Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Temas: Excepción de ineptitud de la demanda.

Requisitos formales. AUTO- RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 3 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”.

ANTECEDENTES La EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los Oficios 20211501062181 de 7 de diciembre de 2021 y 20221500208871 de 25 de marzo de 2022, por medio de los cuales la Subdirectora de Liquidaciones del Aseguramiento de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, dio respuesta respecto a la solicitud de devolución de los aportes indebidamente pagados por concepto de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud de los años 2017 y 2018, de los trabajadores que en dichos años devengaron una remuneración inferior al equivalente de 10 SMMLV.

Así mismo, los Oficios 20221500178551 de 16 de marzo de 2022 y 20221500341361 de 17 de mayo de 2022, por los que resolvió el recurso de reposición, respectivamente. Por auto de 25 de agosto de 2022, el Tribunal admitió la demanda y ordenó las notificaciones respectivas. La ADRES contestó la demanda, se opuso a las pretensiones, y propuso la excepción de inepta demanda, frente a la cual la demandante manifestó su desacuerdo.

Mediante auto de 3 de agosto de 2023, el Tribunal declaró probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” y, por consiguiente, la terminación del proceso. Oportunamente la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Mediante auto de 21 de septiembre de 2023, el Tribunal concedió el de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto suspensivo. El expediente se remitió a esta Corporación para conocer en segunda instancia. AUTO APELADO El Tribunal declaró probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”.

En consecuencia, dispuso la terminación del proceso. Las razones de la decisión fueron las siguientes: Manifestó que a través de los oficios 20211501062181 del 7 de diciembre de 2021, 20211500208871 del 25 de marzo de 2022, 20221500178551 del 16 de marzo de 2022 y 20221500341361 del 17 de mayo de 2022, emitidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, no se resolvió de fondo la situación jurídica particular planteada por la demandante en relación con la devolución de los aportes realizados durante periodos de 2017 y 2018, respecto de varios trabajadores que, individualmente considerados, devengaron una remuneración inferior al equivalente a 10 SMMLV, pues la Administración se limitó a orientar a la actora sobre el procedimiento que debía adelantar para que se determinara la procedencia o no de la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Concluyó que los oficios cuestionados representan actos de trámite que no deciden directa o indirectamente la solicitud de devolución, por lo cual no son susceptibles de control judicial, razón suficiente para declarar probada la excepción previa de inepta demanda por falta de los requisitos formales y, como consecuencia de ello, la terminación del presente proceso, ante la imposibilidad de continuar con el mismo, por configurarse la causal prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA.

RECURSO DE APELACIÓN La actora interpuso recurso de apelación en el que expuso como razones de inconformidad las siguientes: Sostuvo que los actos demandados no son actos de trámite, sino auténticos actos administrativos que resuelven de fondo un derecho de petición en el que la actora solicitó ante la ADRES la devolución del pago de lo no debido por concepto de los aportes a salud efectuados por la Cooperativa respecto de los trabajadores que, en los años 2017 y 2018, percibieron una remuneración inferior a 10 SMMLV.

Lo anterior, en virtud de la exención consagrada en el artículo 114-1 del ET. Dijo que se le debe preservar el derecho de defensa, porque en la demanda expuso argumentos para oponerse a la motivación de los actos demandados, tanto es así que hizo un análisis detallado tendiente a demostrar que la ADRES es la competente para ordenar la devolución de los aportes, por cuanto se trata de un pago efectuado sin justa causa, en la medida que carece de soporte legal, ya que la norma que le dio origen fue declarada nula por el Consejo de Estado1. 1 Mediante la sentencia del 30 de julio de 2020, Exp. 23692, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad de las expresiones “19-4” y “y 1.2.1.5.2.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, por exceder la potestad reglamentaria respecto del artículo 114-1 del ET.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSIDERACIONES 1.

Competencia La decisión que declara probada la excepción de inepta demanda es apelable conforme con el artículo 243, numeral 2, del CPACA2, por tratarse de un auto que pone fin al proceso. Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, conforme con el artículo 150 ib.3 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal g) ib.4 Las citadas normas son aplicables en este caso, en sus textos modificados, porque el recurso de apelación se interpuso cuando ya estaba vigente la Ley 2080 de 20215 (artículos 62, 26 y 20).

Ello, en virtud de lo previsto en los incisos 1º y 4° del artículo 86 de la citada Ley 2080, sobre el régimen de vigencia y transición normativa, en los que se precisa que la referida ley rige a partir de su publicación con una excepción y que los recursos presentados se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron6. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si en este caso se configura la excepción de inepta demanda por tratarse de actos administrativos de trámite, que no son susceptibles de control jurisdiccional, como lo consideró el Tribunal en primera instancia. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […]” 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”.

Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 5 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021. 6 L. 2080 de 2021.

“Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: Del control judicial de los actos administrativos. De los actos de trámite. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe dirigir contra los actos jurídicos que deciden de fondo la actuación administrativa, y no contra actos de simple trámite, preparatorios o de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos.

El acto definitivo particular es el que crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular y para la propia administración; y los actos de trámite son actos que no deciden ni ponen fin a la actuación administrativa, sino que sirven de instrumento para ayudar a formar y adoptar la decisión definitiva.

En efecto, la Sala ha precisado que no todo lo que la administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos, que sí son pasibles de control judicial7. Por excepción, se pueden demandar los actos administrativos de trámite que impiden continuar con la actuación administrativa.

Esto es, aquellos actos que pueden tornarse definitivos, en cuanto impiden continuar con la actuación, así no decidan de fondo la cuestión. Caso concreto En la providencia apelada, el Tribunal advirtió que, los oficios cuestionados representan actos de trámite que no deciden directa o indirectamente la solicitud de devolución, por lo cual no son susceptibles de control judicial.

Para la actora los actos demandados no son actos de trámite, sino auténticos actos administrativos que resuelven de fondo un derecho de petición en el que la demandante solicitó ante la ADRES la devolución del pago de lo no debido por concepto de los aportes a salud efectuados por la Cooperativa respecto de los trabajadores que, en los años 2017 y 2018, percibieron una remuneración inferior a 10 SMMLV.

Lo anterior, en virtud de la exención consagrada en el artículo 114-1 del ET. Se advierte que, en los actos administrativos demandados, la ADRES expuso que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, y 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar – EOC son las encargadas para efectuar la devolución de cotizaciones al aportante, en el evento en que estas se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS.

Explicó que el procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, consiste en que se debe elevar una solicitud ante las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar – EOC, quienes son las competentes para determinar la viabilidad de la devolución de los aportes, y trasladar la información 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Auto del 15 de mayo de 2014. Radicación: 200012333000201300005-01 (20295). Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador necesaria la primera semana de cada mes al ADRES, para que esta entidad procese y genere los resultados del análisis de la petición de acuerdo con las validaciones de negocio aplicadas para verificar la consistencia de la información, que de ser positivos, puedan dar lugar al reembolso inmediato de los recursos a la EPS – EOC para que esta lo devuelva al aportante.

En efecto, a través de los Oficios 20211501062181 de 7 de diciembre de 2021 y 20221500208871 de 25 de marzo de 2022, la Subdirección de Liquidaciones del Aseguramiento de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, respecto a la solicitud elevada por la actora, precisó: “(…) el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante”.

Por su parte, al resolver el recurso de reposición a través de los Oficios 20221500178551 del 16 de marzo de 2022 y 20221500341361 del 17 de mayo de 2022, respectivamente, la ADRES explicó la diferencia entre acto de trámite y acto definitivo, para concluir que el oficio inicial es un acto administrativo de trámite. Así mismo, señaló lo siguiente: “Teniendo en cuenta que la solicitud versa sobre la devolución de aportes en salud en el régimen contributivo en salud, que opera cuando las cotizaciones han sido giradas erróneamente por el aportante, empleador y/o por el trabajador independiente se debe reiterar que de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 y artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, son las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar – EOC las que cuentan los mecanismos para efectuar la devolución de cotizaciones al aportante; en el evento que éstas se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS, de acuerdo con la normatividad vigente.

De lo anterior se colige lo siguiente: (i) Los aportantes deben elevar la solicitud ante EPS y las EOC dentro de los seis (06) meses y doce (12) según el aporte hay sido compensado o no siguientes a la fecha a la fecha de pago. (ii) Dado que las EPS y EOC cuentan con la información para determinar la procedencia de la devolución, son las encargadas de adelantar el proceso para Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador determinar la procedencia de la devolución, son las encargadas de adelantar el proceso de reintegro de los aportes a la salud ante el ADRES. (iii) Esta administradora procederá a efectuar la validación y entrega de resultados conforme a la información suministrada por las EPS o las EOC.

(iv) En caso de que sea viable la devolución, ADRES realizará el pago a las EPS o las EOC, quienes procederán a restituir los valores aprobados al aportante. Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse el procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de un procedimiento que debe ser llevado a cabo ante la EPS, y en observancia de los términos establecidos por la normativa vigente, no resulta procedente para la ADRES efectuar reconocimiento alguno a favor de la EQUIDAD SEGUROS GENERALES DEL ORGANISMO COOPERATIVO por los valores solicitados”.

Con fundamento en lo anterior, la demandada en los actos acusados no negó de forma taxativa la devolución solicitada, por el contrario la Administración se limitó a explicar el procedimiento que la actora debía realizar para la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin definir de fondo lo solicitado en la petición inicial en lo atinente al reembolso del pago de lo no debido por concepto de los aportes a salud efectuados por la Cooperativa con relación a los trabajadores que, en los años 2017 y 2018, percibieron una remuneración inferior a 10 SMMLV.

En esas condiciones, los actos demandados no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica, ni mucho menos pusieron fin a una actuación administrativa, pues de su contenido se infiere que se trata de actos de carácter informativo respecto del procedimiento legal establecido que debe seguir la actora para la devolución de los aportes a la Seguridad Social en Salud que presuntamente fueron erróneamente efectuados por La Equidad Seguros de Vida Organismo Cooperativo.

En consecuencia, los oficios demandados no son susceptibles de control judicial, razón suficiente para que el a quo declarara probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales y, como consecuencia de ello, la terminación del proceso. En los anteriores términos, no prospera el recurso de apelación y se confirma la providencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 3 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178) Demandante: LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA ORGANISMO COOPERATIVO AUTO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN