Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., primero (1. °) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social DEMANDADO: Luis Alberto Jaimes Vega Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Devolución de dineros percibidos de buena fe. Condena en costas de primera instancia. REVOCA PARCIALMENTE SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra del señor LUIS ALBERTO JAIMES VEGA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994, por medio de la cual, la entonces Cajanal, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado y de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, que reliquidó la prestación. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas 1 Índice 2 de SAMAI. 1_ED_001Demanda.pdf(.PDF) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) pensionales pagadas sin tener derecho y se condene en costas a la parte demandada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Luis Alberto Jaimes nació el 15 de noviembre de 1933 y durante su vida laboral tuvo una vinculación en calidad de docente nacionalizado al servicio del Departamento de Norte de Santander entre el 1. ° de febrero de 1964 y el 31 de marzo de 1974, es decir, por el espacio de 10 años, 2 meses y 1 día. Luego, se vinculó al Ministerio de Educación Nacional a favor del mismo departamento del 23 de enero de 1974 al 21 de mayo de 2000, y que su último cargo fue el de docente en el Colegio José Eusebio Caro–INEM en Cúcuta.
Que fue retirado del servicio mediante el Decreto 469 del 22 de mayo de 2000 y a través de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994 se reconoció la prestación en una cuantía de $32.280, efectiva a partir del 29 de noviembre de 1990. Que mediante la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002 la extinta Cajanal reconoció la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio en una cuantía de $900.136.44, efectiva a partir del 1. ° de junio de 2000.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 30 de octubre de 2017 y ante la imposibilidad para la notificación de la demandada, el Tribual ordenó el emplazamiento del señor Luis Alberto Jaimes Vega3, ello con solicitud de medida cautelar decretada según auto del 18 de julio de 2019, pero solamente respecto de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002.
Por su parte, el curador ad-litem del demandado presentó memorial de contestación4, solicitó desestimar las pretensiones al considerar que el demandado cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó: falta de causa para demandar, buena fe, confianza legítima y prescripción. En la audiencia inicial5, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, al no existir ánimo 2 Ibidem. 3 Índice 2 de SAMAI.
Documento 7_ED_006Emplazamiento.pdf(.PDF). 4 Índice 2 de SAMAI. Documento 9_ED_008ContestacionDemanda.pdf(.PDF). 5 Índice 2 de SAMAI. Documento 13_ED_012ActaAudienciaInicial 1.pdf(.PDF) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) conciliatorio procedió a efectuar el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
Mediante audiencias del 27 de septiembre de 20196 y 8 de noviembre de 20197, el tribunal decretó e incorporó las pruebas y declaró el cierre de la etapa probatoria. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dictó sentencia el 21 de mayo de 2020, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002 que ordenó la reliquidación de la pensión gracia. Como cuestión previa sostuvo el debate se limitaría al estudio de legalidad del mencionado acto que reliquidó la pensión gracia y acerca de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994 que reconoció la prestación, indicó que la parte demandante no había desarrollado en el concepto de violación y el desconocimiento normativo sobre el cumplimiento de los requisitos del señor Luis Alberto Jaimes Vega para la obtención de la pensión gracia y precisó que « aceptar en esta etapa del proceso, el estudio de nuevos argumentos resultaría violatorio del derecho de defensa de las partes quienes no han contado con la oportunidad de oponerse a los nuevos planteamientos».
Y En consecuencia, una vez analizado el asunto, señaló que resultó desacertada la reliquidación que se realizó con la inclusión de la asignación salarial percibida en el último año anterior al retiro del servicio definitivo, porque tal y como lo ha dispuesto la normativa y jurisprudencia aplicable a los casos de pensión gracia, se liquida con los factores salariales devengados en el año anterior a la configuración del estatus pensional.
A título de restablecimiento ordenó a la UGPP adelantar las gestiones tendientes a reliquidar la pensión gracia con el 75% de los factores devengados por el docente en el año anterior a la configuración del estatus. Sobre la devolución de los dineros percibidos, precisó que al no quedar demostrada la mala fe del docente en su actuar ante la administración, no procedía tal pretensión, máxime cuando fue la misma administración quien ordenó reliquidar la prestación de acuerdo con lo regulado en las Leyes 33 y 62 de 1985, sin mediación de engaños.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante9 solicita revocar la sentencia apelada, en el sentido de 6 Índice 2 de SAMAI. Documento 15_ED_014ActaAudienciaPruebas.pdf(.PDF) 7 Índice 2 de SAMAI. Documento 18_ED_017ActaAudPruebas.pdf(.PDF) 8 Índice 2 de SAMAI. Documento 23_ED_023Sentencia.pdf(.PDF) 9 Índice 2 de SAMAI. Documento. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) precisar que el a quo incurrió en una equivocación en la interpretación de la norma, toda vez que el problema jurídico planteado consistió en el análisis de la nulidad de las Resoluciones 15170 del 28 de diciembre de 1994 y 9356 del 8 de mayo de 2002, a través de las cuales se reconoció de manera indebida la pensión gracia y se ordenó la respectiva reliquidación, sin embargo, resolvió el asunto únicamente sobre la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002.
Sostiene que debe ordenarse el restablecimiento del derecho porque el docente actuó de mala fe ante la administración pues aun sabiendo que no era beneficiario de la pensión gracia por haberse desempeñado como docente en el orden nacional, acudió ante la justicia para obtener respuesta favorable sobre una prestación que no tenía derecho.
Que no puede existir protección sobre el demandado en relación con posición de indefensión, inocencia o ignorancia para eximir el desconocimiento de la ley, porque los dineros sobre los cuales obtuvo una indebida pensión corresponden a recursos del presupuesto nacional que podrían usarse respecto de los derechos pensionales efectivamente adquiridos y por ello procede su restablecimiento, pues de acuerdo con la jurisprudencia procede la orden de la devolución de los dineros percibidos de mala fe y en los casos en que se reconoció el derecho en cumplimiento de fallos de tutela, en los que se configura el fraude global.
Que procede la condena en costas y agencias en derecho, toda vez que la UGPP debió contratar a un profesional para el ejercicio de la defensa judicial, y además se surtió el procedimiento administrativo generado a raíz del mismo proceso con lo que ocasionó un detrimento al erario. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegatos de conclusión10 en el cual ratificó los argumentos de la demanda y del recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si el período de labor oficial del demandado como docente, lo fue bajo una vinculación del orden nacional, territorial o nacionalizada que pueda ser tenida en cuenta para consolidar 10 Índice 23 de SAMAI. 11 Índice 30 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) la pensión gracia y si resulta procedente la devolución de los dineros percibidos de buena fe. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 13Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando entre otros quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto Como primera medida, el apelante sostiene que el a quo incurrió en «una equivocación en la interpretación de la norma», toda vez que el problema jurídico planteado consistió en el análisis de la nulidad de las Resoluciones 15170 del 28 de diciembre de 1994 y 9356 del 8 de mayo de 2002, a través de las cuales se reconoció la pensión gracia y se ordenó la respectiva reliquidación, pero procedió a resolver el asunto en cuanto a la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002.
Al respecto, la Sala encuentra sustento a lo advertido por la UGPP en su escrito de apelación toda vez que al verificar el contenido del plenario puede evidenciarse que en el escrito petitorio la parte interesada solicitó la nulidad de las Resoluciones 15170 del 28 de diciembre de 1994 y 9356 del 8 de mayo de 2002, tal como lo señala la UGPP, esto, pese a que en el desarrollo del concepto de violación se hizo alusión a las normas que regulan de manera integral el reconocimiento de la pensión gracia. Además, puede observarse que, en la solicitud de medida cautelar, también se relaciona como objeto de suspensión las dos resoluciones descritas, pero, el tribunal únicamente ordenó la nulidad de la Resolución 9356 de 2002 respecto a la reliquidación de la pensión gracia, sin que tal decisión fuera objeto de recurso.
Sumado a ello, en la fijación del litigio en la audiencia inicial donde el tribunal relacionó: «[…] se circunscribe a determinar si se encuentra viciado de nulidad por infracción de normas superiores, los actos administrativos expedidos por la extinta CAJANAL, Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994, a través de la cual se ordena el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor del señor LUIS ALBERTO JAIMES 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) VEGA y la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, por la cual se ordenó la reliquidación de la pensión gracia […]» Del estudio integral de la demanda encuentra la Sala que efectivamente la UGGP pretendió y desarrolló normas relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia tales como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tendientes a obtener la nulidad de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994, pero que el tribunal omitió y desconoció junto con la causa pretendida en la demanda y ratificada en la audiencia inicial con la fijación del litigio, por lo cual, resultó desacertado el argumento que utilizó para omitir pronunciarse sobre la nulidad del acto que reconoció el derecho a la pensión gracia del señor Luis Jaime, bajo el entendido que era el acto primigenio que dio origen al derecho.
Así las cosas, se procederá al estudio de la legalidad de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994 que reconoció la pensión de gracia y para definir el presente litigio se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la prestación, toda vez que el centro de discusión consiste en determinar si el período de labor oficial del demandado como docente, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no puede ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que a al fallecido Luis Alberto Jaimes Vega le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 199416.
Para el efecto, se encuentra demostrado que la UGPP tuvo en cuenta 16 Proceso digitalizado como documento 1_540012333000201700561011EXPEDIENTEDIGI2021216122515%20(2) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) los tiempos laborados por aquel como docente del Ministerio de Educación Nacional del 1.° de febrero al 30 de diciembre de 1954; 21 de febrero de 1962 al 28 de febrero de 1963; con el departamento de Santander entre el 3 de marzo de 1964 y el 24 de febrero de 1974 y nuevamente con la cartera ministerial desde el 25 de febrero de 1974 hasta el 24 de marzo de 1982, esto es, por un tiempo aproximado de 20 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento.
No obstante, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el accionado a lo largo de su historia laboral, se desprende que tuvo las siguientes vinculaciones: - Del 1. ° de febrero de 1964 al 31 de marzo de 1974 – Territorial Del material allegado al plenario puede evidenciarse que el docente fue vinculado mediante el Decreto 31 del 15 de enero de 1964, nombrado por el gobernador del departamento de Norte de Santander como director del colegio Varones del municipio de Ragonvalia, cargo del cual tomó posesión en el despacho del alcalde el 1.° de febrero de 1964, tal como se adjunta: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Del mencionado acto administrativo puede determinarse que la naturaleza de la vinculación del docente lo fue en calidad de territorial, esto, dado que, pese a que no existe el decreto de nombramiento, del acto de posesión señala la intervención de los representantes del departamento y del municipio.
Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por lo tanto, al observar que la primera vinculación del accionado tuvo lugar el 1. ° de febrero de 1964 esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, además, porque no obra prueba que en su nombramiento y posesión hubiese intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de sus delegados ni tampoco certificación alguna sobre la disponibilidad del presupuesto a cargo del FER.
También puede observarse que, con ocasión al mencionado decreto de nombramiento, el docente fue trasladado para prestar sus servicios a favor de los municipios de Herrán y Cachira, tal como lo relaciona el siguiente certificado17: 17 Proceso digitalizado como documento 1_540012333000201700561011EXPEDIENTEDIGI2021216122515%20(2) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Los anteriores tiempos, también fueron ratificados con el formato único para la expedición del certificado de historia laboral18, en el cual, los define como 18 Ibidem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) vinculación nacionalizada, sin embargo, tal como se expuso anteriormente, se tendrán como territoriales, al evidenciarse que, para esa fecha, el proceso de nacionalización dispuesto en la Ley 43 de 1975 no estaba vigente y al no existir prueba alguna de otro proceso al interior del departamento, no puede corroborarse tal situación. Así se observan los siguientes tiempos: En consecuencia, resulta acertado asegurar que el período en mención (1. ° de febrero de 1964 - 31 de marzo de 1974 – 10 años, 1 mes y 29 días), efectivamente fue laborado como docente territorial y por lo tanto debe ser computado a efectos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. - Del 23 de enero de 1974 al 21 de mayo de 2000 – Nacional Como se destaca del plenario, conforme a la Resolución 0015 del 4 de enero de 197419 expedido por el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE, el docente fue nombrado para desempeñarse en el INEM de Cúcuta, como se observa: […] […] Asimismo, el docente tomó posesión del cargo el 23 de enero de 1974 ante el rector del mismo instituto para el cual fue nombrado, así: 19 Ibidem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Así las cosas, sobre el carácter de nacional en las instituciones denominadas como «INEM», tal como lo ha expuesto esta Sala, es posible extraer que tal relación legal y reglamentaria es del orden nacional, pues la plaza ocupada sería de la misma condición si se tiene en cuenta que, en su momento, a través de Decreto 1962 de 196923, se creó el programa de educación media diversificada, con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual se desarrollaría en «[…] los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) (sic) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice […]».24 Ahora, precisamente conforme al artículo 12 de la norma en cita, se observa que la dirección administrativa de los referidos planteles educativos fue delegada en el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), entidad creada por el Decreto 2394 de 196825 como un «[…] establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional […]», la cual estaría encargada de gestionar los recursos para el funcionamiento del programa, que a su vez serían trasferidos directamente por el Ministerio de Educación, precisamente por tratarse de centros de educación con plantas de personal docente del orden nacional.
En ese orden, el gerente en el ejercicio de sus facultades legales realizó el nombramiento del docente quién ostentó a partir de ese momento la calidad de nacional, tanto así que no tuvo otra vinculación hasta la finalización de la labor encomendada, tal como puede notarse del certificado de historia laboral expedido por el FOMAG, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Es decir que, en efecto, la relación legal y reglamentaria en comento tuvo la aludida naturaleza jurídica de nacional, porque al verificarse el nombramiento a través de la Resolución 0015 de 1974 fue mediante una sola vinculación, a partir de la cual laboró en el INEM José Eusebio Caro de Cúcuta desde el 23 de enero de 1974 hasta la fecha de su retiro el 21 de mayo de 2000, esto es, por alrededor de 26 años.
Por lo tanto, el único tiempo que le resultare computable para la pensión gracia es mediante el cual se desempeñó como territorial entre el 1. ° de febrero de 1964 y el 31 de marzo de 1974, mismo que no resulta suficiente para agotar los requisitos de los 20 años de servicio del orden territorial o nacionalizada. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Lo anterior, es suficiente para revocar por este aspecto la sentencia impugnada, pues es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. En el mismo sentido, por sustracción de materia se confirmará el numeral que declaró la nulidad del acto que ordenó la reliquidación de la pensión, toda vez que el acto primario quedó sin sustento jurídico al demostrarse que el fallecido Luis Alberto Jaimes Vega no cumplió los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, por ende, resultaba innecesario analizar la legalidad de la reliquidación. En virtud de lo anterior, resulta claro que no procedía una orden de restablecimiento del derecho como la impartida por el juez de primera instancia, por tal motivo se revocará el ordinal tercero del fallo recurrido.
Por otra parte, una vez confirmado de que el reconocimiento de la prestación en litigio a favor del accionado era ilegal, se hace necesario determinar si como lo solicita la UGPP, debe ordenarse el reintegro de las sumas de dinero abonadas a aquel por concepto de mesadas pensionales. Sobre el punto, al declarar la nulidad de un acto particular y concreto, las cosas deben volver al estado de antes de nacer a la vida jurídica.
No obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se solicite la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».
Para la Subsección el hecho de que el fallecido Luis Alberto Jaimes Vega hubiese reclamado el reconocimiento de una pensión gracia en su favor, no denota a partir de esa sola situación, un actuar de mala fe dirigido a defraudar a la administración. Así, por ejemplo, la mala fe tiene lugar cuando se despliegan otras actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio, y pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento a dicho derecho al interesado.32 Según lo expuesto, el acto del demandado no se apartó del postulado de buena fe, o sea, no realizó afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos para demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, así que el reconocimiento de la prestación se confirió, sabiendo que el tiempo laborado fue en calidad de docente nacional a favor del INEM.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) Tampoco se advierte que hubiera actuado de mala fe al solicitar la reliquidación de la pensión gracia reconocida, por el contrario, se colige que este, al presentar la petición actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello; además no obra en el plenario documento alguno que permita reconocer que el derecho le fue concedido mediante alguna acción de tutela en donde se haya configurado el fraude global.
En consecuencia, esta Sala revocará los ordinales tercero, quinto y sexto de la sentencia impugnada y, en su lugar, declarará la nulidad de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994 a través de la cual se reconoció la pensión gracia al fallecido Luis Alberto Jaimes Vega. Además, se confirmará el numeral segundo, que declaró la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, a través de la cual reliquidó la mencionada prestación, pero por las razones aquí expuestas; finalmente, se confirmará el ordinal cuarto que declaro la negativa de las demás pretensiones según lo analizado en los acápites anteriores, pero por las razones expuestas en esta providencia. Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la presente Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida en ejercicio de la autonomía propia del tribunal de origen, previamente a las referidas circunstancias.
Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la providencia apelada (21 de mayo de 2020), asumir en virtud el artículo 188 del CPACA que, si bien en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre la condena en costas, dicha regla contempla una excepción puntual en los eventos en los que se ventile un interés público32, tal como sucedía en el presente caso donde la misma entidad oficial instaura una demanda contra su propio acto por considerarlo ilegal, esto en búsqueda de la protección del erario.
Por ello, como efectivamente el a quo acudió a esta postura jurídica, no resultaba viable la imposición de la referida carga en primera instancia, de manera que se deberá confirmar la sentencia apelada en este aspecto. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021) que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Finalmente, la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes20 solicita ser reconocida como sucesora procesal en calidad de cónyuge supérstite del fallecido Luis Alberto Jaimes Vega21, en ese orden, según lo previsto en el artículo 68 del CGP22 se accederá a lo reclamado para que represente los intereses de los herederos y de la masa sucesoral del causante en la presente actuación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR los ordinales tercero, quinto y sexto de la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994 a través de la cual, se reconoció la pensión gracia al fallecido Luis Alberto Jaimes Vega. 20 Memorial visible a índice 22 de SAMAI. 21 Índice 6 de SAMAI. 22 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que dispone lo siguiente: «Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00561-01 (0293-2021)
TERCERO: CONFIRMAR el ordinal segundo, que declaró la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, a través de la cual reliquidó la mencionada prestación, pero por las razones aquí expuestas CUARTO: CONFIRMAR el numeral cuarto que negó las demás pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí expuestas.
QUINTO: RECONOCER a la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes en calidad de cónyuge del fallecido Luis Alberto Jaimes Vega como sucesora procesal para que represente los intereses de los herederos y de la masa sucesoral del causante en la presente actuación.
SEXTO: RECONOCER personería al abogado Wildemar Alfonso Lozano Barón portador de la tarjeta profesional 98.891 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 26 de la plataforma SAMAI.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente