CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00076-02 (2407-2020) Actores: ROSA CECILIA RIVADENEIRA ACHICANOY y ROSMARY VELÁSQUEZ MENDOZA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Procede la Sala de Conjueces a resolver los recursos de apelación interpuestos por las demandantes y por la demandada, contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ROSA CECILIA RIVADENEIRA ACHICANOY y ROSMARY VELÁSQUEZ MENDOZA, a través de apoderado judicial (fs. 1A-150, c. 1), solicitaron la nulidad del acto administrativo por medio del cual se les negó la reliquidación de sus prestaciones sociales y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado con el 70% de su salario básico y el 100% del mismo y el pago del 30% de la remuneración mensual faltante con las consecuencias prestacionales, según la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992: ✓ Oficio 835 del 4 de junio de 2015 expedido por la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar.
También solicitaron la aplicación de las consecuencias de la declaratoria de nulidad que decretó la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, dentro del expediente 2007-00087. A título de restablecimiento del derecho solicitaron el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales liquidadas con base en el 100% de su remuneraciones mensuales, incluyendo el 30% que se les ha venido cancelando como prima sin carácter salarial; el 30% de la remuneración mensual faltante a título de prima especial de servicios; por los períodos que indican, en los que se han desempeñado como funcionarias de la justicia penal militar destinatarias de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 31 de octubre de 2019 (fs. 540-558 c. 4), decidió: i) Declarar parcialmente probada la excepción de prescripción trienal de derechos laborales, causados con anterioridad al 19 de marzo de 2012; ii) Declarar la nulidad parcial del acto acusado; iii) Condenar a la demandada a liquidar y pagar a las demandantes, únicamente la diferencia que resulte de la reliquidación de los aportes a pensión, y durante el tiempo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007, teniendo en cuenta la porción del 30% del salario que se les dejó de cancelar, la cual deberá consignarse al fondo de pensiones donde se encontraban o se encuentran afiliadas, teniendo en cuenta que frente los mismos no opera la prescripción. No obstante, se deberá descontar de la condena el aporte pensional correspondiente a las actoras. iv) Negar las demás pretensiones y no condenar el costas.
3. LOS RECURSOS DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, mediante escrito radicado el 18 de noviembre de 2019 (fs. 560-576, c. 4), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia antedicha. Sostuvo en su recurso, en síntesis, que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y sus incidencias prestacionales no prescriben, en la medida de que se trata de prestaciones laborales periódicas que pueden ser demandadas en cualquier tiempo, por lo que hace varias censuras respecto de la sentencia de unificación en que se basó la decisión del a quo.
La demandada, por su parte, allegó escrito de apelación el 18 de noviembre de 2019 (fs. 577-579, c. 4) arguyendo sucintamente que ha cumplido con la normatividad vigente para la época en que se reclaman los derechos. 4. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 594-597), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Corrido el traslado para alegatos de conclusión (f. 603), la parte demandante insistió en lo planteado en su recurso.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, cuyos argumentos estriban en que: A. DEMANDANTE: que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y sus incidencias prestacionales no prescriben, en la medida de que se trata de prestaciones laborales periódicas que pueden ser demandadas en cualquier tiempo, por lo que hace varias censuras respecto de la sentencia de unificación en que se basó la decisión del a quo.
B. DEMANDADA: que ha cumplido con la normatividad vigente para la época en que se reclaman los derechos. Siendo estos los cargos contra la decisión del a quo, y por ende, los aspectos que se decidirán en sede de apelación. Para la Sala de Conjueces es claro que los asuntos objeto de debate en este proceso y los cargos formulados contra la sentencia de instancia, corresponden al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para esta clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” Pasando a los cargos contra la sentencia, es claro para la Sala que el aspecto predominante, en este caso, es el de la prescripción de los derechos reclamados, teniendo en cuenta los períodos de ejercicio de las demandantes como funcionarias de la justicia penal militar beneficiarias de la prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (juez penal militar, auditora de guerra y fiscal) y la fecha de presentación de la reclamación en sede administrativa, por lo que resultaría superfluo referirse a los demás aspectos del presente litigio, como se explicará a continuación. La sentencia impugnada atiende en general las reglas antedichas de la sentencia de unificación aplicable, y especialmente en lo que tiene que ver con la prescripción trienal de los derechos causados, atendiendo a que las demandante presentaron la reclamación administrativa en marzo de 2015 (fs. 43, 56-92, c. 4), debe darse aplicación a la regla 5 del artículo PRIMERO, de la sentencia de unificación citada.
En efecto, se encuentra acreditado en el plenario que las demandantes presentaron reclamación en sede administrativa en marzo de 2015, por lo que aplicando la regla de la prescripción trienal legalmente establecida, se tiene que los derechos causados con anterioridad a marzo de 2012 han prescrito; ahora bien, si se tiene en cuenta también que los últimos cargos que desempeñaron las actoras, acreditados en el plenario (f. 3), lo fueron hasta el 1 de septiembre de 2011 (ROSA CECILIA RIVADENEIRA ACHICANOY, f. 93, c. 1) y hasta el 21 de junio de 2010 (ROSMARY VELÁSQUEZ MENDOZA, f. 97, c. 1), ello implica necesariamente que los derechos reclamados por las demandantes, respecto de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, necesariamente han prescrito.
Se trata, entonces, de la aplicación de una norma legal clara y expresa, ratificada por la sentencia de unificación que “constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha” por lo que esta Sala de Conjueces estima que estuvo bien declarada parcialmente la excepción de prescripción trienal de derechos laborales, más no así la exclusión de los aportes a pensión para ser enviados a un fondo de pensiones, por lo que se explicará enseguida, no obstante compartir que los aportes para pensión son imprescriptibles según la reiterada y pacífica jurisprudencia de las altas cortes.
A las demandantes se les retiró del servicio y se les reconoció pensión de jubilación según Resoluciones 568 de 2011 (ROSA CECILIA RIVADENEIRA ACHICANOY, f. 93, c. 1) y 159 de 2010 (ROSMARY VELÁSQUEZ MENDOZA, f. 97, c. 1), a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, organismo que representa a la Nación y que no hace parte del Sistema General de Pensiones, que es parte del Sistema Integral de Seguridad Social, al tenor de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 279.
EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.” El personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, es el siguiente: “ARTÍCULO 1º.
APLICABILIDAD. El presente Decreto regula la administración del personal civil que presta sus servicios en el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y en la Justicia Penal Militar y su Ministerio Público.” De lo anterior se colige que las demandantes, como funcionarias civiles que fueron de la justicia penal militar, se hayan cobijadas por uno de los regímenes pensionales exceptuados del Sistema General de Pensiones, que es parte del Sistema Integral de Seguridad Social, por lo que resulta imposible que pueda cumplirse una orden como la establecida en el artículo TERCERO de la sentencia apelada, que condena a la demandada “(…) a liquidar y pagar en favor de las accionantes, únicamente la diferencia que resulte de la reliquidación de los aportes a pensión, y durante el tiempo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007, teniendo en cuenta la porción del 30% del salario que se les dejó de cancelar, la cual deberá consignarse al fondo de pensiones donde se encontraban o se encuentran afiliados (…)” (se resalta) Así las cosas, la Sala deberá modificar el artículo PRIMERO, en cuanto a “los aportes a pensión” y el artículo TERCERO, en cuanto al traslado de aportes a fondo de pensiones, de la sentencia apelada, para en su lugar declarar que el salario básico mensual con que debieron liquidarse la pensiones de jubilación de las demandantes debía incluir el 30% del mismo, que era detraído como prima especial de servicios de manera injusta e ilegal, y en consecuencia ordenará a la demandada que revise y reliquide dichas prestaciones teniendo como base el 100% del salario básico mensual de las accionantes, de acuerdo con la norma que regulaba su liquidación y sin perjuicio de los demás ingresos o valores que debían tenerse en cuenta para establecer la base de liquidación de dichas pensiones, de conformidad con el régimen de pensiones exceptuado aplicable a ellas.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, (Radicación número: 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: MODIFÍCANSE el artículo PRIMERO, en cuanto a “los aportes a pensión” y el artículo TERCERO, en cuanto al traslado de aportes a fondo de pensiones, de la sentencia apelada, para en su lugar DECLARAR que el salario básico mensual con que debieron liquidarse la pensiones de jubilación de las demandantes debía incluir el 30% del mismo, que era detraído como prima especial de servicios de manera injusta e ilegal; en consecuencia ORDENAR a la demandada que revise y reliquide dichas prestaciones teniendo como base el 100% del salario básico mensual de las accionantes, de acuerdo con la norma que regulaba su liquidación y sin perjuicio de los demás ingresos que debían tenerse en cuenta para establecer la base de liquidación de dichas pensiones, de conformidad con el régimen de pensiones exceptuado aplicable a ellas;
CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.