CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., veintisiete (27) junio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 08001-23-33-000-2020-00575-01 Numero interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandado: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión de invalidez e indemnización por lesiones Actuación: Decide apelación contra auto que declaró inepta demanda y dio por terminado el proceso I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante, contra el auto del 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión de Oralidad A, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el asunto.
II.
ANTECEDENTES El señor Eduardo Santos Zúñiga Martínez, actuando por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la que pretende la nulidad del Acta de la Junta Adicional 6502 del 11 de julio de 2018 y las Resoluciones 00901 del 10 de octubre de 2018 y 00698 del 7 de octubre de 2019.
Como consecuencia de lo anterior, se deje en firme el Acta de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional 461 del 24 de enero de 2017, con los correspondientes efectos administrativos, esto es, el derecho a obtener la pensión de invalidez e indemnización por lesiones. Como fundamentos fácticos, señala que, mediante el Acta de la Junta Médico Laboral 461 del 24 de enero de 2017 se le dictaminó una disminución de la pérdida de la capacidad laboral del 52.16%, razón por la cual tuvo derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez, conforme a la Ley 923 de 2004 y su Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 2 Decreto reglamentario 4433 de 2004.
Sin embargo, la administración no realizó los actos administrativos para la cancelación de las prestaciones económicas, frente a eso, en cumplimiento de un fallo de tutela, el área médica laboral de la Clínica de la Policía expidió el Acta de la Junta Adicional 6502, la cual modificó la anterior, en el sentido de cambiar el diagnóstico de trastorno mixto de ansiedad y depresión a neurosis depresiva y disminuir la pérdida de la capacidad laboral, lo cual afectó la Resolución 04017 del 25 de agosto de 2017, por medio del cual fue retirado del servicio activo.
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión de Oralidad A, mediante auto proferido el 26 de enero de 2022, declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, propuesta por la Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional, al considerar que, si bien, el demandante cuestiona la legalidad de los actos que negaron el reconocimiento de la pensión y los proferidos por las autoridades médico laborales que dictaminaron la disminución de la capacidad laboral en un 17.20%, lo cierto es que, al no estar satisfecho con la valoración que se le realizó por la Junta Médica Laboral de la Policía Nacional, y que arrojó un porcentaje inferior al inicialmente indicado, «[…] era menester, convocar al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, para que esta la revisara y/o procediera a su modificación, tasando una disminución de la capacidad de trabajo igual o superior al requerido, para la pretensión perseguida, en aras de constituir un acto administrativo complejo, para ser eventualmente demandado, ante la jurisdicción contenciosa administrativa».
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que, la Junta Adicional 6502 del 11 de julio de 2018, es una actuación irregular, arbitraria e injusta, que no cuenta con asidero jurídico, pues no se encuentra dentro lo preceptuado en los Decretos 1796 de 2000 y 094 de 1989, que fijan los procedimientos y señalan las autoridades competentes para las evaluaciones sobre «[…] la perdida (sic) de la capacidad psicofísica de los miembros de las fuerzas militares y la policía nacional, indemnizaciones y demás aspectos de su ámbito de aplicación», además, que fue utilizado por la Clínica de la Policía Regional Caribe, con el objetivo de entorpecer el proceso pensional que Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 3 se debió materializar con la Resolución 04017 del 25 de agosto de 2017, que dispuso su retiro.
La Dirección General de la Policía no ha emitido resolución de retiro, con fundamento en la Junta Adicional 6502 del 11 de julio de 2018, al haber transcurrido 4 años y 2 meses de su implementación, «generando complicaciones para el acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en procura de revertir las vulneraciones de que ha sido objeto».
Concluye que, no era legalmente procedente la expedición de la Junta Adicional, comoquiera que se encontraba fuera del servicio activo por medio de la Resolución 04017 del 25 de agosto de 2017, por lo que el ser aquella carente de validez normativa y con ausencia de fuerza obligatoria o vinculante, deja sin piso la comparecencia al Tribunal Médico de Revisión. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6, inciso final) y 244 (numeral 3) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión de Oralidad A, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales. 5.2.
Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si con la expedición del Acta de la Junta Adicional 6502 del 11 de julio de 2018 de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, que disminuyó el porcentaje de la capacidad laboral del actor, a este le era necesario acudir al Tribunal Médico de Revisión para obtener una última evaluación, de ser afirmativo, si es dable confirmar el auto reprochado, con el cual se dio por terminado el proceso al encontrarse configurada la excepción de inepta demanda, por falta de requisitos formales. 5.3 Excepciones previas.
El artículo 175 (parágrafo 2°) del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021) dispone que «Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 4 Código General del Proceso»; igual previsión consagra el artículo 12 del Decreto legislativo 806 de 2020.
Por su parte, el Código General del Proceso (CGP) establece:
ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. [se destaca] De lo anterior, se colige que, la ineptitud de la demanda supone dos presupuestos para su existencia, estos son; (i) por falta de requisitos formales y, (ii) por indebida acumulación de pretensiones. Así las cosas, ambos criterios están ligados al aspecto formal de la demanda, es decir, está orientada a sancionar el desconocimiento de las exigencias procedimentales y/o actuar de manera irregular o negligente durante la interposición de las acciones judiciales.
Por consiguiente, los artículos 161, 162, 164 y 166 del CPACA, disponen de manera general los requisitos para que la demanda sea interpuesta con el lleno de los supuestos legales para que sea estudiada por la jurisdicción. 5.4 Caso Concreto. De la naturaleza de los actos del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, esta Subsección así se ha pronunciado de la siguiente manera1: 32.
Esta Corporación mediante Auto de 16 de agosto de 20072, al resolver un recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda en la que se solicitó la nulidad de un Acta Médico Laboral determinó que tal actuación constituye un acto definitivo cuando impide continuar la actuación administrativa. En dicha providencia, se consideró lo siguiente: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 24 de junio de 2021, expediente 13001-23-33-000-2019-00238-01(0486- 21), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto 16 de agosto de 2007, Exp.
No. 1836-05, M. P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 5 «(…) Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación. (…) En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación. En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción. (…)» 33.
Posteriormente, en sentencia de 30 de enero de 20143 se determinó que si bien las actas médicas en principio son actos de trámite o preparatorios, cuando imposibilitan la continuación de la actuación administrativa se constituyen de conformidad con el artículo 50 del CCA en actos definitivos. En efecto, el máximo órgano contencioso administrativo al tenor literal consignó: «Las actas cuya nulidad se pretende no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del actor como miembro de las Fuerzas Militares determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica.
Lo anterior permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral. En este sentido, es necesario citar el último inciso del artículo 50 del C.C.A. que se refiere a los actos administrativos definitivos no sólo como los que ponen fin a una actuación administrativa decidiendo el fondo del asunto sino también como los que imposibilitan su continuación, así: “(…) son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a la actuación cuando hagan imposible continuarla.”. 3 Sentencia de 30 de enero de 2014, Exp. 1860-13, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paéz. Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 6 En relación con el tema de los actos definitivos la Sección Segunda de esta Corporación, por Auto de 16 de agosto de 20074, decidió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda en la que se solicitó la nulidad de un Acta Médico Laboral en consideración a que, en algunos casos, tal actuación constituye un acto definitivo precisamente porque impide continuar la actuación administrativa.
(…) Todo lo anterior permite concluir que en este caso específico las Actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral son actos definitivos porque a partir de éstos el actor podía ser reubicado laboralmente siempre que incluyera tal recomendación o lograr el reconocimiento de la pensión.» 34.
Por su parte esta Subsección en sentencia de 1 de agosto de 20195, al estudiar sobre la capacidad sicofísica y la naturaleza de los actos expedidos por la junta médica laboral y el tribunal médico laboral, dispuso: <<28. De la revisión de las normas indicadas, se infiere que las evaluaciones de la capacidad sicofísica de un militar, que es realizada por la Junta Médico Laboral y/o el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía de las Fuerzas Militares o de Policía, corresponden a decisiones preparatorias o de trámite, comprendidas dentro de una actuación administrativa que entre otras consecuencias, puede derivar en el retiro del servicio del uniformado o en un reconocimiento prestacional. 29.
Ahora, las actuaciones administrativas desarrolladas en contextos normales, generalmente culminan con la producción de un acto expreso que resuelve de manera directa el asunto sometido a la consideración de la autoridad; sin embargo, el dinamismo de la actividad administrativa llevó al legislador a estipular circunstancias excepcionales como cuando los actos preparatorios impiden la culminación de la actuación, y en tal virtud, se tornan en definitivos, tornando en viable su enjuiciamiento. 30.
Sobre el tema, esta Subsección B de la Sección Segunda de la corporación ha precisado que las actas de las juntas médicas no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, pues sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, estableciendo para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral6. 31.
No obstante, la Subsección también ha señalado que en algunos casos, tal actuación constituye un acto definitivo precisamente porque impide continuar la actuación administrativa. (…) 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto 16 de abril de 2007, Exp. No. 1836-05, M. P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. 5 Sentencia del 1 de agosto de 2019, Rad. 0623-19, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Sentencia de 30 de enero de 2014, Radicación número: 50001-23-31-000-2005-10203-01(1860-13), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E).
Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 7 32. Dicha tesis fue reiterada en auto de 11 de noviembre de 2010, en el que se precisó que como tales actos “determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos de trámite que impiden seguir adelante con la actuación administrativa”7, por tal razón, son actos demandables porque ponen fin a un proceso administrativo. 33.
En conclusión, los actos expedidos por la Junta Médico Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, impiden seguir adelante con la actuación administrativa en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, de manera que son susceptibles de demanda ante ésta jurisdicción. En el caso contrario, se constituyen en simples actos de trámite.>> 35.
De lo expuesto, es dable concluir que los actos expedidos por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, son actos de trámite cuando con ellos se permite continuar con la actuación administrativa. Si por el contrario, determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez y por consiguiente, no permiten que la actuación siga su curso, constituyen decisiones definitivas susceptibles de control ante esta jurisdicción. Bajo ese entendido, para abordar el asunto que nos ocupa, es menester precisar que la informidad manifestada por el actor se dirige a la implementación del acta JML 6502 del 11 de julio de 2018, elaborada por la Junta Médico Laboral, Dirección de Sanidad, Área Médica Laboral de la Policía Nacional, mediante la cual se aclara la JML 461 del 17 de enero de 2017, en el sentido de determinar como PCL el 17.20% por neurosis depresiva y no del 52.16% como se había consignado, lo cual para el demandante afecta su derecho a la pensión y las prestaciones que de ello se desprenden.
En tal virtud, se procederá a examinar la documentación obrante en el plenario, a efectos de establecer la situación fáctica del asunto, así: a. Acta JML 5764 del 2 de julio de 2015, dictada por la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, mediante la cual se analizaron las condiciones psicofísicas del expolicía, que dio como resultado una disminución del 8.00%. b. Acta JML 461 del 24 de enero de 2017, en la que señala que el accionante 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicación número: 76001-23-31-000-2007-01376-01(1408-09). Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 8 se encontraba en tratamiento desde abril de 2013, con sintomatología depresiva, a modo de conclusión se le determinó una pérdida de la capacidad del 52.16%, por trastorno mixto de ansiedad y depresión. c. Con Resolución 04017 del 25 de agosto de 2017, la Policía Nacional retiró del servicio al señor Eduardo Santos Zúñiga Martínez, al haber sido declarado con incapacidad permanente parcial – no apto. d. Acta Adicional JML 6502 del 11 de julio de 2018, a través de la cual, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, realizó la aclaración de la descrita en precedencia, al considerar que, «[…] el diagnostico de ansiedad y depresión se encuentra completamente soportado, pero no existen soportes de trastornos crónicos de personalidad y no hubo síntomas psicóticos para el momento de la Junta médica en mención […]».
También se indicó que hubo una evolución de la enfermedad, pasando a una neurosis depresiva, por lo cual, del 52.16% que se le había diagnosticado, quedó en 17.20%. Por otro lado, en la notificación personal de la decisión, quedó manifestado que, «[…] se le hizo saber del derecho que tiene para reclamar por escrito ante la Secretaria General del Ministerio de Defensa Nacional, elevando una solicitud de Convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía con un plazo de cuatro (4) meses a partir de la fecha de la presente notificación […]».
(se destaca) e. Resolución 00901 del 10 de octubre de 2018, por medio de la cual, se niega el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, al no cumplir un porcentaje superior al 50% tal como lo exige la ley, decisión contra la que el apelante interpuso recurso de reposición, siendo resuelto de manera desfavorable con la Resolución 00698 del 7 de octubre de 2019.
Conforme a los medios probatorios relacionados y apreciados en conjunto, en el caso sub examine es procedente otorgarle validez al razonamiento expuesto por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual dio por terminado el proceso por encontrar probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, contemplada en el numeral 5º del artículo 100 del CGP, lo cual guarda relación con lo estipulado en el artículo 161, numeral 2 del CPACA, que dice: Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 9 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. […] En ese orden de ideas, examinadas las pruebas, en especial el Acta JML 6502 del 11 de julio de 2018, adicional del Acta JML 461 del 24 de enero de 2017, se encuentra que el organismo laboral le indicó al accionante la oportunidad que tenía para agotar la «solicitud de Convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía con un plazo de cuatro (4) meses a partir de la fecha de la presente notificación», carga que no cumplió y que es sine qua non para acudir a la administración de justicia, pues uno de los pilares de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es agotar previamente la actuación administrativa, lo cual se convierte en una garantía para la protección de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica.
En cuanto al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, su competencia para conocer de los asuntos donde se evalúen al personal de la institución, radica en el Decreto 1796 de 20008, artículo 14, numeral 1, que lo establece como un organismo médico laboral, igualmente, el artículo 21 de la misma norma, consigna:
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
De lo dicho, es claro que, el actor desaprovechó la oportunidad para redefinir el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral para efectos pensionales, al no formular la solicitud ante el Tribunal Médico Laboral como última instancia para 8 «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993».
Número Interno: 2891-2023 Demandante: Eduardo Santos Zúñiga Martínez Demandada: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional. 10 esos oficios, que como se mencionó en el acápite correspondiente al marco jurídico, los actos expedidos por el son de carácter definitivos y no de trámite, lo cual faculta al interesado a reprocharlos ante la jurisdicción. En atención a lo expuesto, se confirmará el auto del 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión de Oralidad A, con el que declaro probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y en consecuencia dio por terminado el proceso, por las razones aducidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión de Oralidad A, con el que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, por las razones que se dejan consignadas en precedencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones de rigor, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Con salvamento de voto Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.