uso, radicado núm. 20160310006962 […]”, el cual fue expedido por el Director de Servicio al Transportador del Terminal de Transporte S.A; ii) de la revisión de la demanda y sus anexos, se advierte que se pretende, a título de restablecimiento del derecho, la devolución y/o reintegro de los dineros cobrados en exceso por parte del Terminal de Transporte de Bogotá S.A., por concepto de tasa de uso; y iii) de conformidad con el artículo 12 del Decreto 2762 de 20 diciembre de 200113, sobre fijación, le compete al Ministerio de Transporte fijar las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre autorizados a las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los mismos. 22.
Este Despacho considera que no se encuentra probada la excepción propuesta por la parte demandada, comoquiera que no se presenta una relación jurídica que deba ser resuelta de manera uniforme entre la parte demandada y la Asociación para el Desarrollo Integral del Transporte Terrestre Intermunicipal – ADITT-. Sobre la indebida escogencia del medio control 23.
Atendiendo a que, en el caso sub examine, el acto acusado versa sobre la devolución de unos pagos realizados por concepto de una tasa de uso sobre el valor que deben 13 "Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera". 10 Número único de radicación: 25000233700020160185901 cancelar la Empresa Arauca S.A. por el uso de las áreas operativas del Terminal de Transporte de Bogotá S.A. 24.
Este Despacho considera que no se encuentra probada la excepción de indebida escogencia del medio de control, comoquiera que, de conformidad la normativa indicada supra y el criterio jurisprudencial de esta Sección14, se pretende la nulidad de un acto de carácter particular y no la declaratoria de la existencia, de la nulidad o del incumplimiento de un contrato estatal en el que se fije las condiciones de reconocimiento y pago de la tasa de uso, y, en consecuencia, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sobre la caducidad del medio de control 25. Atendiendo a que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, este Despacho considera que el término de caducidad de este se encuentra previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 de la Ley 1437 y, en el caso sub examine: i) el Oficio núm. 20160530026861 de 11 de abril de 2016 se notificó el 12 de abril de 2016; ii) el término de caducidad se contabiliza a partir del 13 de abril de 2016; iii) la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 2 de junio de 2016, fecha para la cual se suspendió la contabilización del término, habiendo transcurrido 1 mes y 20 días; iv) el término se suspendió hasta el 18 de agosto de 2016, cuando se expidió la constancia de conciliación fallida; v) el término se reanudó el 19 de agosto de 2016, faltando 2 meses y 10 días para su vencimiento; y vi) la demanda se presentó el 21 de septiembre de 2016. 26.
Este Despacho considera no se encuentra probada la excepción de caducidad, comoquiera que la demanda se presentó dentro de la oportunidad prevista en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 de la Ley 1437. Conclusiones 34. Este Despacho confirmará el auto de 7 de septiembre de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 7 de octubre de 2022, C.P. Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2019 00014 00. 11 Número único de radicación: 25000233700020160185901 Administrativo de Cundinamarca y ordenará remitir el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador para lo que su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 7 de septiembre de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.