Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Demandante: María Elena Bogotá Prieto Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial, incluidos tiempos por contratos.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de enero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARÍA ELENA BOGOTÁ PRIETO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 32243 del 23 de octubre de 2014, y (ii) RDP 003100 del 27 de enero de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver un recurso de apelación. 1 Folios 23 a 24.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde la fecha de consolidación del derecho, con los respectivos reajustes anuales e intereses moratorios.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 195 del CPACA, y que esta asuma las costas causadas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 29 de marzo de 1955. Que durante su vida laboral se desempeñó inicialmente al servicio del departamento del Vaupés como docente oficial, nombrada por esa misma entidad desde el 1.º de febrero de 1975 hasta el 3 de febrero de 1976.

Que posteriormente, aquella laboró como educadora del Estado a través de contratos celebrados con el municipio de Soacha y con el departamento de Cundinamarca para los siguientes períodos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1989, (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1990, (iii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1991, (iv) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1992, (v) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1993, y (vi) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1994.

Que la reclamante fue nombrada como maestra en propiedad de la referida entidad municipal en virtud del Decreto 099 del 10 de febrero de 1995, para lo cual tomó posesión desde el 2 de marzo del mismo año hasta el 30 de diciembre de 2013. Que, el 11 de julio de 2014, la señora Bogotá Prieto radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.

Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 32243 del 23 de octubre de 2014, aduciendo que la docente tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional entre 1975 y 1976, la cual no era computable para acceder a la prestación pretendida, por lo que la primera interpuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 003100 del 27 de enero de 2015, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial. 2 Folios 24 a 25.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 21 de julio de 2015,3 y notificada a la UGPP4, quien se abstuvo de presentar memorial de contestación.5 En la audiencia inicial6 no hubo pronunciamiento sobre excepciones previas, pues la entidad accionada no contestó la demanda.

Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. Luego, una vez recaudados todos los medios de convicción, mediante auto del 21 de noviembre de 20177 se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” dictó sentencia escrita el 18 de enero de 2018, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP que reconociera a favor de la accionante la pensión gracia efectiva desde el 8 de marzo de 2009 en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus, pero con efectos fiscales desde el 11 de julio de 2011 por prescripción trienal.

Como fundamento de lo anterior expuso que, a folio 18 del expediente obra el "Formato No. 3 de salarios mes a mes" en el que se indica que la demandante recibió la suma de $2.500 pesos desde el mes de febrero de 1975 al mes de febrero de 1976 con vinculación departamental en la Gobernación del Vaupés, prestando sus servicios como docente.

Que igualmente se verificó un certificado del 13 de noviembre de 2014 expedido por el auxiliar administrativo de la Oficina de Talento Humano de la Gobernación del Vaupés, en el que se especifica que la señora María Elena Bogotá Prieto se desempeñó como docente con vinculación Nacionalizada en la antigua Comisaría del Vaupés. Que, conforme al material probatorio, es claro que efectivamente la reclamante sí tuvo una relación legal y reglamentaria del orden territorial que le permite cumplir el 3 Folio 39. 4 Folios 40 a 41. 5 Ver constancia secretarial a folio 48. 6 Folios 60 a 64. 7 Folio 104. 8 Folios 108 a 122.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) requisito de acreditar el tiempo de labor como educadora antes del 31 de diciembre de 1980. Que igualmente se allegó a la actuación una certificación laboral emitida por la Alcaldía del municipio de Soacha, en la que se precisa con claridad que la actora ejerció como maestra de dicha entidad territorial mediante una serie de contratos celebrados desde 1989 hasta 2004, por lo que se le otorgó pleno valor a dicho documento por ser auténtico y no haber sido tachado de falso (artículo 269 del CGP).

Que estos períodos deben tenerse como realmente servidos por la accionante, y por tal razón, pueden ser computados para el reconocimiento pensional solicitado, más aún porque a pesar de haber sido vínculos temporales, debe tenerse en cuenta que esa era la manera como ingresaban con mucha frecuencia los docentes, lo que sucedió solo hasta que la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1994 declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 63 de la Ley 60 de 1993, indicando que dicha forma de contratación generaba igualmente derechos irrenunciables y ordenando los respectivos nombramientos de forma gradual a la planta de personal de las entidades territoriales.

Que, conforme al acto de nombramiento y posesión de la actora en 1995, es evidente que aquella fue nombrada en propiedad como docente oficial hasta el 30 de diciembre de 2013, esto bajo una relación legal del orden nacionalizado que igualmente le permite acceder al derecho reclamado. Que, en lo que respecta a la prescripción, en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, se advierte que la demandante adquirió el estatus pensional el 8 de marzo de 2009, pero solicitó el reconocimiento de la pensión de gracia el 11 de julio de 2014, por lo que se evidencia que entre la fecha de consolidación del derecho y la petición trascurrieron más de tres años; razón por la cual se debe decretar la prescripción de mesadas causadas con anterioridad al 11 de julio de 2011.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la reclamante. Para ello adujo que, aunque el artículo 15 numeral 2.° literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra "docentes" para referirse a los beneficiarios de la prerrogativa bajo estudio, no puede olvidarse que esta norma se refiere a quienes "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia", y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prerrogativa. 9 Folio 127 a 129.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Que, en el presente caso, «[…] la docente se vinculó como docente oficial desde el 1 de febrero de 1989 según consta en el plenario por certificaciones expedidas por las Secretarías de Educación y laboró como docente con vinculación de carácter territorial hasta el año 2013. […]».

Que, a pesar de lo anterior, en contravía con lo sustentado en el fallo de primera instancia, debe tenerse en cuenta que la vinculación de la docente María Elena Bogotá Prieto el 1.º de febrero de 1975 en el departamento del Vaupés, se dio en calidad de educadora con vinculación de carácter nacional tal como lo señaló la certificación del 13 de diciembre de 2010.

Que, en consecuencia, la demandante al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada al magisterio dado que se acreditó su ingreso después del 1 de enero de 1980. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales con las que reiteró los argumentos expuestos en su contestación sobre la supuesta calidad de nacional del período laborado por la actora entre 1975 y 1976, ello a fin de solicitar que se revoque el fallo apelado.10 La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.11 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar 10 Folios 211 a 213. 11 Según constancia secretarial obrante a folio 214.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora María Elena Bogotá Prieto nació el 29 de marzo de 1955,16 de modo que cumplió los 50 años el 29 de marzo de 2005.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. 16 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 2 del expediente.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) • Del 1.º de febrero de 1975 al 3 de febrero de 1976 Se advierte en primer lugar que, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 6 de septiembre de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental de Vaupés,17 así como la certificación laboral del 13 de noviembre de 2014 expedida por la Oficina de Talento Humano de la referida entidad,18 efectivamente la demandante laboró en la Concentración de Desarrollo Rural del municipio de Mitú durante el período bajo estudio y mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 043 del 11 de febrero de 1975,19 por medio del cual el comisario especial del Vaupés nombró a la accionante en el cargo de maestra de la mencionada institución educativa, del que tomó posesión con efectos retroactivos desde el 1.º de febrero del mismo año.20 En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se observe intervención directa del Ministerio de Educación en la decisión, o aval de este para que en virtud de la desconcentración, la autoridad departamental en su representación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 17 Folios 96 a 97. 18 Folio 17. 19 Folio 89. 20 Folio 102.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del comisario especial del Vaupés en representación del departamento, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.

De hecho, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso.

Como sustento adicional para arribar a esta conclusión y determinar que la demandante fue maestra oficial territorial y no nacionalizada como se indica en los certificados en comento, es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre esta última clasificación que, «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (1.º de febrero de 1975) fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975)21, este no podría asumirse como nacionalizado, más aún por cuanto por esa misma razón no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la norma en cita.

En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora estatal del orden territorial comprendido entre el 1.º de febrero de 1975 y el 3 de febrero de 1976 (1 año y 2 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Entre los años 1989 y 1994 Para analizar este período, se encuentra en el expediente una constancia del 22 de febrero de 2011 suscrita por el director administrativo de la Secretaría de Educación y Cultura del municipio de Soacha,22 en la que se indica con claridad que la señora Bogotá Prieto prestó sus servicios como docente en instituciones educativas de dicha entidad territorial, contratada para el efecto directamente por esta última autoridad durante los siguientes lapsos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1989, (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1990, (iii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1991, y (iv) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1994.

Se manifiesta además que lo propio también ocurrió mediante la figura de la contratación con el departamento de Cundinamarca para los siguientes tiempos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1992, y (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1993. En todo caso, para ambos eventos se afirma expresamente que el régimen aplicado a este tipo de vinculaciones de la actora, fue el territorial. 21 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. 22 Folio 21.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Ahora, si bien se observa que la forma en la que la reclamante se desempeñó como educadora estatal, fue en virtud de un contrato y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de prerrogativas como la pensión gracia. Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta Corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.

En consecuencia, es válido computar los períodos bajo estudio como verdaderos tiempos de trabajo oficial de la accionante en calidad de educadora, particularmente del orden territorial, pues ello no solo fue debidamente certificado de esa manera, sino que además, la propia UGPP en su recurso de apelación así lo reconoce y convalida cuando sostiene expresamente que: «[…] la docente se vinculó como docente oficial desde el 1 de febrero de 1989 según consta en el plenario por certificaciones expedidas por las Secretarias de Educación y laboró como docente con vinculación de carácter territorial hasta el año 2013. […]».23 Por consiguiente, deberán computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia, los siguientes interregnos: (i) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1989, (ii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1990, (iii) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1991, (iv) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1992, (v) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1993, y (vi) del 1.º de febrero al 30 de noviembre de 1994, equivalentes a un total de 4 años, 11 meses y 24 días. • Del 2 de marzo de 1995 al 22 de febrero de 201124 Frente a este tiempo de servicio, es del caso precisar que el aludido certificado laboral del 22 de febrero de 2011 expedido por la Alcaldía del municipio de Soacha, corrobora que la actora se desempeñó como educadora oficial, por lo menos hasta tal fecha y no hasta el 30 de diciembre de 2013 como esta lo asegura en su demanda, pues de tal hecho no se aportó prueba al expediente. 23 Ver folios 128 a 129. 24 Esta fecha corresponde a la del certificado laboral que indica que para ese momento la accionante seguía activa en servicio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) A pesar de ello, lo cierto es que lo que sí se encuentra certificado en debida forma, es que, a lo largo del mencionado período, la señora Bogotá Prieto estuvo sometida al régimen territorial del municipio en comento, lo que hacía que su relación legal y reglamentaria también tuviera esa misma naturaleza.

Ahora, lo propio puede confirmarse al verificar el Decreto 099 del 10 de febrero de 1995,25 por medio del cual el alcalde del municipio de Soacha nombró a la accionante en el cargo de maestra de ciencias sociales del Colegio Municipal Francisco de Paula Santander, del que tomó posesión desde el 2 de marzo del mismo año.26 En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se observe intervención directa del Ministerio de Educación en la decisión, o aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la autoridad municipal en su representación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 25 Folio 19. 26 Folio 20.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) Pues bien, en línea con lo demostrado a partir de estas pruebas, así como los argumentos expresados en el estudio del primer tiempo de servicio, en efecto, este lapso también debe entenderse como una vinculación del orden territorial.

Lo anterior por cuanto, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la actora haya sido nacional por ser de aquellos propios de la planta de personal Ministerio de Educación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, más aún cuando lo que se deduce es que la plaza ocupada fue creada de forma exclusiva por el municipio y por consiguiente financiada con recursos propios, pues tampoco se verifica un aval de financiamiento con recursos del SGP a través del Fondo Educativo Regional respectivo para considerarla eventualmente nacionalizada.

En consecuencia, el período comprendido entre el 2 de marzo de 1995 y el 22 de febrero de 2011 (15 años, 11 meses y 20 días), por haber sido laborado bajo una vinculación territorial, también debe ser computado a efectos de demostrar los 20 años de servicio de la actora, los cuales esta acreditó a plenitud si se tienen en cuenta los lapsos anteriores, también como docente de entidades territoriales.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Vaupés, nombrada mediante el Decreto 043 del 11 de febrero de 1975, bajo una relación legal y reglamentaria territorial desde el 1.º de febrero de 1975 hasta el 3 de febrero de 1976, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues en efecto, la fecha de exigibilidad de la prerrogativa fue el 8 de marzo de 2009, pero la reclamante solo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018) presentó la petición de reconocimiento pensional hasta el 11 de julio de 2014,27 y radicó la demanda el 1.º de julio de 2015,28 es decir, por fuera de los 3 años siguientes a la consolidación del derecho.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia. 27 Ver folio 3. 28 Ver sello de radicación a folio 23. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03384-01 (3317-2018)

TERCERO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 46 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente