Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional y departamento de Caldas, Secretaría de Educación Tema: Reconocimiento intereses moratorios derivados del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Sigifredo de Jesús Colorado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 8354-6 del 30 de octubre de 2017 y 0081- 6 del 2 de enero de 2018, por medio de las cuales el secretario de educación del departamento de Caldas le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, esto es el 10 de febrero de 1997, hasta el día en que fue efectivo el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial [15 de abril de 2013]; ii) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA; y iii) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Sigifredo de Jesús Colorado prestó sus servicios en la Secretaría de Educación de Caldas, en un cargo de carácter administrativo. 3.2. Para cumplir con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, por lo tanto, este último por medio del Decreto 0021 de 1997 transfirió el personal administrativo que se encontraba vinculado con la nación a la planta territorial; sin embargo, no tuvo en cuenta que en la mayoría de los casos el de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial más alto que el del orden nacional. 3.3.

A través del concepto 1607 del 17 de mayo de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial y que el mayor valor del nivel salarial debería ser cubierto por la nación. 3.4.

En consideración con lo establecido en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Caldas elaboró el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. 3.5.

Mediante el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, la Secretaría de Educación de Caldas homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento; no obstante, a través de los oficios SED 0345 del 17 de junio de 2000 y GJSED 1497 22 de mayo de 2009, la entidad territorial solicitó la revisión y ajuste de dicho proceso, el cual fue aprobado por el Ministerio 3 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado de Educación Nacional mediante el Oficio 2009EE29765 del 1° de junio de 2009 y en consecuencia se expidió el Decreto 337 de diciembre de 2010, que modificó el acto inicial. 3.6.

Por medio de la Resolución 1667-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 3987-6 del 19 de julio de 2013, el Ministerio de Educación a través de la Secretaría de Educación de Caldas reconoció y ordenó el pago del valor retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.

El pago se efectuó el 15 de mayo de 2013. 3.7. El 6 de diciembre de 2017 le solicitó a la Secretaría de Educación de Caldas el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial; petición denegada a través de las resoluciones 8354-6 del 30 de octubre de 2017 y 0081-6 del 2 de enero de 2018. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 12 del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario; 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil; 177 del Código Contencioso Administrativo; y 16 de la Ley 446 de 1998. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente2: 5.1. La entidad territorial expidió los actos con infracción de las normas en que debía fundarse, pues el fundamento de la negativa frente al pago de los intereses moratorios fue que se trató de un proceso administrativo que no le era imputable, sin que sea aceptable que alegara su propia culpa en su favor, toda vez que era posible prever el pago de aquella obligación derivada de la equiparación de los cargos, según lo previsto en la Ley 60 de 1993. 5.2.

La nivelación salarial fue pagada varios años después de su causación, sin que en la liquidación se evidenciara algún valor correspondiente a los intereses moratorios, por lo tanto era procedente su reconocimiento. 5.3. Con ocasión de la expedición de los actos acusados, se le desconocieron las garantías mínimas laborales de carácter irrenunciable establecidas en el artículo 23 Superior, así como el principio de favorabilidad en materia laboral. 2 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 5 4 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 1.2.

Contestaciones de la demanda 6. 1.2.1. El Ministerio de Educación Nacional3 sostuvo que no es el ente competente para el reconocimiento de las pretensiones aducidas como restablecimiento del derecho, sino que era facultad de la administración territorial, en atención a que la administración del personal docente se trasladó a la autoridad territorial por virtud de la Ley 715 de 2001.

De ahí la configuración de la falta de legitimación en la causa por pasiva, entendida como la calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial discutido en el proceso, la cual conllevaba un fallo desestimatorio de lo solicitado en la demanda4. 6.1. Pese a lo anterior, en el caso concreto no era razonable la exigencia de intereses moratorios derivados del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, pues no existió retardo alguno en el cumplimiento de obligaciones laborales que sí generaba a cargo del empleador aquella carga, a título de indemnización de perjuicios5. 7. 1.2.2 El departamento de Caldas, Secretaría de Educación6, se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los dineros recibidos por el demandante producto del proceso de homologación y nivelación salarial, fueron indexados, por lo tanto, no tenía derecho a reclamar la sanción moratoria, pues con ello se incurriría en una doble sanción. 7.1.

También formuló la excepción de legitimación en la causa por pasiva, habida consideración de que fue el Ministerio de Educación Nacional el ente que «designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial del Sistema General de Participaciones y no con recursos propios». 7.2. Finalmente, como excepciones formuló las que denominó buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 16 4 De acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, en sentencias proferidas el 25 de julio de 2011 [expediente con rad. 20.146]; 11 de noviembre de 2009 [expediente con rad. 18166]; y 14 de marzo de 2012 [expediente con rad. 22.032] 5 Según lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, en sentencia 00161 del 13 de mayo de 2010 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 17 5 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 1.3.

La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, en sentencia del 19 de mayo de 2023 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en el proceso. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente7: 8.1. De acuerdo con los elementos de convicción allegados al proceso, se demostró que con las resoluciones 1667-6 del 22 de marzo, 3987-6 del 19 de julio de 2013, y 8896-6 de 11 de diciembre de 2014, le fue reconocida al demandante la homologación y nivelación salarial del período comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, y en la liquidación se incluyó una suma por indexación. El pago de la suma correspondiente se realizó el 15 de abril de 2013. 8.2.

Debido a su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice en forma expresa, es decir que faculte su cobro para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, supuesto que no se dio en el presente asunto. 8.3. A la parte actora le fue reconocida la indexación sobre las sumas pagadas por concepto de homologación y nivelación salarial, por lo tanto la pretensión de obtener intereses de mora por el pago tardío del retroactivo carecía de vocación de prosperidad, dada la incompatibilidad entre ambos conceptos, tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado8, a saber: «(i) el lapso transcurrido entre la fecha de reconocimiento y el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, en la mayoría de casos, resulta razonable, a la luz de las diferentes gestiones de orden administrativo que deben adelantar las entidades públicas para efectuar este tipo de reconocimientos, como ocurrió en el caso que sirve de parámetro, en el que apenas transcurrió un (1) mes, tiempo en el cual no se presenta una depreciación significativa del valor de la suma reconocida.

(ii) Si el beneficiario del pago por homologación y nivelación salarial no presentó oposición o recursos contra el acto administrativo que contiene la suma reconocida, el asunto no puede subsanarse generando una nueva discusión a través de una petición posterior de reconocimiento de intereses. (iii) No existe una norma que consagre la obligación de pago inmediato de la suma reconocida por concepto de homologación y nivelación salarial, pues como se anotó, 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 41 8 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019, radicación 17001-23-33 -000-2016- 00993 -01).

En igual sentido, fallos del 23 de octubre de 2020, rad. 170012333000-2018-00143-01 (4932-2019); y del 3 de diciembre de 2020, rad. 170012333000-2016-00270-01 (1245-19) 6 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado dicho trámite está compuesto por una sucesión de etapas administrativas que incluyen la respectiva apropiación presupuestal, por lo que no resultan aplicables las normas civiles sobre intereses de mora a este tipo de casos.

(iv) Aun cuando exista retardo, no procede el pago de intereses de mora, pues como lo ha señalado esa corporación en repetidas oportunidades, al constatarse que la suma reconocida fue indexada, reconocer intereses de mora constituiría un doble pago por el mismo concepto, atendiendo la incompatibilidad entre ambas figuras, ·aspecto que se abordó líneas atrás. (v) Finalmente, atendiendo al carácter eminentemente sancionatorio de los intereses de mora, su reconocimiento se halla supeditado a la existencia de una norma que expresamente los consagre en el supuesto de pago tardío de la homologación y nivelación salarial, lo cual no ocurre en este caso.». 8.4.

Lo anterior aunado a que la actualización de la suma reconocida no es un derecho de carácter laboral de aquellos establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política, sino que correspondía a una técnica de reajuste de valores monetarios a efectos de contrarrestar los efectos de la inflación. 8.5. La condena en costas era procedente, en la medida en que la parte demandada se vio en la necesidad de asumir su defensa judicial y sufragar los gastos procesales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 366 del Código General del Proceso9. 1.4.

El recurso de apelación 9. Sigifredo de Jesús Colorado interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos10: 9.1. El retardo no se generó respecto del mes transcurrido entre el acto administrativo que reconoció el retroactivo y el pago, sino que la pretensión de reconocimiento de intereses obedeció a la mora de 16 años en la incorporación del personal administrativo a la planta de la entidad territorial, esto es desde el año1997 y hasta que en efecto ocurrió la homologación y nivelación salarial -2009-. 9.2.

Frente al anterior argumento se configuró «la falta de motivación por parte del Despacho para negar lo pretendido, argumentando sin temor alguno que resulta razonable que el Estado se demore 16 años para pagar una obligación laboral y que a juicio de él […] solo se deben pagar como mora el mes que transcurrió, entre la expedición de la resolución que ordena el pago del retroactivo y la fecha de inclusión en nómina». 9 En lo sucesivo CGP 10 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 43 7 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 9.3.

De igual manera existió «falta de motivación […] pues no puede negarse un derecho adquirido manifestando de manera subjetiva» la inexistencia de una norma que regule el pago de intereses en mora derivado de los retroactivos que se adeudaban por homologación y nivelación salarial para efectos del reconocimiento a los trabajadores de un pago al cual tienen derecho, pues con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política, el juzgador debe interpretar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho. 9.4.

El acto que estableció la homologación y nivelación salarial no fue objeto de impugnación, pues solo «resolvía unas escalas las cuales generaron retroactividad» y no calcularon en aquel los intereses moratorios reclamados a través de una nueva petición, sin que ello conllevara una pérdida de la oportunidad legal para reclamar lo pretendido, si se tiene en cuenta que «en tratándose de derechos prestacionales o emolumentos laborales, se puede presentar la reclamación a la administración cuantas veces se requiera». 9.5.

Los intereses de mora se constituyeron como una sanción al pago tardío de una obligación, cualquiera que sea esta. Sin embargo, en el evento en que no existiera alguna norma aplicable al caso podía «acogerse a la analogía o a los principios generales del derecho, porque como bien se sabe el legislador en aras de salvaguardar la equidad y la justicia, creó a través del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, la posibilidad de resolver asuntos semejantes que no tuvieses una regulación normativa en particular», de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-083 de 1995. 9.6.

En el auto 232 de 2001, la Corte Constitucional consideró que el principio de la analogía consagrado en nuestro ordenamiento jurídico, supone la presencia de 3 elementos para su configuración, a saber: (i) la ausencia de norma exactamente aplicable al caso en cuestión; (ii) que el caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de norma o previsión por el legislador; y (iii) la existencia de la misma razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto el precepto normativo. 9.7.

Es así como en el ordenamiento jurídico colombiano «existen normas que autorizan expresamente el reconocimiento y pago de intereses de mora», tales como los artículos 1608 a 1617 del Código Civil; 884 del Código de Comercio; 65 de la Ley 45 de 1990; el Código Sustantivo del Trabajo [sin que señalara un artículo específico]; 23, 101, 102 y 141 de la Ley 100 de 1993; el Decreto 116 de 1976 y la Ley 446 de 1998.

A su vez, la responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra regulada en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución Política, «normas que deben ser interpretadas a la luz de los postulados constitucionales que consagran la protección especial de los trabajadores (art. 53)». 8 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 9.8.

Si bien el a quo reconoció que las sumas pagadas fueron indexadas y por tal razón no era válido el reconocimiento de los intereses de mora, no tuvo en cuenta que «la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo sería los intereses de mora; emolumentos que durante los alegatos de conclusión, se solicitaron se pagaran de forma preferente y favorable, en lugar de la indexación, debido a la injustificada demora en el pago de dichas acreencias laborales». 9.9.

La indexación y los intereses de mora no son incompatibles, pues la naturaleza de las dos figuras es diferente, toda vez que la primera se refiere a la actualización de la deuda por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con el paso del tiempo, en tanto que la segunda es la sanción por el pago inoportuno de una obligación. 9.10.

Es procedente el reconocimiento de la indexación de los valores adeudados y el pago de los intereses de mora de manera concomitante, toda vez que de ninguna manera estos se excluyen cuando existe retardo en los pagos debidos; no obstante, si el fallador considera que son incompatibles, en virtud del principio de favorabilidad, debe reconocer los intereses de mora que han sido solicitados en la demanda y que abarcan el componente inflacionario e indemnizatorio. 9.11.

A efectos de sustentar la decisión en primera instancia, el tribunal citó jurisprudencia del Consejo de Estado que «en nada aplican a la situación fáctica aquí debatida», entre las que se encontraban las siguientes sentencias: i) del 22 de abril de 2015, rad. 25000-23-25-000-01312(2506- 2013); y ii) del 7 de diciembre de 2017, rad. 2014-00311-01 (0905-15). 9.12.

En la primera de aquellas, se indicó la procedencia de la indexación con la actualización de las sumas derivadas de una condena judicial. Sin embargo, en el sub judice no existió una sentencia que reconociera el derecho a la homologación y nivelación salarial o que ordenara el pago del retroactivo; pues «dicho proceso nació por ministerio de la ley y la Constitución, materializado a través de los actos administrativos de homologación y nivelación salarial; de modo que, la obligación surgió desde el momento mismo en que el servidor fue trasladado de una planta a otra, dada la descentralización administrativa, por tanto, por principio de igualdad debían ser ajustados salarialmente sus sueldos y cancelados de forma simultánea al traslado, es decir, oportunamente».

Esto en atención a que se trata de conceptos que no son incompatibles sino complementarios11. 9.13. En el segundo fallo, se denegó el reconocimiento de los intereses moratorios en razón de su naturaleza sancionatoria, de modo que si no se mencionaron en el 11 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencias de 21 de febrero de 2002, rad. 14112; y del 10 de mayo de 2001, exp. 12719. 9 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado acto que reconoció el retroactivo, ante la falta de una norma que los haya previsto, tampoco podían reconocerse los intereses moratorios. Al respecto, debía considerarse que no era necesario su reconocimiento, toda vez que estos operan de pleno derecho, máxime cuando «el Código Civil colombiano [artículo 1608], es la norma rectora en cuanto a obligaciones se refiere, y olímpicamente salta el hecho que por analogía se puede acudir a otras normas sancionatorias, amén que existe regulación normativa en materia laboral» [sic]. 9.14.

Sumado a ello, en la citada providencia se indicó que «la mora en el pago de las obligaciones a cargo del fisco delata, en los servidores públicos responsables, un deplorable descuido que no encaja dentro de los criterios constitucionales que deben inspirar la actividad administrativa»; argumento en virtud del cual se puede afirmar que «las entidades de derecho público están obligadas a asumir las consecuencias de su retraso en el cumplimiento de las respectivas obligaciones, pagando los respectivos intereses en las mismas condiciones que se le exige al administrador; aun más justificable cuando son de carácter laboral». 9.15.

Se reiteró en que si bien en el caso concreto se pretende el «pago de intereses moratorios sobre el retroactivo por homologación por favorabilidad en lugar [de] la indexación ya cancelada, efectivos a partir de los treinta días posteriores a la causación del derecho, hasta el día en que se efectuó el pago tardío por homologación y nivelación salarial, NO se hace con la intención, como manifiesta y precisa este despacho, de que se paguen y/o reconozcan sobre una misma obligación -capital-, indexación e intereses moratorios para los mismos espacios de tiempo o que se paguen intereses sobre la indexación […] es decir, sí se debe pagar atendiendo el principio constitucional de favorabilidad para el trabajador, tanto para la aplicación de normas como para su interpretación - el pago de los intereses moratorios y NO la indexación ya cancelada». 9.16.

La condena en costas desconoció la buena fe del demandante al acudir a la administración de justicia en procura de sus derechos, sumado a que resulta ser la parte débil frente a la potestad del Estado y no existió comportamiento temerario o doloso, que justificara la imposición de esa máxima condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 10. En atención a que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y tampoco se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión12, de conformidad con lo 12 Según se observó en el auto proferido el 19 de febrero de 2024, visible en el índice 4 de Samai 10 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.

El Ministerio Público 11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto13. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia14, se circunscribe a establecer lo siguiente: 13.

¿Sigifredo de Jesús Colorado tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el valor de la liquidación por la homologación y nivelación salarial del empleo, en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De la nacionalización de la educación y el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos 14.

En virtud de la Ley 43 de 197515 ocurrió el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios, intendencias y comisarias, el cual se desarrolló entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. 13 De acuerdo con la constancia secretarial del 25 de abril de 2024, visible en el índice 8 de Samai 14 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 11 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 15.

Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 199416 a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad17; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura18. 16.

En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 199319, por la cual se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y definió los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos. 17.

La citada ley les confirió a los departamentos competencias en materia de educación20, en particular, para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales21. Igualmente, dispuso la entrega de los recursos necesarios [bienes y personal] a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 18.

Más adelante, el Acto Legislativo 01 de 200122 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales. En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 715 de 200123 que fijó la proporción de la distribución de los recursos para los sectores de educación, salud 16 «Por la cual se expide la ley general de educación». 17 Art. 1 Ley 114 de 1994. 18 Art. 4 ibidem. 19 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 20 Artículo 3, literal a), de la Ley 60 de 1993. 21 Artículo 6 de la Ley 60 de 1993. 22 «Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.

(…) Artículo 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios […]». 23 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» 12 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado y propósito general; asimismo, definió el porcentaje que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos. 19.

Adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural [artículos 5 a 7], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, así como la administración del personal. 20.

En los artículos 34 y 38 ibidem, se dispuso la incorporación de docentes, directivos y del personal administrativo a los cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones24 [antes situado fiscal], por parte de la respectiva entidad territorial, con prioridad del personal vinculado que cumpliera los requisitos para el ejercicio del cargo. 21.

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió el Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, con el fin de resolver una consulta planteada por la ministra de educación nacional25, indicó que las entidades territoriales debían homologar al personal administrativo que recibieron o ingresara en adelante, con ocasión de la descentralización del servicio educativo, a través del procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. 22.

Lo anterior, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, dentro de un límite máximo salarial acorde con su realidad fiscal, siempre en búsqueda de la eficiencia, en aras de contribuir a la equivalencia de aquellos y al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 199226. 24 En adelante SGP 25 «1.- ¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo? 2.- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones los costos de la homologación del personal administrativo realizado por las entidades territoriales durante la vigencia de la ley 60 de 1993? 3.- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones el costo de la homologación del personal administrativo que realicen las entidades territoriales certificadas en virtud de lo establecido en la ley 715 de 2001?» 26 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. […] 13 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 23.

Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, determinó que el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: i) La elaboración del estudio técnico, cuyo producto es la creación de una tabla de homologación con la clasificación del empleo [código y grado], las funciones, los requisitos y la asignación salarial de la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora; y ii) la homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha, por medio de un acto administrativo general y luego individualizado por cada funcionario, con el cargo a homologar y la nivelación salarial respectiva, previo certificado de disponibilidad presupuestal. 2.3.

Lo probado dentro del proceso 24. Al expediente se aportaron los siguientes documentos27: 24.1. Resolución 1667-6 de 22 de marzo de 2013, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Caldas reconoció al demandante, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, con la indexación, la suma de $48.931.878 «valor neto».

Para ese efecto consideró: «Que por medio de Decreto departamental N°. 0337 del 2 de diciembre de 2010 se modificó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas - Sector Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, que fue aprobada inicialmente por Decreto departamental N° 0399 del 20 de abril de 2007.

Que atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para la Artículo 12.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 27 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_1112023(.zip) NroActua 2», archivo 6 14 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado correspondiente homologación y nivelación salarial antes definida, cuya metodología fue la de revisar que las funciones específicas correspondieran al nivel jerárquico, en el cual se encuentra ubicado cada funcionario con los pares del departamento de Caldas; comparando el salario actual con el salario más aproximado de la escala de administración central del Departamento, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.

Que dicho estudio técnico radicado en su última versión con el No. 2007ER9711, fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 por parte de la Doctora Gloria Mercedes Álvarez Núñez, Directora de la Dirección de Descentralización, por encontrase ajustado a las normas de carrera administrativa.

Que el Departamento de conformidad con lo anterior, mediante Decreto 0399 de 20 de abril 2007 homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del Departamento de Caldas pagada con recursos del sistema general de participaciones. Que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Que la unidad administrativa y financiera de la Secretaría de Educación de Caldas, realizó liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, que arrojó un valor bruto de […] $57.341.662.202 pesos […]». 24.2.

Resolución 3987-6 del 19 de julio de 2013, por medio de la cual la secretaria de educación del departamento de Caldas aclaró el anterior acto administrativo, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación por observarse «una diferencia entre el valor calculado por el Ministerio de Educación y el valor total calculado por la Secretaría de Educación, lo cual obliga a la SED a hacer el correspondiente ajuste, liquidando el valor de la indexación teniendo como base el IPC inicial del mes de enero de 1997 (IPC INICIAL 80,92)».

Por lo tanto, se reconoció una suma de $52.485.088. 24.3. Resolución 8896-6 del 11 de diciembre de 2014, expedida por la secretaria de educación de Caldas, se modificó el anterior acto, con base en las siguientes consideraciones: • por medio del Oficio 1059 UJ SED del 16 de septiembre de 2013, la Secretaría de Educación de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la actualización de la fecha de reconocimiento al concepto de indexación por tratarse de un concepto que no fue actualizado para el año 2013, cuando se reconoció la nivelación salarial. 15 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado • El demandante presentó una petición el 8 de marzo de 2013, relacionada con «inconsistencias de forma en la Resolución 3987-6 de 19 de julio de 2013 por medio de la cual se reconoció y ordenó un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo pagados con recursos del Sistema General de Participaciones». • Con el Oficio 2014EE21121 de 20 de marzo de 2014, el Ministerio de Educación Nacional le solicitó a la Secretaría de Educación de Caldas, se efectuara el cálculo de la liquidación hasta la fecha en que se realizó el giro de los recursos por parte de la nación. 24.4.

Con base en lo anterior, en la parte resolutiva modificó la Resolución 3987-6 del 19 de julio de 2013, en cuanto el valor correspondiente por concepto de homologación y nivelación salarial por el período comprendido desde el 10 de febrero de 1997 y hasta el 31 de diciembre de 2009 era de $52.485.088, y el de la «actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial», correspondía a $4.876.357. 24.5.

Según certificación del 25 de febrero de 2016, suscrita por el profesional universitario de la Secretaría de Educación de Caldas, se indicó: «El señor Colorado Sigifredo de Jesús […] mediante resolución número: 2026-6 del 22 de marzo de 2013, resolución aclaratoria número: 3987-6 del 19 de julio de 2013 y resolución modificatoria número 8896-06 de 11 de diciembre de 2014, se le reconoció retroactivo de homologación y nivelación salarial como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del SGP del sector educativo adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 11/02/1997, los valores que a continuación se detallan: Los anteriores dineros fueron cancelados en Abril 15 de 2013» [sic].

AÑO DEVENGOS INDEXACIÓN TOTAL 1997 $2.703.437 $6.107.464 $8.810.902 1998 $2.552.779 $6.284.078 $8.836.856 1999 $7.050.926 $6.448.003 $13.498.928 2000 $8.767.080 $6.671.999 $15.439.079 2001 $9.543.118 $6.090.435 $15.633.553 2002 $8.590.377 $4.738.190 $13.328.567 2003 $0 $0 $0 2004 $0 $0 $0 2005 $0 $0 $0 2006 $0 $0 $0 2007 $0 $0 $0 2008 $0 $0 $0 2009 $0 $0 $0 TOTAL $39.207.716 $36.340.168 $75.547.884 16 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 24.6.

El 6 de abril de 2017 presentó reclamación ante la Secretaría de Educación de Caldas el para obtener el pago de intereses moratorios «causados por la falta de pago oportuno» sobre las sumas previamente pagadas por concepto de homologación y nivelación salarial. 24.7. La anterior petición se denegó a través de la Resolución 8354-6 del 30 de octubre de 2017 expedida por el secretario de educación de Caldas, al considerarse que no era razonable la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existió mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado, máxime cuando las sumas pagadas fueron indexadas, de manera que el demandante recibió el valor real de la acreencia, de tal manera que se garantizó el principio de equidad y los derechos laborales previstos en el artículo 53 Superior. 24.8.

El demandante interpuso el recurso de reposición y la autoridad confirmó la decisión a través de la Resolución 0081-6 del 2 de enero de 2018, con sustento en la incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, en atención a que la primera conllevaba la actualización de la suma dineraria reconocida, mientras que el fin de este último era la penalización económica de quienes incurrieran en retardo en el cumplimiento de sus deberes a título de indemnización de perjuicios; circunstancia que no se configuró en el caso concreto pues la obligación fue satisfecha el 15 de abril de 2013 y por el valor real de la acreencia. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 25. El tribunal de instancia negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento concerniente a que no existía una norma que lo facultara para su cobro y la suma reconocida por concepto de homologación y nivelación salarial fue debidamente actualizada y además era incompatible con los intereses moratorios reclamados.

El demandante apeló la decisión, con fundamento en que estos se causaron debido a que la administración no asumió el pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que correspondió a 16 años comprendidos desde 1997 y hasta que en efecto ocurrió la homologación y nivelación salarial en el 2009. 26. De acuerdo con los elementos de convicción señalados en precedencia, se observó que a través del Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, se ordenó el proceso de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas, en virtud del cual, se expidió la Resolución 1667-6 del 22 de marzo, aclarada por la Resolución 3987-6 del 19 de julio, ambas del 2013, y la Resolución 8896-6 del 11 de diciembre de 2014, mediante las cuales se le reconoció unas sumas de dinero por todas las 17 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado diferencias salariales durante el período de 2004 a 2009, indexadas al año 2013 [año en que se efectuó el reconocimiento y pago], como se señaló en el acápite precedente. 27.

En consecuencia, a pesar de que el proceso de homologación se consolidó hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago del retroactivo correspondiente, lo cierto es que se debieron agotar múltiples etapas, propias de la transferencia de los recursos de la nación a las entidades territoriales. 28. Así entonces, de modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que se surtieron las diversas etapas necesarias para satisfacer la obligación en relación con la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones. 29.

En este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de una obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento del pago de la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida28. 30.

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, puesto que la Resolución 1667-6 que reconoció la suma derivada de la nivelación data del 22 de marzo de 2013 y el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de abril de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, es decir transcurrieron aproximadamente 2 meses entre uno y otro momento, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo razonable, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, en atención a la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial. 31.

Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 28 de septiembre de 2017, al resolver un caso similar al que ahora se estudia, partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo y sostuvo que «trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, 28 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. 18 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial»29. 32.

En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido del acto administrativo a través del cual se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el demandante no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1667-6 del 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios. 33.

Aunado a lo anterior, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el índice de precios al consumidor, como se realizó, y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, sumado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso de nivelación en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas a través de los actos acusados. 34.

Frente a lo aquí analizado, el Consejo de Estado en sentencia del 7 de diciembre de 2017 indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, de modo que contrario a lo señalado por el apelante, esta sentencia constituye precedente aplicable, a saber: «Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 19 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto»30. 35.

En esta línea, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento31. 36. En igual sentido, esta Subsección mediante sentencia del 15 de mayo de 202432, sostuvo que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, sin que exista un mandato legal que determine en forma expresa su imposición, dada su naturaleza sancionatoria. 37.

Ahora bien, el demandante señaló que la sentencia proferida el 22 de abril de 201533, no le era aplicable pues en este se indicó la procedencia de la indexación con la actualización de las sumas derivadas de una condena judicial, la cual no era aplicable al sub judice en tanto no existió una sentencia que reconociera el derecho a la homologación y nivelación salarial o que ordenara el pago del retroactivo, pues «dicho proceso nació por ministerio de la ley y la Constitución». 38.

Al respecto, se observó que la señalada providencia resolvió un recurso de apelación contra un fallo que en primera instancia condenó a la extinta Cajanal al pago de los intereses por mora como mecanismo indemnizatorio de los perjuicios sufridos por el demandante respecto de quien se ordenó computar dentro del ingreso base de liquidación lo devengado durante los período en que ejerció funciones de planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, de modo que se efectuara de oficio la conversión de la moneda extranjera a pesos colombianos como efecto de la inflación, en atención al principio de favorabilidad.

Además de lo anterior, ordenó la indexación prevista en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 39. En esa oportunidad el Consejo de Estado revocó lo concerniente al pago de los 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia proferida el 15 de mayo de 2024, dentro del proceso con radicación 17001-23-22-000- 2017-00549-01 (3790-2022).

En igual sentido se ha pronunciado la Subsección B en las sentencias del 4 de mayo de 2023, 08001-23-33-000-2014-00966-01 (0675-2021), 22 de febrero de 2018, radicado 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15); del 1 de marzo de 2018, radicado 73001-23- 33-000-2014-00221-01(1914-15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15) 33 Dentro del proceso con radicación 25000-23-25-000-2001-01312 (2506- 2013) 20 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado intereses moratorios que pudieran derivarse de las cantidades líquidas reconocidas en la condena, en los términos del artículo 177 del CCA adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, en tanto ambas cargas económicas tenían una misma finalidad, a saber mitigar los efectos adversos devenidos por la mora del deudor en el cumplimiento de las obligaciones y de configurarse en conjunto tendría como resultado un enriquecimiento sin justa causa a favor del acreedor. 40.

Es así como se establece que si bien la providencia se refirió a la incompatibilidad de la indexación frente a los intereses moratorios que generan las sentencias en las que se reconozcan cantidades líquidas de dinero, y en el presente caso la homologación y nivelación salarial no ocurrió por virtud de una decisión judicial, lo cierto es que el elemento común con el sub lite es que la pérdida del valor adquisitivo ya fue conjurada con la indexación, luego no es procedente el reconocimiento de los intereses moratorios por esa razón, aunado a que como ya se expuso, existió una justificación razonable para la dilación en el pago del correspondiente retroactivo. 41.

Asimismo, Sigifredo de Jesús Colorado sostuvo que debido a lo anterior debía acudirse al razonamiento por analogía. Sobre el particular, en efecto la Corte Constitucional definió la analogía en la sentencia C-083 de 199534, por la cual declaró exequible el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, como una de las formas de sometimiento del juez al imperio de la ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, así: «a) La analogía. Es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma.

La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de carácter general.

Aunque el razonamiento se cumple, en apariencia, de lo particular a lo particular, es inevitable la referencia previa a lo general, pues los casos análogos tienen en común, justamente, el dejarse reducir a la norma que los comprende a ambos, explícitamente a uno de ellos y de modo implícito al otro. En la analogía se brinda al juez un fundamento para crear derecho, pero ese fundamento se identifica con la ley misma que debe aplicar.

El juez que apela al razonamiento per analogiam no hace, pues, otra cosa que decidir que en una determinada situación, es el caso de aplicar la ley. 34 M.P. Carlos Gaviria Díaz 21 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado Por ende, la analogía no constituye una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley.

Su consagración en la disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la Constitución.» [Resalta la Sala] 42. En tal sentido, el argumento por analogía se aplica a situaciones que: i) no están previstas en la ley; y ii) son semejantes a las que sí están reguladas por la norma, y solo difieren en aspectos jurídicamente irrelevantes, de tal manera que se subsumen en normas de carácter general en virtud de la razón de ser de estas, por virtud del principio de igualdad. 43.

En el auto 232 de 2011, la Corte Constitucional también indicó que la analogía establecida en nuestro ordenamiento jurídico supone la presencia de 3 elementos para su configuración, esto es: i) la ausencia de norma exactamente aplicable al caso en cuestión; ii) que el caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de norma o previsión por el legislador; y iii) que exista la misma razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto el precepto normativo. 44.

En esas condiciones, no hay lugar a la aplicación analógica de las normas que regulan las obligaciones contractuales entre particulares, ni aquellas establecidas en el caso de mora en el pago de las mesadas pensionales, pues no cumple con ninguno de los criterios del método de auto-integración, en tanto no existe un vacío legal que el intérprete deba colmar, así como tampoco la razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto el precepto normativo, pues se insiste en el presente caso no se configuró incumplimiento alguno por parte de la administración. 45.

De ahí que tampoco haya lugar a la aplicación del principio in dubio pro operario o favorabilidad, el cual se aplica en los casos en que exista duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, siempre que se garantice inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece35. 46.

En suma, no hay lugar a los intereses moratorios pretendidos en esta litis, toda vez que el empleador cumplió la obligación dentro de un plazo razonable, si se tiene en cuenta que el proceso de homologación culminó en el 2013, año en que el 35 La Corte Constitucional sostuvo en la sentencia T-832A de 2013, que el legislador desarrolló el principio de favorabilidad en armonía con el criterio de conglobamento en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en los siguientes términos: «En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador.

La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad». 22 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado demandante obtuvo el pago indexado por concepto de la nivelación y homologación salarial. 47. Por lo analizado, se confirmará la sentencia apelada que negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial. 2.5.

Costas 48. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 50.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma36. 51.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 52. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 36 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 23 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado 3.

Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que es improcedente el reconocimiento de intereses moratorios, en el entendido que existió una justificación razonable para la dilación en el pago del correspondiente retroactivo, además, la pérdida del valor adquisitivo fue conjurada con la indexación y no hay lugar a la aplicación analógica de las normas ni el principio de favorabilidad, por no ajustarse a los elementos establecidos en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia para su configuración. 54.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el párrafo 2 de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, y en su lugar se dispone no condenar en costas de primera instancia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida, de conformidad con lo expuesto en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Con aclaración de voto Cfr. Rad. Av. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) 24 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00216-02 (6900-2023) Demandante: Sigifredo de Jesús Colorado JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG