1 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2014-00645-00 Demandante: FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN FIJA EL LITIGIO Y DECIDE PRUEBAS I.
ANTECEDENTES 1.1. El señor Francisco Javier Afanador Quiñonez promovió demanda en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Directiva nro. 22 del 8 de abril de 20101 expedida por la Procuraduría General de la Nación. 1.2.
La demanda correspondió por reparto del 30 de septiembre de 2016 al despacho de la entonces Consejera de Estado María Claudia Rojas Lasso2 quien, por auto del 30 de marzo de 20163, la rechazó al considerar que se trataba de un acto administrativo que no era susceptible de control judicial. 1.3. Inconforme con dicha decisión, la parte actora presentó recurso de apelación4 al cual se le dio el trámite de súplica5 y fue resuelto por la Sala mediante providencia del 14 de septiembre de 20176 en la que revocó la 1 Asunto:“Inembargabilidad de los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y de los recursos del Sistema General de Participación - SGP”.
Folios 2 a 6 del cuaderno principal. 2 Folio 2 del cuaderno principal. 3 Folios 33 a 35 del cuaderno principal. 4 Folios 37 a 38 del cuaderno principal. 5 Folios 40 a 42 del cuaderno principal. 6 Folios 59 a 68 del cuaderno principal. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión del 30 de marzo de 2016 y, en su lugar, ordenó al despacho de origen proveer sobre la admisión de la demanda. 1.4.
Mediante auto del 4 de diciembre de 20177 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y en proveído de la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada8. 1.5. Dentro del término para contestar la demanda, la Procuraduría General de la Nación presentó el respectivo escrito9, en el que propuso como excepción la innominada o genérica y solicitó que se tenga como tal la copia de la Circular nro. 22 del 8 de abril de 2010. 1.6.
Mediante auto del 30 de julio de 201810, el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el expediente a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por la Sala Plena de esta Corporación11. 1.7. Por auto del 2 de octubre de 2019 fue resuelta la petición de suspensión provisional del acto acusado, en el sentido de negarla por las razones explicadas en el mismo proveído12. 1.8.
Por memorial del 24 de febrero de 202013, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación presentó renuncia al poder otorgado. 1.9. Por auto del 13 de agosto de 2021 el despacho requirió a la parte demandada para que enviara los antecedentes administrativos de la Directiva nro. 22 del 8 de abril de 2010 y en la fecha del 9 de septiembre de 202114 se recibió vía correo electrónico a la Secretaría de la Sección el oficio SP 247 del 9 de septiembre de 2021 expedido por el secretario privado del despacho de la procuradora general de la Nación mediante el 7 Folios 72 a 73 del cuaderno principal. 8 Folio 9 del cuaderno de medida cautelar. 9 Folios 84 a 87 del cuaderno principal. 10 Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018. 11 Folio 98 del cuaderno principal. 12 Folios 16 a 21 del cuaderno de medida cautelar. 13 Folios 103 a 105 del cuaderno principal. 14 Visto en el índice nro. 65 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2014 00645 00. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual manifiesta que “no se encontró registro de expedición de la Directiva No. 22 de 2020 (sic).
Sin embargo teniendo en cuenta similitudes en el contenido de los documentos, remito copia de la circular No. 22 de abril 8 de 2010 (…) con el fin de atender la solicitud del Consejo de Estado”. II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades El artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos en los siguientes eventos: “Artículo 182A.
Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.
Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.
Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.
En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.
No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” De lo anterior se desprende que la posibilidad de emitir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando las partes lo soliciten, (iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral tercero, y (iv) cuando surja manifestación de allanamiento o transacción. Dado que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no hay pedimento probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.
Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles.
La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la expedición de un auto que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido 5 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso.
Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera señalada en el artículo 181 ibídem. En este punto, lo que advierte el despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y del decreto de pruebas, ello como quiera que es a partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 de la Ley 1437 de 2011), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales15.
Así, el artículo 181 ejusdem dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.
Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 15 Artículo 4 del Código General del Proceso. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.
En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) 2.2. Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 281 del Código General del Proceso, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encuentren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo ordenamiento, se deberá decidir lo siguiente: Si con la expedición del acto acusado se incurrió en violación de los artículos 1, 4, 6, 48, 53, 229, 230 y 277 de la Constitución Política; 139 de la Ley 100 de 1993; 5 de la Ley 270 de 1996 y 7 de la Ley 1564 de 2012.
Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, para uno, algunos o todos los artículos indicados, la Sala deberá determinar si es nulo el acto administrativo demandado. 2.2.2. Decisión sobre pruebas Habida cuenta que el presente proceso se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada, es necesario pronunciarse sobre las pruebas obrantes en el proceso.
Al efecto, el despacho observa lo siguiente: 7 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.1. Parte demandante La parte actora allegó y se tiene como tal la Directiva nro. 22 del 8 de abril de 2010 expedida por el Procurador General de la Nación, acto este cuya nulidad se pretende y que fue aportado como requisito para la admisión de la demanda; razón por la cual, en esa calidad debe ser tenida dentro del proceso.
En relación con la solicitud referida a que se oficie a la Procuraduría General de la Nación para que aporte la copia del acto que se demanda, comoquiera que la misma ya obra en el expediente no es necesario ordenarla de nuevo. 2.2.2.2. Parte demandada La Procuraduría General de la Nación con la contestación de la demanda aportó copia de la circular nro. 22 del 8 de abril de 2010 expedida por el Procurador General de la Nación cuyo contenido es idéntico al del acto acusado, no obstante, en este caso se intitula circular y no directiva, por lo que se le dará el valor probatorio que corresponde.
Por último, luego del requerimiento realizado por el despacho en el proveído del 13 de agosto de 2021, el jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación solicitó al despacho de la Procuradora General de la Nación los antecedentes administrativos del acto demandado y, mediante el oficio nro. 247 del 9 de septiembre de 2021, el secretario privado de dicho despacho remitió al jefe de la oficina jurídica de ese órgano de control copia de la Circular nro. 022 del 8 de abril de 2010, e indicó que “no se encontró registro de expedición de la Directiva No. 22 de 2020 (sic).
Sin embargo teniendo en cuenta similitudes en el contenido de los documentos, remito copia de la circular No. 22 de abril 8 de 2010 (…) con el fin de atender la solicitud del Consejo de Estado”. Con todo lo anterior, se concluye que no se requiere practicar pruebas adicionales, por lo que el Despacho encuentra suficiente el acervo para decidir el fondo del asunto. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, se tendrá por bien presentada la renuncia como apoderado de la Procuraduría General de la Nación radicada el 24 de febrero de 202016 por el profesional del derecho Emilio José Rojas Cárdenas, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 del Código General del Proceso17.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO en los siguientes términos: Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 281 del Código General del Proceso, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encuentren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, se deberá decidir lo siguiente: 16 Folios 103 a 105 del cuaderno principal del expediente. 17 “ARTÍCULO
76. TERMINACIÓN DEL PODER. El poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o se designe otro apoderado, a menos que el nuevo poder se hubiese otorgado para recursos o gestiones determinadas dentro del proceso. El auto que admite la revocación no tendrá recursos. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de dicha providencia, el apoderado a quien se le haya revocado el poder podrá pedir al juez que se regulen sus honorarios mediante incidente que se tramitará con independencia del proceso o de la actuación posterior.
Para la determinación del monto de los honorarios el juez tendrá como base el respectivo contrato y los criterios señalados en este código para la fijación de las agencias en derecho. Vencido el término indicado, la regulación de los honorarios podrá demandarse ante el juez laboral. Igual derecho tienen los herederos y el cónyuge sobreviviente del apoderado fallecido.
La renuncia no pone término al poder sino cinco (5) días después de presentado el memorial de renuncia en el juzgado, acompañado de la comunicación enviada al poderdante en tal sentido. La muerte del mandante o la extinción de las personas jurídicas no ponen fin al mandato judicial si ya se ha presentado la demanda, pero el poder podrá ser revocado por los herederos o sucesores.
Tampoco termina el poder por la cesación de las funciones de quien lo confirió como representante de una persona natural o jurídica, mientras no sea revocado por quien corresponda”. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00645 00 Demandante: Francisco Javier Afanador Quiñonez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si con la expedición del acto acusado se incurrió en violación de normas superiores, esto es, de los artículos 1, 4, 6, 48, 53, 229, 230 y 277 de la Constitución Política; 139 de la Ley 100 de 1993; 5 de la Ley 270 de 1996 y 7 de la Ley 1564 de 2012.
Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, para uno, algunos o todos los artículos indicados, la Sala deberá decidir si es nulo el acto administrativo que se demanda.
SEGUNDO: TENER como tal la copia de la Directiva nro. 22 del 8 de abril de 2010.
TERCERO: DAR a la Circular nro. 22 del 8 de abril de 2010, el valor probatorio que le corresponde la cual obra a folios 88 y 89 del cuaderno principal.
CUARTO: TENER por bien presentada la renuncia como apoderado de la Procuraduría General de la Nación radicada por el profesional del derecho Emilio José Rojas Cárdenas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley