Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA Y OTRO TEMAS: Tutela contra providencia judicial – ampara los derechos fundamentales de la accionante.
Ausencia del elemento subjetivo - imposibilidad jurídica de cumplir la orden de tutela1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo interpuesta por la parte accionante, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 9 de septiembre de 2024, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), radicó acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio.
Las referidas garantías fundamentales las consideró transgredidas con ocasión de las siguientes providencias: • Auto del 3 de mayo de 2024 por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad confirmó la decisión del 22 de abril de 2024 en la que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín resolvió sancionarla con multa de un (1) SMLMV. 1 Se reitera postura de la Sección Quinta de la sentencia 11001-03-15-000-2024-02053-00.
Ver casos con similitud fáctica y jurídica del Consejo de Estado:, 11001-03-15-000-2024-01568-00, 11001-03-15-000-2023-07672-01, 11001-03-15-000-2024-01181-01, 11001-03-15-000-2024- 00138-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Auto del 20 de junio de 2024 por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad confirmó la decisión del 13 de junio de 2024 en la que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín resolvió sancionarla con multa de dos (2) SMLMV. • Auto del 26 de junio de 2024, proferidos por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín en el que negó la solicitud de inaplicación de la sanción requerida por la accionante.
Lo anterior en el marco de un incidente de desacato que presentó el señor Juan Alberto Botero Ayala, dentro de la acción de tutela radicado 05001-33-33-037-2024- 00009-00. 1.2. Pretensiones La parte accionante presentó las siguientes:
PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de la suscrita.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, inaplicar las siguientes sanciones: ➢ Sanción calendada en Auto del 22 de abril de 2024 confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA mediante 03 de mayo de la misma anualidad consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V. ➢ Sanción calendada en Auto del 13 de junio de 2024 confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA mediante 20 de junio de la misma anualidad consistente en multa de dos (2) S.M.M.L.V.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA Y AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA ANALICE/ ESTUDIE/ MODULÉ la providencia de tutela del 01 de febrero de 2024, dentro del radicado 05001333303720240000900, en cumplimiento de la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución No. 04102019-1527232 del 4 de junio de 2021, que reconoció el derecho a la entrega de las indemnización administrativa a JUAN ALBERTO BOTERO AYALA y dispuso la aplicación del método técnico de priorización al particular con sus respectivos resultados de los años 2022 y 2023.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, ANTIOQUIA o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato2. 1.3.
Hechos 2 Transcripción literal, por lo que puede contener errores. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta providencia: El 26 de febrero de 2024, el señor Juan Alberto Botero Ayala3 radicó incidente de desacato contra la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, con ocasión a que no cumplió la orden que tanto el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín como el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta dieron en el marco de una acción de tutela.
La orden fue la siguiente:
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición alegado por el señor JUAN ALBERTO BOTERO AYALA, identificado con la cédula de ciudadanía N 70.102.096, que fue vulnerado por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS – UARIV-. Conforme a las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Directora Técnica de Reparaciones de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VICTIMAS – UARIV, SANDRA VIVIANA ALFARO YARA y/o quien haga sus veces como tal, que, directamente, o por medio de quien corresponda, en el improrrogable término de setenta y dos (72) horas, contadas a partir de la notificación de la presente decisión, emita una respuesta clara, de fondo y congruente respecto al estado de la indemnización administrativa del accionante en garantía de los derechos fundamentales señalados en la parte motiva de esta providencia, indicándole un plazo aproximado y el orden en el que accederá a esos recursos, evitando señalar únicamente la inclusión en un nuevo Método Técnico de Priorización, o que se le informará a finalizar el año. En providencia de 22 de abril de 2024, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín declaró que la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, incurrió en desacato de la orden de tutela de 1. ° de febrero de 2024.
De manera que, la sancionó con una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta, en providencia 3 de mayo de 2024, decidió lo siguiente:
PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia consultada, proferida el 22 de abril de 2024 por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: CONMÍNASE a Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora técnica de reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que acate oportunamente las órdenes judiciales y vele porque el personal a su cargo observe el mismo comportamiento. 3 Quien se encuentra incluido en el registro único de víctimas por el hecho victimizante de HOMICIDIO Resolución No. 4102019-13055520 del 31 de agosto de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 20 de mayo de 2024, el señor Juan Alberto Botero Ayala presentó nuevamente incidente de desacato contra la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, alegando el cumplimiento de la sentencia en mención. En providencia de 13 de junio de 2024, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín declaró que la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, incurrió en desacato de la orden de tutela de 1. ° de febrero de 2024, sancionándola con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta, en providencia del 20 de junio de 2024 confirmó la providencia consultada. El fundamento de ambas providencias fue que «la incidentada no cumplió con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma.
Incluso, en el informe presentado durante el trámite del incidente, la entidad aceptó que no ha dado cumplimiento a la tutela y manifestó que está en imposibilidad para acatar la orden judicial». Inconforme con la sanción, la UARIV solicitó ante el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, la inaplicación de la sanción, con fundamento en que: La Entidad resulta jurídicamente imposible establecer una fecha cierta y/o plazo de pago, por cuanto la Unidad DEBE CEÑIRSE A SU PROCEDIMIENTO LEGAL como lo dispone la Resolución No. 1049 de 2019 la accionante NO SE ENCUENTRAN CON CRITERIO DE PRIORIZACIÓN ACREDITADO de conformidad a lo establecido en artículo 4 de la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019, y primero de la Resolución 582 de 2021.
En ese orden de ideas, la Unidad NO desconoce los derechos de la accionante, por el contrario, reconoció el derecho que tiene de ser indemnizada, sin embargo, la Unidad ha manifestado en varias escenarios su imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento, por lo que a través del procedimiento se adoptó un sistema mixto que permite tanto la atención inmediata de aquellas víctimas que se encuentran en extrema vulnerabilidad, como la atención de otras víctimas que no se encuentran en tales situaciones, pero son titulares del derecho a la reparación económica.
Finalmente, vale la pena indicar que, el sistema de priorización establecido se alinea con el interés público y social, pues mantiene coherencia con el alcance de la sostenibilidad fiscal, la cual fue abordada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-753 de 2013 que la reconoce como un instrumento orientador de la política de víctimas para el reconocimiento progresivo de la indemnización administrativa.
Por lo anterior, adujo que «la Unidad aplicará durante el transcurso del año 2024 el método técnico de priorización e informará el resultado de este proceso, de tal manera que, si el resultado es favorable, la entrega de la indemnización administrativa será de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad. Si, por el contrario, el resultado es no favorable, al JUAN ALBERTO BOTERO AYALA se le aplicará nuevamente el «Método Técnico de Priorización», en el año siguiente».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en providencias de 26 de junio de 2024, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín no accedió a la inaplicación requerida por la parte incidentada.
Ello con base en que «el Despacho advierte que la entidad accionada persiste en la negativa del cumplimiento, obviando que su argumentación fue refutada en la sentencia de tutela, impugnación, sanciones por desacato y confirmación de estas en dos oportunidades por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no siendo procedente, como lo pretende, debatir aspectos que han sido abordados en otros escenarios procesales». 1.4.
Fundamentos de la solicitud La señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, adujo que, con las providencias reprochadas, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, respectivamente, transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio.
Expuso que las providencias incurrieron en los siguientes yerros: • Desconocimiento del precedente: mencionó la sentencia SU - 034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional4, «que señala expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, module el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa».
También trajo a colación la sentencia T-351 de 2011, específicamente el siguiente fragmento: […] el sentido, alcance y fundamento normativo de obligatoriedad de los pronunciamientos de la Corte Constitucional varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas. No obstante, ambos tienen en común, que se deben acatar (i) para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma de normas, en tanto la Corte Constitucional es el intérprete autorizado de la Carta, y (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad. • Defecto fáctico: adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, en las providencias reprochadas valoraron defectuosamente los escritos proferidos por la UARIV, así como la resolución que resolvió el reconocimiento de la medida indemnizatoria.
Expuso que los medios de convicción se analizaron de forma arbitraria, irracional y caprichosa, puesto que «sin razón valedera da por no probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, y adicionalmente no tiene en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades relacionadas con el debido proceso administrativo gestado en la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo 4 Si bien cuando mencionó esta providencia hizo referencia a un defecto sustantivo, lo cierto es que la sala lo adecúa en un defecto por desconocimiento del precedente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las víctimas». • Violación directa de la Constitución: arguyó que con las decisiones del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, se evidencia arbitrariamente la afectación de los principios constitucionales, tales como, el debido proceso, la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima en el sistema judicial y la buena fe.
Ello, por desconocer lo previsto en el auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 01049 de 2019. En consecuencia, por cuestiones metodológicas la Sala los estudiará de manera conjunta. 1.6 Trámite de la acción 1.6.1. Manifestación de impedimento El 13 de septiembre de 2024, la ponente de esta decisión manifestó su impedimento para conocer y decidir esta acción de tutela, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, dado que, sostiene una amistad íntima y entrañable con el Magistrado Daniel Montero Betancur quien hace parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad y suscribió los autos enjuiciados.
Mediante auto del 26 de septiembre de 2024, la sala conformada por el consejero Pedro Pablo Vanegas Gil, Luis Alberto Álvarez Parra y Omar Joaquín Barreto Suárez declaró infundado el impedimento al concluir que no se configuraba la causal alegada. 1.6.2. Admisión Mediante auto de 21 de octubre de 2024, el Despacho sustanciador de esta decisión admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la accionante, al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, y les otorgó el término de tres días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Asimismo, vinculó como tercero con interés, al señor Juan Alberto Botero Ayala [quien actuó como incidentante en el trámite de desacato identificado con el radicado número 05001-33-33-037-2024-00009-00], para que, si lo consideraba del caso, interviniera en la presente tutela, dentro del término de dos (2) días, contados a partir de la fecha de recibo de dicha providencia. De igual forma, negó la solicitud de medida provisional, y ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la corporación con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados.
También, requirió a las autoridades judiciales respectivas la remisión digital del expediente del proceso ordinario donde se dictaron las providencias censuradas. 1.7. Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes, tal como se verifica en los índices pertinentes del aplicativo Samai, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.7.1.
Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad En intervención de 25 de octubre de 2024, el magistrado ponente rindió informe en el presente trámite tutelar, e hizo un recuento de los hechos y pretensiones que suscitaron la presente acción constitucional. Resaltó que la pretensión del accionante va encaminada a cuestionar fallos de tutelas, órdenes impartidas y obtener por vía de esta acción constitucional autorización para incumplir los mandatos dados.
De igual forma señaló que las providencias cuestionadas son válidas, razonadas, ajustadas a derecho y respetuosas de los precedentes jurisprudenciales, sin que se pueda afirmar que se vulneraron derechos fundamentales algunos. Finalmente remitió enlace de acceso al expediente digital. 1.7.2. Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín En correo electrónico de 25 de octubre de 2024, indicó que la pretensión de la accionante es que se trámite una acción de tutela contra un fallo de tutela lo que torna improcedente el amparo constitucional.
Resaltó que los mecanismos para controvertir los fallos de tutelas son únicamente la impugnación del fallo y la revisión eventual que realiza la Corte Constitucional. De igual forma señaló la existencia de la cosa juzgada constitucional pues el asunto fue resuelto en sentencia del 1. ° de febrero de 2024, así como los autos del 22 de abril y 13 de junio de 2024 «los cuales han hecho tránsito a cosa juzgada, salvo la revisión eventual de la Corte Constitucional».
Finalmente, solicitó se declare improcedente el trámite constitucional y remitió copia del expediente digital.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, con ocasión de las providencias reprochadas, proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, respectivamente, en el marco de dos incidentes de desacato.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) evolución jurisprudencial del tema referente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato; (iii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de encontrarse superados;
(iv) las generalidades de los defectos alegados y (v) el estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el tema de la siguiente manera: «Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada9. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión de tutela que sirvió como base para promover el incidente.
Dicha postura resulta lógica, pues, de lo contrario, los asuntos decididos por el juez natural serían interminables y sometidos a incertidumbre, lo cual va en contravía de los postulados de seguridad jurídica y cosa juzgada imperantes en un Estado de Derecho. Igualmente, en la sentencia SU-627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6.
Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue 9 Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3.
Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional10”.
(Subrayas por fuera del texto) 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional Sobre el particular, para la Sala es necesario precisar que este requisito11, se encuentra superado, por cuanto la parte actora explicó que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, ante la posible configuración de los defectos por desconocimiento del precedente, fáctico y violación directa de la Constitución. Esto, con fundamento en que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta confirmó las decisiones del 3 de mayo y 20 de junio de 2024, en la que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín sancionó a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, por el incumplimiento de una orden de tutela, a pesar de que durante el trámite incidental y en las solicitudes de inaplicación de la sanción ha explicado que existe imposibilidad jurídica para informar la fecha cierta en que se entregará la indemnización administrativa al señor Juan Alberto Botero Ayala, dado que, debe regirse por el procedimiento administrativo dispuesto en la Resolución 1049 de 2019.
En consonancia con lo anterior, la parte actora cumplió con el deber de evidenciar con suficiencia una tensión entre las providencias censuradas y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas. Esto, al exponer como las decisiones proferidas por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín se abstuvieron de levantar la sanción impuesta, quebrantando así el derecho fundamental al debido proceso, dado que, a la 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, no le es posible cumplir la orden.
Así, se puede concluir que no se trata de un asunto de mera legalidad, ni tampoco que se limite a cuestiones económicas, se trata de una duda legítima sobre la posible vulneración de principios constitucionales como el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, este último garantía de raigambre constitucional, el cual establece el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia para solicitar a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley.
Además, se debe precisar que el presente caso involucra la discusión sobre la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivado de los defectos endilgados a la parte demandada, que conllevó tanto al juzgado como al tribunal accionado a sancionar a la señora Alfaro Yara, por el presunto incumplimiento de un fallo de tutela, y por ende, no puede considerarse como una discusión meramente legal, puesto que, es claro que no se pretende utilizar la acción de tutela para reabrir un debate jurídico cerrado por el juez contencioso administrativo.
Se concluye que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la actora, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden de contenido legal o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche. 2.5.2.
Inmediatez El requisito de inmediatez se tiene por satisfecho en el presente asunto, si se tiene en cuenta que la última providencia dictada al interior del trámite de desacato corresponde al auto de 26 de junio de 2024, por medio del cual, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín no accedió a la inaplicación de la sanción que solicitó la parte incidentada.
Así, sin que sea necesario establecer su fecha de de ejecutoria, se advierte que la acción de tutela se radicó dentro del término razonable de seis (6) meses señalado por la jurisprudencia12. 2.5.3. Tutela contra tutela Esta Sala de decisión encuentra que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues las providencias judiciales controvertidas se profirieron en el marco del incidente de desacato dentro de la acción de tutela radicado 05001-33-33-037-2024-00009-00, el cual promovió el señor Juan Alberto Botero Ayala contra la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.4.
Subsidiariedad En consideración a dicho requisito, por tratarse de decisiones que negaron la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato, se tiene que no son susceptibles de recurso alguno, conforme lo dispone el Decreto 2591 de 1991. Superados los requisitos de procedibilidad se analizarán los defectos alegados y el fondo del asunto. 2.6.
Generalidades de los defectos invocados 2.6.1 Defecto por desconocimiento del precedente Para esta Sala13, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las altas cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal14. 2.6.2.
Violación directa de la Constitución Al respecto, la Corte Constitucional15 ha señalado que este defecto se configura cuando el juez ordinario profiere una providencia que desconoce la Constitución en 13 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-198, 11.04.13, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los dos casos que se señalan a continuación. El primero, tiene lugar cuando el juez «deja de aplicar una disposición fundamental a un caso concreto»16.
En este caso, procede la tutela contra providencia judicial por el defecto referido cuando: i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución17.
El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez «aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución»18, y se fundamenta en el artículo 4 de la Carta Política que establece que esta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una norma es incompatible con aquella, es deber del mismo «aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»19. 2.6.3.
Defecto fáctico Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201520, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales, a continuación, son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
Aquellos casos en los que se configura el defecto en referencia cuentan con las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración y ésta fue negada; ello, sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: 1. Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó 2.
Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal 3. Que se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada 16 Ibidem 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era conducente, pertinente o idónea. 4.
Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro. Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente y resultando decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, aquellos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.
En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, el defecto en este evento se configura siempre que: 1. Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. 2. Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 3.
Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión 4. Se precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo. Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado.
Se requiere entonces que: 1. La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez 2. Se indique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. 3. Se señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: 1. Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. 2.
Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. 3. Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado puede generar confusión al fallador. 2.7. Caso concreto Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es del caso resaltar por razones de transparencia que, en el Consejo de Estado, se han tramitado acciones de tutela de similar situación fáctica a la presente, y en varias de ellas se ha accedido al amparo deprecado21, porque se han encontrado acreditados los defectos alegados, en razón a la imposibilidad jurídica de brindar una fecha cierta o indicar un plazo razonable para el pago de la indemnización administrativa, es por esto, que esta Sala de decisión, hará algunas precisiones de orden metodológico. 2.7.1.
Derecho de las víctimas a ser reparadas y el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa La Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 2013 se refirió a los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral y en relación con la indemnización administrativa, concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resultaba procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad.
Así mismo, la Corte, en la sentencia C-753 de 201322 concluyó que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales».
Es decir, para la Corte, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la Ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.
En efecto, así lo ha reiterado en los distintos autos de seguimiento a la sentencia T- 025 de 200423, entre ellos, el auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla.
Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 2018, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la UARIV a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto por desconocimiento del precedente planteado por la actora. 21 La sala indica que acogerá algunas de las consideraciones expuestas en dichas providencias en el presente fallo por la similitud fáctica y jurídica que presentan. 22 Examinó la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 y en los Decretos 4634 de 9 de diciembre de 2011 y 4635 de 9 de diciembre de 2011. 23 En la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo.
Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la UARIV expidió la Resolución 1049 de 15 de marzo de 201924, en la cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso. El artículo 17 de la resolución mencionada indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago es: «El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector».
(Negrillas fuera del texto original) Igualmente, en el artículo 4° de la Resolución 1049 de 201925 se establecen las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad que dan lugar a la priorización del trámite y pago de la reparación administrativa, y son las siguientes: “Artículo 4°. Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad.
Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: a. Edad. Tener una edad igual o superior a los sesenta y ocho (68) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad de Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional. b. Enfermedad.
Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. c. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia de Salud.” 2.7.2.
Reproches expuestos por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV Como se expuso en el acápite de fundamentos de la vulneración, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV consideró que las providencias acusadas incurrieron en defecto fáctico, desconocimiento del precedente, y violación directa de la constitución. 24 Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones”, 25 modificada por la Resolución 582 de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, con el objetivo de determinar si se configuran los reparos expuestos por la tutelante, resulta necesario recordar los fundamentos que condujeron a la autoridad accionada a imponer la sanción por desacato y negar la solicitud de inaplicación de estas multas, que se discuten en el presente asunto: El 26 de febrero y el 20 de mayo de 2024, el señor Juan Alberto Botero Ayala presentó incidente de desacato contra la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, con ocasión a que no cumplió la orden que tanto el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín como el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta dieron en la sentencia de tutela del 1. ° de febrero de 2024, respectivamente.
Por consiguiente, en providencias del 22 de abril y 13 de junio de 2024, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín declaró que la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, incurrió en desacato por no cumplir las mencionadas órdenes, y la sancionó con una multa de un (1) y dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, respectivamente.
En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta, en providencias del 3 de mayo y 20 de junio, confirmó las sanciones impuestas. El fundamento de la decisión fue que «la incidentada no cumplió con la orden impuesta en el fallo, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de esta.
Incluso, en el informe presentado durante el trámite del incidente, la entidad aceptó su incumplimiento y manifestó que está en imposibilidad para acatar la orden judicial». Inconforme con la sanción, la representante judicial de la UARIV solicitó ante el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, la inaplicación de la sanción, con fundamento en que «resulta jurídicamente imposible establecer una fecha cierta y/o plazo de pago, por cuanto la unidad DEBE CEÑIRSE A SU PROCEDIMIENTO LEGAL, como lo dispone la Resolución No. 1049 de 2019 la accionante (sic) NO SE ENCUENTRAN CON CRITERIO DE PRIORIZACIÓN ACREDITADO de conformidad a lo establecido en artículo 4 de la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019, y primero de la Resolución 582 de 2021».
Por su parte, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, en providencia del 26 de junio de 2024, no accedió a la inaplicación que requirió la parte incidentada, con base en que «el Despacho advierte que la entidad accionada persiste en la negativa del cumplimiento, obviando que su argumentación fue refutada en la sentencia de tutela, impugnación, sanciones por desacato y confirmación de estas en dos oportunidades por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no siendo procedente, como lo pretende, debatir aspectos que han sido abordados en otros escenarios procesales».
Considerado lo anterior, esta Sección debe indicar que para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, y el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subjetivo, que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En la sentencia SU-034 de 2018, que la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, mencionó en su escrito tutela, se señaló lo siguiente: - El juez que instruye un incidente de desacato debe examinar si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela. - Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.
(Negritas fuera del texto original) Cabe señalar que para la Sala es dable concluir que, aun cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín afirmaron que los elementos para la imposición de la sanción estaban acreditados, lo cierto es que, revisadas las providencias acusadas, se advierte que en ellas únicamente se hizo un estudio respecto del elemento objetivo, pero no del subjetivo.
Toda vez que, a lo largo del trámite incidental, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, explicó en reiteradas oportunidades y detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento a las sentencias de tutela y el método que dispuso esa entidad. Sin embargo, en relación con la fecha cierta en la que se entregará la indemnización administrativa al señor Juan Alberto Botero Ayala, la UARIV expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, trámite que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas.
En este punto, es importante precisar que lo mencionado en el párrafo inmediatamente anterior, y al interior del trámite incidental le fue comunicado en diferentes oportunidades a las autoridades que conocieron el desacato y también al señor Juan Alberto Bedoya Ayala, a saber: Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, para la Sala, es evidente que se configuraron los defectos alegados por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, toda vez que, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín no podían pasar por alto y dejar de analizar los informes, soportes y la inaplicación de la sanción, puesto que, estos estaban encaminados a demostrar que, si bien, no se podía señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida al señor Juan Alberto Botero Ayala, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor Botero Ayala, sino a la (i) la imposibilidad jurídica en aplicación de la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019, (ii) la capacidad financiera con la que cuenta la UARIV, así como (iii) la complejidad del trámite que se mencionó en líneas precedentes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín desconocieron lo establecido en la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, por medio de la cual se establecieron los elementos que debe considerar el juez al resolver el incidente de desacato en tutela, pues como se evidenció, omitió valorar desde la óptica de la responsabilidad subjetiva los informes de cumplimiento y la solicitud de inaplicación presentada, que demostraban que el juez no podía establecer un límite temporal para el reconocimiento de dicha reparación. Ello, teniendo en cuenta que los plazos previstos para ese pago están sujetos a la reglamentación citada, a los criterios de priorización adoptados por la UARIV, y a los principios de progresividad y sostenibilidad. 2.8.
Conclusión En la presente sentencia, esta Sala de Decisión concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, quien fue sancionada en el trámite incidental de desacato dentro de la acción de tutela bajo radicado 05001-33-33-037-2024-00009-00, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV, de manera que: Se dejarán sin efectos la providencia del 26 de junio de 2024, en la que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín negó la inaplicación de la sanción impuesta a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de directora técnica de reparación de la UARIV.
Se ordenará al Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia profiera la providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Sin perjuicio de esto, lo cierto es que la UARIV, de conformidad con la reglamentación citada debe continuar aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor Juan Alberto Botero Ayala, con el objeto de dar cumplimiento a las sentencias de tutela proferidas por las autoridades demandadas, y se logre la reparación integral a las víctimas. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto del 26 de junio de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04815-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, proferido por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín.
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx