CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Accionados: Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Referencia: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala resuelve, en primera instancia, la demanda presentada por la Institución Universitaria de Envigado contra las sentencias proferidas el 5 de septiembre de 2017 y el 11 de abril de 2025 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente.
SÍNTESIS1 La actora cuestiona las sentencias que accedieron a las pretensiones formuladas en su contra dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un Docente para obtener su reintegro y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir tras su desvinculación. Se declara la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto la accionante pretende introducir en esta sede argumentos relacionados con el desconocimiento del precedente constitucional que no fueron oportunamente planteados en el proceso ordinario, relacionados con el descuento por pagos recibidos.
I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 10 de septiembre de 2025, la Institución Universitaria de Envigado presentó, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. En criterio de la entidad accionante, esas garantías constitucionales fueron vulneradas por las sentencias proferidas el 5 de septiembre de 2017 y el 11 de abril de 2025 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del 1 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Indemnización por desvinculación laboral / Desconocimiento del precedente / Improcedencia / Subsidiariedad Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda derecho identificado con el radicado núm. 05001-33-33-018-2016-00532-00/01, promovido el señor Hugo de Jesús Mesa Yepes contra la actora. 2.
La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y al acceso a la administración de justicia de la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA DE ENVIGADO, los cuales fueron vulnerados por el JUZGADO 18 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN con la expedición de la sentencia de fecha cinco (05) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que concedió las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral No. 05001333301820160053200, así como por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, con la expedición de la sentencia de fecha 11 de abril de 2025, proferida dentro del mismo proceso que modificó y confirmó el fallo anteriormente referido.
SEGUNDA: Que se dejen sin efecto las providencias proferidas por el Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y por el Tribunal Administrativo de Antioquia antes aludidas, en cuanto desconocieron de manera abierta el precedente constitucional obligatorio fijado por la Corte Constitucional en las sentencias de unificación SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017, relativas a los pagos por concepto de salarios y prestaciones sociales en casos de reintegro de funcionarios desvinculados ilegalmente.
TERCERA: Que se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una nueva sentencia, en estricto acatamiento de lo dispuesto en las citadas sentencias de unificación de la Corte Constitucional, de manera que el restablecimiento del derecho se limite al pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando las sumas obtenidas por el demandante durante el tiempo de desvinculación, tal y como lo impone el precedente constitucional.
CUARTA: Que, en caso de que el Tribunal Administrativo de Antioquia se niegue a dar cumplimiento a lo ordenado, el Honorable Consejo de Estado profiera una sentencia de reemplazo, para garantizar de manera inmediata y efectiva la protección de los derechos fundamentales de la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA DE ENVIGADO y la supremacía del precedente constitucional fijado en las sentencias de unificación. QUINTA: Que se adopten las demás medidas necesarias para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales invocados y se restablezca la supremacía de la Constitución y de los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional.
B. Hechos 3. El señor Hugo de Jesús Mesa Yepes estuvo vinculado a la Institución Universitaria de Envigado como Docente de Dedicación Específica desde enero de 2006 y como Docente de Tiempo Completo del programa de Ingeniería desde el año 2008, cuando se ordenó su traslado mediante la Resolución núm. 010 de 2008. 4. El 22 de julio y 16 de octubre de 2015, la Institución Universitaria de Envigado expidió constancias laborales en las que modificó la denominación del cargo del señor Hugo de Jesús Mesa Yepes y determinó que estaba nombrado en el cargo de Docente de Tiempo Completo Ocasional. 5.
El señor Mesa Yepes presentó una petición a la rectora de la Institución en la que solicitó que le aclarara su vínculo con la entidad y le notificara los actos por medio de los cuales se había dispuesto su cambio de cargo; sin embargo, no obtuvo respuesta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda 6.
Posteriormente, presentó una segunda petición en vista de que no le fue cancelada la prima de servicios y, en respuesta del 19 de agosto de 2015, la rectora de la Institución le informó que los Docentes Ocasionales no son servidores públicos y, por esa razón, no debían recibir prima de servicios. 7. Por medio del comunicado 2104-1 del 18 de noviembre de 2015, la Institución Universitaria de Envigado dio por terminado el contrato laboral del señor Hugo de Jesús Mesa Yepes y otros Docentes “en razón a la transitoriedad que exige la misma norma respecto del tipo de vinculación”. 8.
El señor Hugo de Jesús Mesa Yepes presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del comunicado 2104-1 del 18 de noviembre de 2015 y, a título de restablecimiento, se ordenara su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en el que estuvo retirado. 9.
En sentencia del 5 de septiembre de 2017, el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda. Encontró que el acto demandado estaba viciado por falsa motivación, pues no se probó la existencia del acto por el cual se hubiese nombrado al señor Mesa Yepes como Docente Ocasional de Tiempo Completo. 9.1.
En ese sentido, declaró la nulidad de (i) “los actos administrativos contenidos en” el comunicado 2104-1 del 18 de noviembre de 2015 y, de oficio, (ii) la Resolución núm. 000971 del 18 de diciembre de 2015, por medio de la cual la Institución Universitaria terminó la relación laboral de los Docentes de Tiempo Completo Ocasional, en vista de que esta no fue notificada al actor, por lo cual resultaba ineficaz. 9.2.
De igual forma, ordenó el reintegro del demandante al cargo que ocupaba cuando se produjo la desvinculación u otro de igual categoría, así como el pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que se produjo el retiro del servicio y hasta su reintegro. 10. La Institución Universitaria de Envigado apeló la decisión de primera instancia argumentando que la vinculación del señor Hugo de Jesús Mesa Yepes como Docente de Tiempo Completo y su reconocimiento en las constancias laborales como docente de carrera obedecieron a un error administrativo.
Sostuvo que, verificada su situación, el cargo realmente correspondía a la categoría de Docente Ocasional. En consecuencia, la expedición de la Resolución No. 000971 del 18 de diciembre de 2015 pretendía depurar el error. 10.1. Se refirió a la sentencia C-006 de 1996 de la Corte Constitucional, la cual precisó que los docentes ocasionales no gozan del régimen prestacional propio de los docentes de planta, sino de un régimen especial previsto en el artículo 71 de la Ley 30 de 1992, como excepción al artículo 122 de la Constitución. Reiteró que el hecho de prestar servicios continuos no otorga derechos adquiridos ni transforma la naturaleza de la vinculación. Así, una sucesión de nombramientos temporales no equivale a la adquisición de una plaza de carrera. 10.2.
Finalmente, reprochó que se haya proferido un fallo ultra o extra petita, pues Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda consideró que el Juzgado extendió su decisión más allá de lo solicitado en la demanda, vulnerando su derecho de defensa.
Agregó que el demandante fue debidamente notificado del acto administrativo mediante comunicado del 18 de noviembre de 2015, y que su conducta posterior, al solicitar una conciliación ante la Procuraduría, evidencia su conocimiento. Por ello, solicitó revocar la sentencia apelada y declarar ajustada a derecho la actuación administrativa. 11.
Mediante sentencia del 11 de abril de 2025, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia. No obstante, modificó la decisión en el sentido de declarar la nulidad solamente del comunicado 2104-1 del 18 de noviembre de 2015, pues consideró que la Resolución No. 000971 del 18 de diciembre de 2015 “no produce efectos para el actor” por no habérsele notificado. 12.
La Institución Universitaria de Envigado interpuso un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, alegando que las providencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desconocían lo dispuesto en las sentencias de unificación SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional.
Por medio de auto del 1 de septiembre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó el recurso en vista de que las providencias cuyo desconocimiento alegaba la recurrente no eran sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado. C. Fundamentos de la vulneración 13. La accionante afirma que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, pues en las sentencias cuestionadas desconocieron el precedente judicial aplicable al caso. 13.1.
Afirma que la Corte Constitucional, en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017, precisó que en los casos de desvinculación laboral el restablecimiento del derecho debe tener un carácter estrictamente resarcitorio, limitado al pago de las sumas efectivamente dejadas de percibir. Lo anterior, con el propósito de evitar un enriquecimiento sin causa y una doble asignación de recursos públicos, prohibida por el artículo 128 de la Constitución Política.
Por esta razón, cuando se ordena el pago de indemnizaciones, debe descontarse cualquier suma recibida por el trabajador durante el periodo de desvinculación, sin importar si provino de una fuente laboral pública o privada. D. Trámite procesal 14. Por auto del 16 de septiembre de 20252, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al despacho ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia y al señor Hugo de Jesús Mesa Yepes, para que rindieran un informe sobre los hechos objeto de la demanda de tutela. 2 Índice 4 del expediente digital disponible en Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda E. Oposiciones e intervenciones 15.
El Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín3 (accionado) solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró la alegada vulneración de los derechos fundamentales de la actora. Además, afirmó que los reproches de la accionante no son constitucionalmente relevantes y que las autoridades judiciales accionadas actuaron conforme a derecho.
También incluyó un recuento de las actuaciones procesales del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 16. El Tribunal Administrativo de Antioquia4 (accionado) no rindió informe, pero allegó copia digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 17. El señor Hugo de Jesús Mesa Yepes (tercero con interés), pese a ser debidamente notificado5, no rindió informe.
II. CONSIDERACIONES F. Competencia 18. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. G. Providencia objeto de análisis 19.
La accionante cuestionó las sentencias proferidas el 5 de septiembre de 2017 y el 11 de abril de 2025 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. No obstante, la Sala centrará su estudio en la sentencia del 11 de abril de 2025, por ser la providencia que puso fin a la controversia.
Además, ante una eventual decisión favorable, sería el Tribunal Administrativo de Antioquia la autoridad judicial encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. H. Sentido de la decisión 20. La Sala declarará la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues la actora pretende, por vía de la demanda de tutela, introducir argumentos que no expuso en el trámite del proceso ordinario.
En ese sentido, y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia de la demanda de tutela6. 3 Índice 11 del expediente digital disponible en Samai 4 Índice 12 del expediente digital disponible en Samai 5 Índice 17 del expediente digital disponible en Samai 6 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido los siguientes: a) que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional; b) que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda I. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda 21.
La sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional estableció que la tutela contra providencias judiciales es constitucionalmente admisible siempre y cuando se configure, al menos, una de las siguientes causales especiales: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto sustantivo; (v) error inducido;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. 21.1. En el asunto sub iudice, la accionante cuestiona la sentencia proferida el 11 de abril de 2025, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues considera que incurrió el defecto de desconocimiento del precedente.
A continuación, la Sala describirá las características y elementos del defecto alegado, con el propósito de determinar el objeto de la litis y examinar a fondo la presunta vulneración de derechos fundamentales. 22. Para determinar cuándo se configura el desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Corte Constitucional ha determinado que constituye precedente una sentencia previa relevante para la solución de un nuevo caso.
En cuanto a su influencia en resolver nuevos casos, ha establecido que “como los supuestos de hecho similares deben recibir un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior”7. 22.1. Sumado a lo anterior, ha sostenido que “los precedentes judiciales proyectan un valor vinculante en la actividad de los distintos operadores jurídicos.
En virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica, los jueces están obligados a seguirlos, o a justificar adecuadamente la decisión de apartarse de ellos”. J. El caso concreto 23. Conforme a los artículos 86 de la Constitución Política y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, el requisito de subsidiariedad implica que la acción de tutela es un mecanismo excepcional y residual, al que solo puede acudirse en ausencia de medios judiciales ordinarios idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales.
En consecuencia, la demanda de acción de tutela solo procede en dos supuestos excepcionales: (i) cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial adecuado, caso en el cual la tutela procede como mecanismo de protección definitivo; y (ii) cuando el afectado utiliza la tutela con el propósito de evitar un perjuicio irremediable, evento en el que opera como mecanismo transitorio. 23.1.
En este sentido, tanto la Constitución como la jurisprudencia de la Corte Constitucional8 han precisado que, si el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos de salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; e) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) que no se trate de sentencias de tutela (Sentencia C-590 de 2005). 7 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera. 8 Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2024.
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda defensa judicial idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados, se debe recurrir a ellos, y no a la acción de tutela, de tal forma que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional. 24.
A partir de lo anterior, la Sala observa que la presente demanda de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, pues los reproches que la accionante plantea en sede de tutela —en particular, la supuesta inobservancia del precedente constitucional— no fueron oportunamente propuestos dentro del proceso ordinario. La entidad no los formuló ni en la contestación de la demanda ni en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 5 de septiembre de 2017, a pesar de que las sentencias SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017 ya habían sido proferidas y podían invocarse en esa oportunidad. 24.1.
En su escrito de tutela, la accionante sostiene que los jueces ordinarios desconocieron el precedente constitucional relacionado con el alcance del restablecimiento del derecho en casos de desvinculación laboral, conforme al cual la indemnización debe tener un carácter estrictamente resarcitorio; es decir, debe limitarse al pago de lo efectivamente dejado de percibir por el trabajador y descontar los ingresos que este hubiera recibido por cualquier concepto laboral, público o privado, durante el período de desvinculación. Sin embargo, esta discusión no fue planteada dentro del proceso judicial ordinario, pese a que era el escenario procesal adecuado para controvertir la condena impuesta. 24.2.
En el proceso contencioso, los jueces concluyeron que la administración había incurrido en falsa motivación al ordenar el retiro del señor Hugo de Jesús Mesa Yepes, razón por la cual dispusieron su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que estuvo desvinculado, sin ordenar descuento alguno sobre dichos valores.
Si la entidad consideraba que debía aplicarse el precedente constitucional para ajustar el monto de la condena, debía alegarlo expresamente en el recurso de apelación, que era el escenario procesal idóneo para que el juez natural y la contraparte se pronunciaran sobre este aspecto. 25. En efecto, en su escrito de apelación, la Institución Universitaria de Envigado se limitó a reiterar la legalidad de los actos administrativos demandados y la validez de la desvinculación del docente, sin hacer alusión a la manera en que debía calcularse la indemnización ni a la eventual existencia de otros ingresos percibidos por el señor Mesa Yepes.
Por tanto, el tema nunca hizo parte del debate del proceso ordinario, lo cual explica que la autoridad judicial accionada no se pronunciara al respecto. La omisión de la entidad accionante en ejercer los mecanismos ordinarios disponibles demuestra que no agotó las oportunidades procesales que tenía a su alcance. 26. Si bien la accionante formuló sus reproches relativos al desconocimiento del precedente constitucional a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, dicha actuación no suple la carga procesal de haberlos planteado oportunamente dentro del proceso ordinario, particularmente mediante el recurso de apelación, que era el medio idóneo para controvertir la decisión. Esta omisión resulta aún más relevante si se tiene en cuenta que el recurso extraordinario fue rechazado, precisamente porque las providencias cuyo desconocimiento se alega no correspondían Radicado: 11001-03-15-000-2025-05688-00 Accionante: Institución Universitaria de Envigado Se declara la improcedencia de la demanda a sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado. 27.
En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues pretende introducir en esta sede argumentos que debieron formularse durante el proceso ordinario y que no fueron objeto de discusión ni decisión en ese escenario. Permitir que la tutela prospere en estas condiciones implicaría desconocer su carácter excepcional, alterar el principio de seguridad jurídica y desnaturalizar su función constitucional como mecanismo residual de protección de los derechos fundamentales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, y si no fuese impugnada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado