Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Tema: Uso del espacio público de playa y predios de los demandantes por parte de particulares.
Se confirma la decisión de declarar la caducidad de la acción porque este término debe contarse desde el acaecimiento del hecho u omisión que causó el daño, con independencia de que los perjuicios se prolonguen en el tiempo. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia dictada el 23 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa.
La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con los artículos 129 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo (CCA), por tratarse de un recurso de apelación contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo del Magdalena conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda1.
El recurso de apelación fue admitido el 22 de marzo de 2013 y se corrió traslado para alegar de conclusión por medio de auto del 23 de agosto de 2013. Los demandantes, el Ministerio de Defensa Nacional y Electricaribe S.A. E.S.P. presentaron alegatos. Los otros demandados y el Ministerio Público guardaron silencio. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su calidad de tercero interviniente, solicitó confirmar la sentencia apelada porque los hechos y omisiones alegados por los demandantes ocurrieron más de dos (2) años antes de la fecha de presentación de la demanda. 1 En la demanda la cuantía se estimó en cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), que para ese momento superaban los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (500 SMLMV).
Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 2 I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue presentada el 15 de enero de 2009 por Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros2. Se dirigió contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional3, el Distrito de Santa Marta, Metroagua S.A. E.S.P., Gases del Caribe S.A. E.S.P. y Electricaribe S.A. E.S.P. para obtener la indemnización de los perjuicios causados por el uso del espacio público de playa y predios de los demandantes por parte de terceros particulares. 2.- A partir de lo afirmado en la demanda y de las piezas procesales allegadas por la parte actora, se extrae que: 2.1.- En 1984 el Distrito de Santa Marta, Magdalena, suscribió un contrato para dragar y ampliar la zona de playa de El Rodadero, amoblar el balneario y reorganizar el área. 2.2.- El contrato no se ejecutó adecuadamente porque, desde ese momento, tanto el espacio público de playa como un predio de los demandantes han sido usados por vendedores ambulantes, se han instalado quioscos ilegales y el área ha sido explotada por lancheros y propietarios de bicicletas marinas. 2.3.- Los demandantes son propietarios de un predio en la zona de El Rodadero en el que se desarrollan varios negocios4; la venta de productos y servicios ha resultado afectada negativamente por el deterioro en el ambiente, la salubridad y sobreocupación del sector. 3.- Según los demandantes, el daño fue causado por las acciones y omisiones de las entidades demandadas: 2 Julia Orocia Rodríguez de Giraldo, Hernando Giraldo Aponte, Ana Matilde de Fátima Giraldo Rodríguez, Diana Carolina Ospina Giraldo, Omar Eduardo Ospina Giraldo, Jorge Isaac Giraldo Rodríguez, Juliana Giraldo Franco, Isabela Giraldo Quintero, Manuela Giraldo Quintero, Hernando Giraldo Rodríguez, Rafael Hernando Giraldo Salcedo y Geraldine Giraldo Salcedo. 3 En la demanda se enunció como demandada a la <<Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Capitanía de Puerto de Santa Marta>>.
La representación judicial del Ministerio de Defensa Nacional corresponde al ministro, según el artículo 149 del CCA, que en este caso fue delegada al Comandante de la Primera División, Batallón de Infantería No. 5. En los hechos de la demanda se mencionó, además, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pero la demanda no se dirigió ni fue admitida contra ellos (fl. 327 c. 1). 4 Aunque en la demanda no se individualizó el inmueble, se aportó el folio de matrícula inmobiliaria No. 080- 15641, cuyos propietarios son Hernando Giraldo Aponte y Julia Rodríguez de Giraldo (fl. 57-61 c. 1).
En cuanto a los negocios, en la demanda se hizo referencia a <<Mi Ranchito>>, <<Bar Discoteca>> y <<Tour>>, sin precisar en qué consisten ni quiénes son sus propietarios. Al proceso se aportó un certificado del Registro Nacional de Turismo sobre el <<Club Náutico Mi Ranchito>>; un certificado de existencia y representación legal de la sociedad <<Mi Ranchito Servicio Turístico Ltda.>>; un certificado de matrícula mercantil de Jorge Isaac Giraldo Rodríguez, según el cual es propietario del establecimiento <<Mi Ranchito Disco Bar>>; y un certificado de matrícula mercantil de Ana Matilde de Fátima Giraldo Rodríguez, que incluye su propiedad sobre los <<Amigos>> y <<Club Náutico Mi Ranchito>> (fl. 62-65 c. 1).
Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 3 3.1.- El Distrito de Santa Marta: (i) no vigiló correctamente la ejecución del contrato; (ii) otorgó en forma ilegal permisos, carnés y chalecos para los vendedores en la zona de playa; y (iii) expidió certificaciones de uso del suelo, de pago de impuestos distritales y conceptos de la Secretaría de Salud a favor de los quioscos ubicados en la playa. 3.2.- El Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de la Dirección General Marítima (DIMAR) y la Capitanía de Puerto de Santa Marta: (i) omitió su función de vigilar y mantener control sobre la zona de playa;
(ii) concedió múltiples permisos temporales para realizar actividades sobre el área; y (iii) aunque adelantó algunas investigaciones administrativas contra los quioscos ilegales, estas no se materializaron en la restitución del espacio público de playa. 3.3.- Las empresas de servicios públicos domiciliarios demandadas suministraron sus servicios a los quioscos ubicados en la playa e instalaron medidores en redes eléctricas de propiedad de los demandantes. 4.- La parte actora pidió la indemnización de los siguientes perjuicios: (i) las afectaciones materiales a sus negocios <<correspondientes al periodo comprendido entre 1989 y 2008>>, (ii) los perjuicios morales padecidos por cada uno de los demandantes y (iii) el daño a la vida de relación. 5.- <<Frente a un eventual rechazo de la demanda por caducidad>>, los demandantes señalaron que: (i) no puede declararse cuando hacerlo significaría una vulneración de derechos fundamentales, pues el derecho a la propiedad es un derecho fundamental de segunda generación; y (ii) las acciones y omisiones de las entidades demandadas se han prolongado en el tiempo.
B.- Posición de la parte demandada 6.- Las entidades demandadas se opusieron a las pretensiones de la demanda y propusieron, entre otras, la excepción de caducidad de la acción. Manifestaron que, según los propios demandantes, el daño comenzó en 1984 y en las pretensiones se estimaron los perjuicios desde 1989. La demanda fue presentada más de dos (2) años después de cualquiera de las acciones u omisiones que se les atribuyen a las demandadas.
C.- Sentencia recurrida 7.- En la sentencia del 23 de enero de 2013 el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la caducidad por las siguientes razones: 7.1.- Los demandantes consideran que el proyecto de reestructuración de la playa de El Rodadero, que se ejecutó en 1984, fue el origen de sus perjuicios. Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 4 Aunque estos puedan tener continuidad en el tiempo, la caducidad de la acción de reparación directa está limitada al momento en que ocurrieron las omisiones que causaron el daño. Además, las indemnizaciones solicitadas en la demanda se contabilizaron desde 1989. 7.2.- En la demanda se pretendió justificar la inoperancia de la caducidad por la protección de los derechos fundamentales de los demandantes y por tratarse de un daño continuado en el tiempo.
Sin embargo, incluso el pronunciamiento jurisprudencial que los demandantes citaron para justificar esta postura señala que, aunque la omisión se prolongue en el tiempo o el daño sea permanente, el término de caducidad no se extiende de forma indefinida. D.- Recurso de apelación 8.- Los demandantes solicitan que se revoque la sentencia de primera instancia y se condene a las entidades demandadas.
Su inconformidad se centra en los siguientes puntos: 8.1.- Para la fecha de la apelación la zona de playa sigue ocupada ilegalmente por quioscos de restaurantes, es decir, se trata de un daño que no ha cesado. 8.2.- El 13 de mayo de 2010, después de presentada la demanda de reparación directa, un juez en una acción popular amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público en la playa de El Rodadero.
El juzgado ordenó materializar las decisiones de la DIMAR sobre la recuperación del espacio público que ya están ejecutoriadas y terminar las investigaciones que no han concluido. 9.- Durante el trámite de la apelación se decretaron y aportaron las siguientes pruebas sobrevinientes: (i) la sentencia proferida por el juez de la acción popular y las actuaciones administrativas tendientes a su cumplimiento y (ii) una sentencia expedida en un proceso de pertenencia el 9 de agosto de 2012, en la que figuran como demandados los aquí accionantes Hernando Giraldo Aponte y Julia Orocia Rodríguez de Giraldo, y en la que se declaró la prescripción adquisitiva del dominio de un inmueble a favor de un tercero. II.
CONSIDERACIONES E.- Caducidad de la acción 10.- La Sala confirmará la decisión de declarar la caducidad de la acción. El numeral 8 del artículo 136 del CCA dispone que la acción de reparación directa <<caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 5 por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa>>.
La demanda fue presentada el 15 de enero de 2009, es decir, más de dos (2) años después de la ocurrencia de los hechos y omisiones que, conforme con la demanda, causaron el daño que se les imputa a las entidades demandadas. 11.- Se advierte que el único reparo formulado en la apelación contra la sentencia de primera instancia consiste en que los demandantes han padecido un <<daño continuado>> en el tiempo, por lo cual no es posible contabilizar la caducidad desde un momento determinado. 12.- El argumento de los apelantes no es de recibo porque, de acuerdo con el artículo 136 del CCA, la caducidad de la acción de reparación directa debe contarse desde el día siguiente al <<acaecimiento>> del hecho u omisión que causó el daño. En este caso, los hechos de la demanda le atribuyen un origen particular al daño: el proyecto de reestructuración de la playa de El Rodadero, realizado en 1984, a cuya indebida ejecución los demandantes le imputan el deterioro del espacio público de playa y de su predio.
Los apelantes no controvierten que este fue el momento en que comenzó el uso indebido de la zona de playa: lo que aseguran es que esta situación los sigue perjudicando. 13.- La ley no toma en consideración la duración del perjuicio sufrido por la víctima como consecuencia de la <<acción o la omisión causante del daño>> para contabilizar el término de caducidad de la acción. Si el perjuicio y, particularmente, su prolongación, se aprecian en función de la víctima y si, adicionalmente, se tiene en cuenta que es posible solicitar en la demanda la indemnización que se cause en el futuro, su duración no puede considerarse para contabilizar el término de caducidad de la acción. Ello implicaría concluir que mientras no sean reparados los perjuicios causados por el hecho dañoso que los generó, la acción no ha caducado, e implicaría desconocer claramente el contenido del artículo 136 del CCA. 14.- La Sala advierte que en las pretensiones de la demanda se pidió la indemnización de los perjuicios causados a los demandantes <<por el periodo comprendido entre 1989 y 2008>>.
Esta afirmación evidencia que, según los demandantes, el daño les causó perjuicios al menos desde 1989, sin que hayan ofrecido alguna razón para explicar por qué, en ese momento, no habían <<acaecido>> los hechos y omisiones causantes del daño. 15.- Las imputaciones realizadas por la parte actora sobre la falta de vigilancia y control sobre el área de playa y los permisos otorgados por la DIMAR —que no identifica si fueron concedidos en el predio de los demandantes o en espacio público— no generan un nuevo daño, distinto del uso indebido de la playa que según la demanda inició en 1984.
Si se pretendiera discutir la legalidad de los actos mediante los cuales se otorgaron los mencionados permisos, la acción de Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 6 reparación directa no sería procedente. Y, en cualquier caso, la adopción de medidas sobre esa área por parte de las entidades demandadas no modifica el término de caducidad sobre el daño alegado por los demandantes.
De lo contrario, la caducidad de la acción se extendería por cada determinación que la autoridad marítima adopte —en general— sobre la playa de El Rodadero. 16.- Las <<omisiones>> posteriores que la parte actora les atribuye a las entidades demandadas, como no haber reintegrado el espacio público en el que se han construido quioscos, son medidas que podrían haber conjurado la prolongación de los perjuicios, pero no pueden extender el término de caducidad.
Este es el caso de la sentencia de la acción popular y las actuaciones orientadas a su cumplimiento aportadas con la apelación. Sostener lo contrario implicaría dejar el término de caducidad al vaivén de las decisiones de las partes, quienes podrían solicitar nuevas medidas para evitar la prolongación de los perjuicios y así extenderlo indefinidamente. 17.- Por último, en relación con la sentencia proferida en un proceso de pertenencia que fue aportada en el trámite de la apelación, la Sala anota que: (i) esta no se relaciona con los reparos formulados en la apelación y (ii) aunque los demandantes Hernando Giraldo Aponte y Julia Orocia Rodríguez de Giraldo aparecen como demandados en esa sentencia, ellos manifestaron no ser propietarios del bien objeto de usucapión y pidieron su desvinculación. De esta manera, no es claro que se relacione con los hechos y pretensiones invocados en la demanda, ni que permita extender el término de caducidad frente a estos.
F.- Costas 18.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 23 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. Radicado: 47001-23-31-000-2009-00015-01 (46408) Demandantes: Julia Orocia Rodríguez de Giraldo y otros 7 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto