Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15 CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de congresista Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Solicitante: César Mora Pérez Congresista: Héctor Mauricio Cuéllar Pinzón Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a decidir sobre la solicitud de medida cautelar presentada por el señor César Mora Pérez en el escrito de solicitud de pérdida de investidura.

I.

ANTECEDENTES 1. El Solicitante pidió que se decrete la pérdida de investidura del Congresista, señor Héctor Mauricio Cuéllar Pinzón porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 8.° del artículo 179 de la Constitución Política, según la cual “[…] [n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente […]”.

La solicitud de medida cautelar 2. El Solicitante pidió en el escrito de solicitud de pérdida de investidura que “[…] se decrete la medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL, o subsidiariamente se le imponga al Sr. MAURICIO CUELLAR, la obligación de no votar en las Plenarias de la Cámara o la Comisión respectiva […]”, con fundamento en los artículos 238 de la Constitución Política; y 229, 230 y 231 de 2 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1437 de 18 de enero de 20111.

Lo anterior con el objeto de proteger el interés jurídico establecido por el artículo 40 de la Constitución Política y con el ánimo de garantizar el prestigio, la respetabilidad y la ética del Congreso de la República. 3. Indicó que el Congresista ha transgredido el ordenamiento con cada una de sus actuaciones, a saber: i) no posesionarse como Concejal, luego de haber manifestado a la Registraduría Nacional del Estado Civil la decisión de aceptar la curul; ii) haber omitido presentar la renuncia ante el Alcalde de Municipio de Florencia, como lo establece el numeral 8.° del artículo 91 de la Ley 136 de 2 de junio de 19942; iii) haberse posesionado como Secretario de Gobierno de la Gobernación del Departamento del Caquetá, ostentando la calidad de Concejal del Municipio de Florencia; iv) la inasistencia a las sesiones del Concejo Municipal de Florencia, aun cuando fue llamado a lista durante todo el mes de enero del año 2020; y v) que no se posesionó como Concejal y no se declaró la falta absoluta en los términos del literal “b” del artículo 51 de la Ley 136. 4.

Señaló que se deben tener en cuenta las omisiones de la Mesa Directiva del Concejo Municipal porque, pese a la inasistencia del entonces Concejal a la posesión y a las sesiones, no declaró la vacancia absoluta ni comunicó dicha situación al tribunal administrativo competente para que iniciara el proceso de pérdida de investidura de concejal. 5.

Afirmó que la medida cautelar tiene por objeto prever los posibles efectos negativos de la sentencia y la garantía de que la decisión sea materialmente ejecutada, adicional a lo cual explica que existen motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, el Concejal y hoy Congresista podría “[…] influir en el Concejo Municipal de Florencia con el propósito de evadir las responsabilidades de las acciones y omisiones de los servidores públicos […]”, lo que en su criterio sería gravoso para el interés público en virtud de los vínculos políticos del señor Cuéllar Pinzón. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Traslado de la solicitud de medida cautelar 6.

Este Despacho, mediante auto de 17 de enero de 2023, resolvió sobre el traslado de la solicitud de medida cautelar pedida por el Solicitante. El Congresista y el Ministerio Público se pronunciaron sobre la solicitud. Manifestación del Congresista sobre la solicitud de medida cautelar 7. El Congresista3 indicó que en este caso no se cumplen los presupuestos formales para el decreto de la medida cautelar y que, en consecuencia, esta debe ser negada. 8.

Señaló que, en los términos del artículo 229 de la Ley 1437, las medidas cautelares tienen como objeto el de proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia y agregó que el artículo 230 ibidem dispone que estas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Asimismo, explicó que, de conformidad con el artículo 230, las medidas cautelares deberán estar debidamente sustentadas y tener una relación directa y necesaria con las pretensiones de la “demanda”. 9.

Por lo expuesto anteriormente, manifestó que en este caso la sustentación de la medida cautelar es difusa en la medida en que, si bien se pretende la suspensión del ejercicio congresual, la sustentación está orientada a señalar irregularidades de la conducta “como concejal” y no como congresista. En su criterio, la solicitud se fundamentó en hechos, normas y causales de pérdida de investidura ajenos al objeto de estudio y competencia del Consejo de Estado y a la condición de congresista, que es en última la dignidad que se pretende suspender en este proceso, lo cual implica que la medida solicitada no tiene relación directa con las pretensiones del proceso de pérdida de investidura.

Concepto del Ministerio Público sobre la solicitud de medida cautelar 10. El Ministerio Público señaló que, conforme a la ley y los desarrollos jurisprudenciales, las medidas cautelares eran procedentes en los procesos de 3 Actuando por intermedio de apoderado. 4 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de investidura y, para el efecto, se debían aplicar los presupuestos previsto en el numeral 3.° del artículo 231 de la Ley 1437. 11.

Al respecto, el Ministerio Público manifestó que se cumplían los requisitos relativos a que “[…] la demanda esté razonablemente fundada en derecho […]” y la “[…] titularidad del derecho o de los derechos invocados […]”. 12. No obstante lo anterior, el Ministerio Público indicó que no se cumplen los requisitos relativos a que, por un lado, se hayan presentado documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y, por el otro, que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 13.

El Ministerio Público indicó, en relación con el primer supuesto, que el Solicitante no señala cuáles son las razones que permiten afirmar que sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla y agregó que la posible influencia del Congresista en las decisiones del Concejo Municipal no resulta en un argumento claro y que encuentre sustento en el material probatorio que fue aportado con la solicitud de pérdida de investidura. 14.

Explicó, en relación con el segundo supuesto, que no se probaron las razones por las cuales se causaría un perjuicio irremediable o se harían nugatorios los efectos de la sentencia en este proceso de pérdida de investidura y agregó que, por ello, no se cumplieron los requisitos para que sea procedente su decreto. II. CONSIDERACIONES 15.

El Despacho estudiará i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las medidas cautelares en los procesos de pérdida de investidura de congresistas; y iv) el análisis del caso concreto. 5 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 16.

Vistos: i) la Ley 1881 de 15 de enero de 20184, en especial, su artículo 21; y ii) los artículos 1255, literal h; y 229 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias y procedencia de medidas cautelares: este Despacho es competente para resolver sobre la medida cautelar pedida por el Solicitante de la pérdida de investidura. El problema jurídico 17.

Corresponde al Despacho determinar si la medida cautelar pedida en forma principal y subsidiaria por el Solicitante de la pérdida de investidura cumple o no los requisitos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 y, en consecuencia, si se debe decretar como medida cautelar la “SUSPENSIÓN PROVISIONAL” o la obligación de “[…] no votar en las Plenarias de la Cámara o la Comisión respectiva […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las medidas cautelares en los procesos de pérdida de investidura de congresistas 18. Vistos los artículos 21 de la Ley 1881; y 229, 230 y 231 de la Ley 1437, sobre procedencia, contenido, alcance y requisitos para decretar las medidas cautelares. 19. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que “[…] [e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, […] podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 20.

El Consejo de Estado ha considerado, por un lado, que el proceso de pérdida de investidura tiene una naturaleza declarativa en la medida en que tiene por 4 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. 5 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 6 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto “[…] ventilar controversias sobre situaciones inciertas, discutibles y sobre las cuales no hay certeza; situaciones cuya declaración de existencia se le solicita al juez contencioso administrativo y que están asociadas a determinar si los miembros de corporaciones públicas de elección popular incurrieron o no en conductas que el constituyente y el legislador han proscrito […]”6; y, por el otro, que la adopción de medidas cautelares es compatible con el trámite de los procesos de pérdida de investidura de congresistas7, conforme lo establece la Ley 1437. 21.

Ahora bien, los artículos 230 y 231 de la Ley 1437 disponen que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de, en este caso, la solicitud de pérdida de investidura. 22. Asimismo, se establece que las medidas cautelares serán procedentes en asuntos diversos a aquellos en que se pretende la nulidad de actos administrativos siempre y cuando concurran los siguientes requisitos: i) que la solicitud esté razonablemente fundada en derecho; ii) que el solicitante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) que el solicitante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y iv) que se cumpla una de las siguientes condiciones, a saber: por un lado, que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o, por el otro, que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Proceso identificado con NUR 850012333000202000016-01(PI). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Asimismo, ver la Sentencia de 24 de julio de 2008. NUR 630012331000200700149-01, C.P. doctor Rafael E. Ostau de Lafon Pianeta. 7 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 21. Auto de 6 de febrero de 2019, NUR 110010315000201804505-00.

C.P. doctor Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Por último, mediante auto de 26 de junio de 2020, se consideró8 que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.

Análisis del caso concreto 23. Este Despacho observa que las medidas cautelares pedidas por el Solicitante se enfocan en, por un lado, la “[…] SUSPENSIÓN PROVISIONAL […]”, sin clarificar en forma concreta sobre qué recae dicha medida; y, por el otro, en forma subsidiaria, que se imponga al Congresista “[…] la obligación de no votar en las Plenarias de la Cámara o la Comisión respectiva […]”. 24.

Durante el término de traslado, el Congresista y el Ministerio Público solicitaron que se niegue la petición de medidas cautelares. Por un lado, el Congresista indicó que la petición no está relacionada con las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura porque se fundamenta en conductas ajenas a la investidura de congresista. 25.

Y, por el otro, el Ministerio Público señala que la solicitud no cumple los requisitos relativos a que se hayan presentado documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; ni que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 26.

Este Despacho reitera que, en los términos del artículo 230 de la ley 1437, las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de junio de 2020, número único de radicación: 11001032400020160029500, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 8 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Asimismo, la solicitud de medida cautelar debe estar debidamente sustentada y cumplir los requisitos previstos en la ley, indicados en el numeral 22 supra, de esta providencia. 27. En ese orden, resulta claro, por un lado, que se encuentra probada la titularidad del derecho en cabeza del Solicitante, en virtud de la naturaleza pública del medio de control de pérdida de investidura; y, por el otro, que la solicitud de pérdida de investidura se encuentra razonablemente fundada en derecho; en especial, en la causal de pérdida de investidura de congresistas por violación del régimen de inhabilidades establecido en el numeral 8.° del artículo 179 de la Constitución Política. 28.

No obstante lo anterior, este Despacho observa que la petición de medidas cautelares presentada por el Solicitante se fundamenta en que el señor Cuéllar Pinzón trasgredió el “debido proceso” en cada una de sus actuaciones desde el año 2020, con fundamento en que: i) no se posesionó “[…] como Concejal, luego de haber manifestado a la Registraduría Nacional del Estado Civil la decisión de aceptar la curul […]”; ii) omitió “[…] presentar la renuncia ante el alcalde de Municipio de Florencia, como lo establece el numeral 8 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 […]”; iii) se posesionó “[…] como Secretario de Gobierno de la Gobernación del Departamento del Caquetá, ostentando la calidad de Concejal del Municipio de Florencia […]”; iv) no asistió “[…] a las sesiones del Concejo Municipal de Florencia, aun cuando fue llamado a lista durante todo el mes de enero del año 2020 […]”; v) no se “[…] posesión[ó] como Concejal, y no se declaró la falta absoluta de la que habla el Literal (b) del artículo 51 de la Ley 136 de 1994 […]”. 29.

Asimismo, se fundamenta la medida en las presuntas omisiones de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Florencia en cuanto a comunicar la falta de posesión al tribunal administrativo competente para que iniciara el proceso de pérdida de investidura y declarar la vacancia absoluta y los vínculos del Congresista con otras personas que, en criterio del Solicitante, podrían influir en las decisiones del Concejo Municipal. 9 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Teniendo en cuenta lo anterior, este Despacho considera que los argumentos expuestos por el Solicitante como fundamento de la medida cautelar, sub examine, están orientados a cuestionar la investidura del señor Cuéllar Pinzón como Concejal del Municipio de Florencia y no la investidura de congresista, lo que implica que en este caso no se cumple el requisito previsto en el artículo 230 de la Ley 1437 relativo a que la solicitud tenga una relación directa y necesaria con la pretensiones de la “demanda”. 31.

Al respecto, se reitera que el objeto de este proceso de pérdida de investidura está orientado a determinar si el Congresista incurrió o no en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades establecida en el numeral 8.° del artículo 179 de la Constitución Política, según la cual “[…] [n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente […]”. 32.

En ese orden de ideas, escapa a la competencia de esta Corporación en sede de pérdida de investidura de congresista y en el marco de la medida cautelar solicitada en forma principal y subsidiaria, el estudio de aspectos como la posesión y renuncia del Concejal, la asistencia o inasistencia a las sesiones del Concejo Municipal de Florencia o los actos de la Mesa Directiva del Concejo Municipal en relación con la declaratoria de vacancia absoluta o el inicio de procesos de pérdida de investidura ante el tribunal administrativo competente. 33.

Sumado a lo anterior, este Despacho considera que la solicitud no argumenta ni prueba una grave afectación del interés público o un perjuicio irremediable; ni la ineficacia de los efectos de la sentencia en virtud de la negativa de la medida cautelar. Por el contrario, como ha explicado el Consejo de Estado, dada la connotación sancionatoria de esta clase de procesos, acceder a una medida cautelar como la pretendida por el Solicitante en este momento procesal y sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, podría afectar “[…] sin justificación los derechos de la demandada (en este caso del Congresista) y de 10 Número único de radicación: 110010315000202206041-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los ciudadanos que con su voto le otorgaron el mandato popular […]”9.

Adicionalmente, es importante resaltar que no se probó que la negativa de la medida cautelar pueda generar un perjuicio irremediable para los derechos que pretende proteger el Solicitante de la pérdida de investidura, ni que la negativa del decreto de la medida cautelar pueda tornar ineficaz una futura sentencia condenatoria. 34. En este orden de ideas, este Despacho considera que no se encuentran probados los requisitos establecidos en los artículos 230 y 231 de la Ley 1437 y, en consecuencia, se negará la petición de medidas cautelares presentada por el Solicitante de la pérdida de investidura.

Conclusión 35. Este Despacho negará las medidas cautelares pedidas por el Solicitante de la pérdida de investidura en atención a que la solicitud no cumple los requisitos previstos en los artículos 230 y 231 de la Ley 1437. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

NEGAR las medidas cautelares pedidas por el Solicitante de la pérdida de investidura, señor César Mora Pérez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión de Pérdida de Investidura. NUR 110010315000202000061-00. C.P. doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez.