Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.º 13 CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: ESTACIÓN DE SERVICIO LA GRAN MANZANA LTDA Demandado: UAE DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN Tema: Resuelve impedimento AUTO INTERLOCUTORIO CE-SED-13-003-2023 1.
ASUNTO Mediante auto del 12 de enero de 20231, el despacho ponente ordenó el sorteo de un conjuez a fin de conformar la sala que dirima el empate en la votación de la ponencia que resuelve la manifestación de impedimento de la consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello2. En la diligencia3 resultó electo el doctor Alejandro Venegas Franco, a quien le fue debidamente comunicada la decisión4.
Visto lo anterior y con fundamento en los artículos 125 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Especial de Decisión n.º 13 se pronuncia de fondo sobre la manifestación de impedimento en cuestión. 1 Índice 9, expediente electrónico. 2 Índice 4, ibidem. 3 Índice 13, ibidem. 4 Índice 14, ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
ANTECEDENTES - El 2 de diciembre de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la sociedad Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. en contra de la UAE DIAN. La decisión confirmó la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. - La sociedad Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. presentó recurso extraordinario de revisión contra dicha sentencia, para lo cual invocó la causal 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». - El conocimiento del mencionado recurso extraordinario de revisión le fue asignado a la Sala Especial de Decisión n.º 13 que preside la doctora Myriam Stella Gutiérrez Argüello, última que, como integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, participó en la adopción de la sentencia recurrida. - Dicha consejera manifestó encontrarse impedida para conocer el proceso del asunto pues, en su criterio, el hecho de haber integrado la Sala que profirió la sentencia del 2 de diciembre de 2021 hace que se configure la causal 1 del artículo 141 del Código General del Proceso. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. El régimen de impedimentos y recusaciones La actividad judicial se encuentra sujeta al principio de independencia e imparcialidad, que hace parte de las garantías del debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991. Así lo prevé la Convención Americana sobre Derechos Humanos que, en su artículo 8.15, reconoce la 5«Artículo 8.
Garantías Judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 imparcialidad del juez como un elemento esencial del derecho al debido proceso en cualquier actuación judicial o administrativa.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos precisó que la imparcialidad judicial implica que el tribunal o sus integrantes no tengan «un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia»6. Lo anterior, permite que el juez inspire la confianza necesaria tanto a las partes como a la ciudadanía en general.
En igual sentido, el Código Iberoamericano de Ética Judicial, divulgado a través de la Circular PSAC12-3 del 8 de febrero de 2012 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como «guía ética para el trabajo de todos los servidores judiciales», a pesar de que carece de fuerza vinculante formal, ofrece criterios para comprender el alcance del principio de imparcialidad, dentro de los cuales se incluye el siguiente: «Art. 11.
El juez está obligado a abstenerse de intervenir en aquellas causas en las que se vea comprometida su imparcialidad o en las que un observador razonable pueda entender que hay motivo para pensar así». Visto lo anterior, resulta plausible afirmar que el régimen de impedimentos y recusaciones constituye una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia al evitar que el funcionario a quien en principio le corresponde adoptar una determinada decisión se pronuncie, debido a la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio o nublar su juicio.
Como quiera que estas figuras conducen a exceptuar el cumplimiento de la función jurisdiccional a cargo del juez, se ha insistido en que las circunstancias que pueden estructurarlas deben estar consagradas de manera taxativa en la ley y su alcance ha de establecerse a partir de una lectura restrictiva. Las causales para la manifestación de impedimento y formulación de recusación de los magistrados y jueces administrativos son aquellas contempladas en el anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.». 6 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 22 de noviembre de 2005 en el Caso Palamara Iribarne Vs. Chile, inciso 146.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 artículo 141 del Código General del Proceso y las que de manera especial regula el artículo 130 del CPACA7. 3.2. El interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento o recusación Para lo que interesa en este caso, el artículo 141 del Código General del Proceso consagra que una de las razones por las que se configura el impedimento para conocer de un determinado asunto consiste en: «[…] 1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso […]» La anterior es una causal de carácter subjetivo, que se sustenta en la utilidad, beneficio o perjuicio que la decisión que se adopte en el proceso podría representarle al juez o a sus parientes más cercanos. Se ha dicho que es una causal bastante amplia, pues comprende todo tipo de interés, sea directo o indirecto; de naturaleza patrimonial, intelectual o moral.
No obstante, la Sala Plena de esta Corporación ha considerado que, para que se estructure, es necesario poder constatar que el interés es particular, personal, cierto, actual y que tenga relación, al menos mediata, con el caso enjuiciado8. En cuanto a la exigencia consistente en que el interés sea actual, conviene anotar que ella supone que «[…] el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez […]»9. 7 Aunque el artículo 130 del CPACA remite textualmente a las causales de impedimento y recusación contempladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, esta referencia debe entenderse hecha al Código General del Proceso.
Al respecto, esta Corporación ha entendido que las cláusulas de integración residual deben interpretarse en forma teleológica, de manera que cuando el legislador las consagra, su finalidad no es remitir a un estatuto procesal en particular sino a la codificación vigente. Al respecto puede verse el auto del 6 de agosto de 2014, Sección Tercera, Subsección C, Rad 88001-23-33-000-2014-00003-01 (50.408). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de diciembre de 2003, expediente S-166. 9 Corte Constitucional, Auto 080 del 1.º de junio de 2004.
En la misma línea, puede consultarse el Auto 265 de 2017 proferido por dicha Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En ese sentido, cuando los beneficios que potencialmente se deriven de la litis objeto de juzgamiento sean simplemente eventuales o futuros, estos no podrán entenderse como un interés que genuinamente tenga la virtualidad de alterar la imparcialidad del juez a la hora de resolver de fondo la controversia puesta en conocimiento suyo. 3.3.
El recurso extraordinario de revisión y las causales de impedimentos El artículo 249 de CPACA, al regular la competencia en el caso de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, dispuso que serán conocidos por «[…] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión […]».
El artículo 107 ibidem ordenó la creación, en el Consejo de Estado, de las salas especiales de decisión, a quienes encargó el conocimiento de «[…] los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad […]».
La mencionada norma indicó que «Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso» y que su integración y funcionamiento estarían sometidos al reglamento interno de la Corporación. Mediante el Acuerdo 80 de 201910, artículo 29, la Sala Plena del Consejo de Estado le asignó competencia a las salas especiales de decisión para decidir los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de sus secciones o subsecciones.
El mismo artículo, en su parágrafo 2, previó la exclusión del integrante de la sección que profirió la sentencia impugnada solo para los recursos extraordinarios de revisión interpuestos en vigencia del Decreto 01 de 1984. Visto lo anterior, es plausible señalar que, en principio, en vigencia del CPACA, el magistrado que participó en la adopción de la sentencia recurrida en sede del recurso extraordinario de revisión no debe ser excluido del conocimiento de este 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 último por ese solo hecho, bajo el entendido de que aquel recurso no es una instancia más dentro del proceso ordinario, sino que se trata de un proceso nuevo, según se consideró a partir de la providencia del 12 de agosto de 201411.
Ahora, ello no obsta para que se configure alguna causal de impedimento si las circunstancias del caso concreto permiten establecer que la imparcialidad del respectivo magistrado está en riesgo. Sobre el particular, cobra relevancia la Sentencia C-450 de 2015, en la que la Corte Constitucional declaró exequible la expresión «[…] sin exclusión de la sección que profirió la decisión […]», contenida en el artículo 249 del CPACA.
Entre los argumentos que ofreció el máximo Tribunal para adoptar esta decisión, llama la atención el siguiente: […] el recurso extraordinario de revisión, es un proceso distinto, a través del cual se analizan cuestiones que no fueron objeto de debate en instancias anteriores […] las causales de procedencia se encuentran taxativamente fijadas en la ley con ciertas especificidades en cada caso y por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión […] a través de este mecanismo jurídico no se pretende corregir errores `in judicando` y se fundamenta en pruebas distintas a aquéllas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso […] mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada […] El análisis que efectuó la sentencia se basó en las causales de revisión que contempla el artículo 250 del CPACA.
Con base en esta norma, la Corte concluyó que la expresión enjuiciada no vulnera el principio de imparcialidad porque, como dicho recurso extraordinario opera «[…] por causas externas a lo decidido dentro del proceso puesto a consideración de la sección […]», esta última no tendría que volver «[…] a pronunciarse en este escenario extraordinario sobre los mismos asuntos de hecho y de derecho que resolvió como juez de instancia […]».
De cualquier forma, la Corte Constitucional explicó que la exequibilidad de la expresión enjuiciada no excluye la aplicación de las causales de impedimento y 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso. providencia de 12 de agosto de 2014. No. 2013-02110-00 Actor: Jairo Luis Polania Carrizosa. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 recusación, por lo que, en cada caso concreto, se debe estudiar si el hecho que se aduce como sustento del impedimento efectivamente pone en riesgo la imparcialidad del respectivo magistrado.
En armonía con ello, la sentencia aclaró el alcance de la expresión estudiada para explicar que «[…] simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento […]». En conclusión, a pesar de que se considere que el recurso extraordinario de revisión es un proceso nuevo, distinto al tramitado con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de una acción de tutela, es posible encontrar configuradas las causales de impedimento cuando se vea comprometido el principio de imparcialidad.
Sobre esa base, el Consejo de Estado, a través de sus diferentes subsecciones y salas especiales, ha venido aceptando las manifestaciones de impedimento formuladas por los consejeros en los recursos extraordinarios de revisión con fundamento en la causal 1 del artículo 141 del CGP cuando, en un proceso anterior, el juez participó en la toma de la decisión objeto de revisión y la causal del recurso es de aquellas que ponen en duda esa actuación previa como juez de instancia o de tutela, según sea el caso12. 12 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, radicado 11001-03-15- 000-2013-01008-00(A), auto del 1.º de agosto de 2017.
En dicha providencia se declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sobre la base de considerar que si bien «se pronunció de fondo en un proceso que es distinto desde el punto de vista procesal al que se inicia con ocasión de la interposición de un recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que los argumentos expuestos por la parte actora en el texto del recurso están dirigidos a sustentar que la sentencia impugnada “incurre en error consistente en incongruencias, contradicciones, desconocimiento sobre la aplicación de las normas procesales y aplicación de normas indebidamente, que violan el debido proceso y el derecho de defensa y llaman a reexaminar las situaciones fácticas y de derecho, como también las probanzas, para establecer con certeza la existencia de falencias en la segunda instancia y con ella destruir la presunción de verdad legal que la ampara» (se resalta);
(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, radicado 2017-02831, Auto de julio 3 de 2018 en el que se lee: «Se observa que a la magistrada sí le asiste un interés en el resultado del proceso, al menos indirecto (CGP, art. 141-1), ya que se está cuestionando su actuación como juez de segunda instancia, lo que evidentemente podría afectar su objetividad e imparcialidad a la hora de tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión. Recuérdese que el presente recurso extraordinario se fundamenta en la nulidad de la sentencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.4.
Manifestación de impedimento en el caso concreto La consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello considera que le asiste un interés en las resultas del proceso y, por lo tanto, se encuentra incursa en la causal de impedimento 1 del artículo 141 del CGP. Lo anterior puesto que, como integrante de la Sección Cuarta de esta Corporación, participó en la expedición de la sentencia que se pretende infirmar, lo que sumado a la causal de revisión invocada y los argumentos en que se sustenta, la llevan a sostener que, por vía del recurso extraordinario, se busca cuestionar los puntos sobre los cuales fijó una posición en el proceso ordinario, posición que estima ajustada a la normatividad aplicable al caso, además de consecuente con la actividad de valoración probatoria efectuada.
En este caso, la Sala califica el interés que manifiesta tener la doctora Myriam Stella Gutiérrez Argüello como un interés real y serio que, a pesar de ser indirecto, tiene una relación inmediata con el objeto de la litis. Esto se explica en que, del contenido del escrito introductor, se desprende que la causal en la que se sustenta el recurso es la número 5 del artículo 252 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», irregularidad que, a juicio de la sociedad recurrente, se configura por desconocimiento del principio de congruencia. De acuerdo con ello, es factible afirmar que los hechos que se discuten por vía de este recurso extraordinario tienen una íntima relación con los que fueron objeto de decisión en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, que la causal de revisión invocada y los argumentos en que se fundamenta se dirigen a controvertir frontalmente la legalidad de la decisión respecto de factores intrínsecos a ella, en otras palabras, se discute la validez de la sentencia que firmó aquella consejera por presuntos errores in judicando. Con ello, se cuestiona su actuación como juez de segunda instancia, lo que, en efecto, de la que fue ponente y en la omisión de darle trámite a la petición de unificación de jurisprudencia formulada por la parte demandante, circunstancias que moral y jurídicamente no puede entrar a resolver el mismo juez que las generó».
(Se resalta); (iii) Consejo de Estado, Sala Dieciocho Especial del Decisión, radicado 11001-03-15-000-2018-03604-00(A), Auto del 6 de agosto de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 podría trastocar su imparcialidad y capacidad de juzgamiento en sede del actual recurso extraordinario de revisión. Visto lo anterior, esta Sala Especial de Decisión estima que hay lugar a declarar fundado el impedimento en aras de garantizar los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia, consagrados en el artículo 8.° de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 5.° de la Ley 270 de 1996.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 13 RESUELVE Primero: Declarar fundado el impedimento presentado por la consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello para conocer el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ (Salvamento de voto) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (Salvamento de voto) ALEJANDRO VENEGAS FRANCO