CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00343 Referencia: incidente de nulidad en el trámite del conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Consejo Nacional Electoral-CNE y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República Asunto: Auto que resuelve un impedimento La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resuelve el impedimento formulado por el consejero de Estado, doctor JOHN JAIRO MORALES ALZATE, para conocer y pronunciarse sobre la decisión del incidente de nulidad propuesto en el radicado de la referencia. I.
FUNDAMENTOS DE HECHO 1. Mediante el Sistema de Gestión Judicial SAMAI y a través de correo electrónico, el doctor Héctor Alfonso Carvajal Londoño, el once (11) de septiembre de 2024, en su condición de apoderado del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, presentó incidente de nulidad contra la decisión de seis (6) de agosto 2024 de la referencia, mediante la cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió el conflicto positivo de competencias administrativas suscitado entre el Consejo Nacional Electoral-CNE- y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República. 2.
Por informe secretarial de 12 de septiembre de 2024, el expediente pasa el despacho informando la presentación del incidente de nulidad citado en el numeral primero. 3. Mediante Auto de dieciséis (16) de septiembre de 2024, el despacho, de conformidad con lo previsto en los artículos 129 y 134 del Código General del Proceso, corrió traslado del incidente de nulidad al Consejo Nacional Electoral-CNE- y a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, por el término de tres (3) días, a Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 efectos de que dichas autoridades públicas se pronunciaran sobre el mismo. 4.
La Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante notificaciones números 12877 y 12888 de 16 de septiembre de 2024, comunicó al Consejo Nacional Electoral-CNE- y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, respectivamente, el Auto de dieciséis (16) de septiembre de 2024 que ordenó correr traslado a las partes por el término de tres (3) días. 5.
Con escrito del diecisiete (17) de septiembre de 2024, el consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE manifestó su impedimento para conocer y pronunciarse en el incidente de nulidad presentado contra la decisión del seis (6) de agosto de 2024 de la Sala de Consulta y Servicio Civil que resolvió el conflicto de competencias administrativas bajo el radicado 2024-00343, porque el abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño es «actualmente apoderado de mi familia en proceso adelantado ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, radicado 92388».
En el mismo escrito, el consejero JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE manifestó su impedimento para conocer y resolver el incidente de nulidad por cuanto «existe una amistad entrañable con el abogado Héctor Carvajal desde hace más de veinte (20) años». Como fundamentos de derecho del impedimento, el doctor MORALES ALZATE invocó lo dispuesto en los numerales 4° y 8º del artículo 11 del CPACA, los que establecen: Artículo 11.
Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: […]. 4.
Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa: representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador de los negocios del servidor público. […]. 8. Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado. […].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 Igualmente, invocó como causales de impedimento las previstas en los numerales 5º y 9º del artículo 141 del Código General del Proceso, que establecen lo siguiente: Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: […]. 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de sus negocios. […]. 9.
Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado. Concluyó el doctor Morales Alzate que: Respecto al impedimento de ser el doctor Héctor Carvajal apoderado de mi familia, es expresa la norma, tanto del CPACA como del Código General del Proceso, que en estos casos, me debo declarar impedido por existir ese vínculo profesional y de confianza.
Asimismo, se consolida un segundo impedimento referido a mi amistad entrañable con el doctor Héctor Carvajal. Por lo anterior, considero prudente y necesario formular esta solicitud de impedimento, por cuanto que, como miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil debo participar en la decisión del mencionado incidente de nulidad. 6.
El artículo 145 del CGP1 establece que la presentación del impedimento suspende el proceso desde el momento en que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Dado su carácter excepcional, los impedimentos y recusaciones se originan en causales taxativas definidas por el legislador, a fin de garantizar la imparcialidad en el marco del derecho fundamental al debido proceso, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional.2 1 Artículo 145.
Suspensión del proceso por impedimento o recusación. El proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad. […] 2 Sentencia C-496 de 2016. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 1.1. De la competencia para resolver impedimentos El régimen de impedimentos y recusaciones, tanto de los magistrados y jueces como de los funcionarios públicos que ejercen función administrativa, tiene fundamento en la necesidad de preservar la garantía de imparcialidad y transparencia que debe prevalecer en el trámite de las actuaciones y en la toma de las decisiones, así como resguardar la integridad moral de los jueces y funcionarios públicos, cuando estos o los interesados consideren que existen situaciones que pueden comprometer su criterio al momento de decidir.
Los impedimentos son considerados una excepción al cumplimiento de las funciones que tienen los jueces y los funcionarios públicos. Como tal, las disposiciones que los regulan son de orden público; están definidas por el Legislador de manera taxativa; no pueden extenderse a discreción del juez o funcionario, y son de interpretación restrictiva.
Como consecuencia, el juez o el funcionario público que invoque una causal de impedimento está en la obligación de sustentarla debidamente. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: De conformidad con lo expuesto en el acápite anterior, se estudiarán los supuestos de hecho de las causales invocadas, pero bajo lo regulado en el Código de Procedimiento Civil, no sin antes mencionar que las causales de impedimento o recusación han sido consideradas una garantía de imparcialidad del juez5, las cuales han sido establecidas en nuestro ordenamiento jurídico de manera taxativa y bajo una interpretación restrictiva pues es una “excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al Juez, y como tal, están debidamente delimitadas por el legislador y no pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional” 6, pues de lo contrario, pueden llegar a constituirse en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.3 En términos similares, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que los impedimentos y las recusaciones son herramientas orientadas a la protección de principios esenciales de la administración de justicia como la independencia y la imparcialidad del funcionario judicial.4 En conclusión, las causales de impedimento o recusación tienen las siguientes características: a. Son una garantía de imparcialidad del juez; b. Son taxativas; 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto del 28 de febrero de 2020. Radicación 11001-03-15-000-2000-07798-01(C). C.P. MAURICIOFERNANDO RODRÍGUEZ TAMAYO (conjuez) 4 Corte Constitucional, Sentencia C- 496 de 2016. Véase también la Sentencia C- 538 de 2016. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 c. Son de interpretación restrictiva; d. Son una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al juez, y como tal, están debidamente delimitadas por el legislador.
No pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional; e. Si fuese discrecional o se aplicara una interpretación analógica, constituiría una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política); f. Dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna, g. Por la misma razón (taxatividad y carácter restrictivo), la motivación o los hechos que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse, con toda precisión, en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la especificidad con que se encuentran definidas en la norma.
La Corte ha estimado que lo previsto en el artículo 141 del CGP (antes artículo 150 del CPC), conforme a la remisión del artículo 130 del CPACA, constituye la normativa fundamental en materia del régimen de impedimentos de magistrados y jueces. Dijo la Corte: Por su parte, el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que “[l]os magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil [hoy artículo 141 del Código General del Proceso]” y, además, en los eventos particulares descritos por el mismo texto normativo5.
El artículo 141 del Código General del Proceso constituye entonces la normativa fundamental en lo que al régimen de impedimentos y recusaciones se refiere, pues integra otros ordenamientos procesales como el establecido en el artículo 130 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su mismo 5 El artículo 130 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece como causales específicas de impedimento y recusación las siguientes: “1.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia. || 2.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. || 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. || 4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados”.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 cuerpo incorpora dicha previsión.6 (énfasis fuera de texto original) 1.2. El régimen jurídico de los impedimentos y recusaciones; procedimiento y trámite previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El artículo 11 del CPACA regula el régimen de conflictos de interés y las causales de impedimento y recusación de los servidores públicos.
En el mismo sentido, el artículo 130 del CPACA establece las causales de impedimentos para magistrados y jueces, y reglamenta los casos en los que deberán declararse impedidos o ser recusados conforme al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.7 A su vez, el artículo 131 del CPACA consagra el trámite a seguir cuando se trate de declaración e impedimentos por parte de magistrados y jueces, y estableció las reglas de procedimiento en el evento de concurrir alguna de las causales previstas en el artículo 130 ibidem, en concordancia con las señaladas en el artículo 141 del CGP.
Por su parte el artículo 132 desarrolló el trámite a seguir en materia de recusaciones de magistrados y jueces. 6 Sentencia C-496 de 2016 7 Artículo 130. Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 1.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia. 2.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. 4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados (resaltado fuera de texto original).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 En la misma línea, en el conjunto de las reglas previstas en los numerales 1º al 6º del artículo 131 del CPACA para los impedimentos de magistrados y jueces, se encuentra regulada de manera expresa la regla prevista en el numeral 6º que alude a los impedimentos de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil.8 De acuerdo a lo anterior, los artículos 130 a 132 constituyen las normas de carácter especial, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 141 del CGP, que regulan el régimen de impedimentos y recusaciones cuando se trate de magistrados del Consejo de Estado, con inclusión de los magistrados integrantes de la Sala de Consulta y Servicio Civil, como expresamente se encuentra regulado en el artículo 131 del CPACA, así como de magistrados de tribunales y jueces administrativos.
Las causales de impedimento y recusación citadas no se excluyen con las previstas en el régimen general para los servidores públicos, establecido en el artículo 11 del CPACA, en el caso de los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil, debido a la naturaleza de la función propia de la resolución de conflictos de competencia prevista tanto en el artículo 39, como en el 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en cuanto al trámite, considerando el asunto de la referencia, se estima que en la función de la Sala de resolver conflictos de competencias administrativas y la eventual resolución del incidente de nulidad procesal propuesto, la norma aplicable es el artículo 131 del CPACA por tratarse de una disposición especial como se explicó de forma precedente. 1.3.
Las causales de impedimento en el caso concreto Resuelto lo anterior, la Sala estima que las situaciones fácticas descritas por el consejero de Estado, doctor JOHN JAIRO MORALES ALZATE, se encuadran en las causales de impedimento previstas en los numerales 5º y 9º del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CPACA.
Igualmente, en los numerales 4 y 8 del artículo 11 del CPACA. En este sentido, respecto de la causal contenida en el numeral 5 del artículo 141 del CGP y 4º del artículo 11 del CPACA conforme a lo manifestado en el escrito de impedimento, la Sala considera que se encuentra configurada toda vez que para la 8 ARTÍCULO 131. Trámite de los impedimentos.
Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: […] 6. Si el impedimento comprende a todos los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sus integrantes deberán declararse impedidos en forma conjunta o separada, expresando los hechos en que se fundamenta.
Declarado el impedimento por la sala respectiva se procederá al sorteo de conjueces quienes de encontrar fundado el impedimento asumirán el conocimiento del asunto (resaltado fuera de texto original). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 fecha en que el doctor JOHN JAIRO MORALES ALZATE efectuó la manifestación de impedimento -17 de septiembre de 2024- mediante consulta de proceso en línea se acredita su condición de parte en proceso que cursa en la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, junto con otras personas, representadas en el mismo por el abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño. En relación con la causal del numeral 9 del artículo 141 CGP y 8º de la Ley 1437 de 2011 esta Corporación ha dicho que se trata de una causal subjetiva en cuanto la existencia de la amistad estrecha o de la enemistad grave entre el Juez y alguna de las partes, su representante o apoderado, es una manifestación que tiene un nivel de credibilidad que se funda en aquello que expresa el operador judicial, en tanto no es jurídicamente posible, comprobar los niveles de amistad íntima o enemistad grave que un funcionario pueda llegar a tener con otra persona.
Lo anterior, debido a que tales situaciones se conocen y trascienden el ámbito subjetivo, cuando el Juzgador mediante su afirmación la pone de presente para su examen, sin que sea del caso que su amigo o enemigo, lo ratifique.9 En consecuencia, ante la manifestación realizada por el consejero MORALES ALZATE, en el sentido de que existe una «amistad entrañable» con el abogado Carvajal, ella es indicativa de que un vínculo de tal naturaleza podría comprometer su imparcialidad, lo que lleva a aceptar la causal invocada.
Finalmente, en atención a lo previsto en el artículo 145 del CGP, aplicable al trámite de los impedimentos consagrado en el artículo 131 del CPACA, en consideración a lo previsto en el artículo 306 ibidem, se comunicará a las partes la reanudación de términos una vez ha sido resuelto el impedimento formulado. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO EL IMPEDIMENTO manifestado por el consejero de Estado, doctor JOHN JAIRO MORALES ALZATE, por las causales invocadas, para conocer y pronunciarse en el trámite del incidente de nulidad formulado respecto de la decisión de seis (6) de agosto de 2024 bajo el radicado número 11001-03-06-000-2024-00343-00 que resolvió el conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Consejo Nacional Electoral-CNE- y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República.
SEGUNDO: COMUNICAR, el presente auto al doctor John Jairo Morales Álzate, al Consejo Nacional Electoral-CNE-, a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República y al 9 Sentencia del 17 de julio de 2014, radicación No. 11001-03-28-000-2014-00022-00(IMP), M.P. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00343 abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, como apoderado del señor Gustavo Francisco Petro Urrego.
TERCERO: COMUNICAR, a las partes la reanudación de los términos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: INCORPORAR el presente auto en el expediente del conflicto 11001- 03- 06-000-2024-00343-00. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.