CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA “8” ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO, contra el fallo de 14 de octubre de 2021, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, a través del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 8 de mayo de 20171 dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderado, contra el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E. con la finalidad 1 El fallo del ad quem resolvió REVOCAR la sentencia del 8 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión y, en su lugar, se dispuso, DENEGAR las súplicas de la demanda. 2 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN de obtener la nulidad del Oficio TRD 100.17-O.J/636/2015 de 16 de junio de 2015, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales solicitadas por el recurrente. 1.2.
A título de restablecimiento pidió: i) reconocer a su favor las diferencias salariales resultantes entre lo que devengaba como médico general de planta de la entidad y lo que podría percibir un especialista en radiología y diagnóstico en imágenes, que estuviera vinculado a través de una relación legal y reglamentaria o mediante contratos de prestación de servicios, entre el 10 de diciembre de 2008 y el 11 de marzo de 2014, ii) las prestaciones sociales y demás emolumentos o acreencias laborales, tales como prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, vacaciones en actividad de alto riego, bonificaciones, cesantías, intereses a las cesantías que resulten de lo devengado por un médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes durante el período aludido, iii) las sumas que correspondan a las diferencias de los aportes a la seguridad social en actividad de alto riesgo, aporte a pensión, parafiscales y demás emolumentos o acreencias laborales, y iv) la sanción moratoria a razón de un día de salario por cada día de retardo. 1.3.
Para mayor entendimiento, la Sala relacionará los hechos que 3 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN dieron lugar a la sentencia objeto del recurso, así: El recurrente se vinculó al HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E., por concurso de méritos, según nombramiento en el cargo de médico general en carrera administrativa a partir del 1o. de agosto de 1997.
Refirió que en el año 2005 y mediante contrato de comisión de estudios 02.0003 obtuvo autorización para adelantar estudios de especialización en RADIOLOGÍA E IMÁGENES DIAGNÓSTICAS en la Universidad de los Andes de Venezuela, obteniendo el título el 5 de diciembre de 2008. Finalizados los estudios se reincorporó como médico especialista en el departamento de radiología en cumplimiento del contrato de comisión de estudios durante el 1o. de junio de 2009 al 10 de marzo de 2014, esto es, por 5 años y 3 meses.
Afirmó que durante el tiempo que prestó sus servicios como médico especialista en radiología y diagnóstico de imágenes, el salario que recibió y las prestaciones sociales fueron las de un médico general más la bonificación por zona roja y disponibilidad. 4 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Adujo que el Hospital suscribió contratos de prestación de servicios con médicos especialistas en radiología o radiología y diagnóstico por imágenes, a quienes les fue pagado mensualmente, a título de honorarios, un valor superior al devengado.
Que esta contratación obedece a la omisión en la que se encuentra el Hospital de crear el cargo de Especialidad en radiología y diagnóstico por imágenes en su planta de personal. Afirmó que mediante el Oficio TRD 110.36.06 de 9 de marzo de 2014, suscrito por la enfermera con funciones de subdirección científica de la E.S.E. le fue comunicado que debía regresar a su labor de médico general en el servicio de urgencias, con lo cual estima que se desconocieron sus derechos laborales y prohibición de regresividad, circunstancia que le obligó a renunciar a partir del 11 de marzo de 2014.
El 27 de mayo de 2015, solicitó a la E.S.E. accionada el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales resultantes entre lo que devengaba como médico general de planta de la entidad y lo que podría percibir un especialista en radiología y diagnóstico en imágenes, que estuviera vinculado a través de una relación legal y reglamentaria o mediante contratos de prestación de servicios, entre el 10 de diciembre de 2008 y el 11 de marzo de 5 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2014, la que fue negada por la gerente del Hospital, por medio del Oficio TRD-100.17-O.J/636/2015 del 16 de junio de 2015, acto demandado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho2.
Se planteó en la demanda que el Oficio acusado es nulo por: i) infracción directa de normas constitucionales y ii) violación de normas convencionales, pacto internacional y tratados legalmente ratificados por el estado colombiano. El Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda el 5 de febrero de 20163 y ordenó dar el trámite correspondiente, a través de la realización de las audiencias4 que prevé el CPACA.
El a quo, por sentencia de 8 de mayo de 20175, declaró la nulidad del oficio demandado y ordenó pagar “la diferencia salarial entre lo devengado como Médico General en propiedad y lo que debería recibir en calidad de médico especialista en Radiología y Diagnóstico por Imágenes, desde el 10 de diciembre de 2008 y el 10 de marzo de 2014”.
También “las prestaciones sociales, bonificaciones, derechos por laborar en la unidad de radiología (riesgo) y la mora en el pago de cesantías, las que se liquidaran 2 El escrito de demanda se encuentra en los folios 1-30 del C. 1 del expediente enviado en cumplimiento del oficio que ordenó remitir copia del proceso judicial ordinario. 3 folios 77-78 del C.2 del expediente enviado en cumplimiento del oficio que ordenó remitir copia del proceso judicial ordinario. 4 La audiencia Inicial se celebró el 21 de septiembre de 2016 (fls. 51-59 C. 4); ii) La audiencia de Pruebas de fecha 16 de noviembre de 2016 (fls. 30-35 C. 5) Se dispuso que los alegatos de conclusión se presentaran por escrito. 5 Folio 78-Cuaderno 5. 6 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN conforme a la Ley 244 e 1995 y la jurisprudencia interpretativa al respecto”.
También dispuso el pago de los aportes por esos períodos a las entidades de Seguridad Social en su debida proporción. Inconforme con la decisión el Hospital accionado, por conducto de apoderado, solicitó revocar el fallo6. II. PROVIDENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Corresponde a la sentencia de 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, de esta Corporación que, al resolver el recurso de apelación interpuesto, REVOCÓ la sentencia7 del Tribunal a quo y, en su lugar, DENEGÓ las súplicas de la demanda.
Examinado el desarrollo del proceso y el recurso de alzada el ad quem identificó como problema jurídico de la segunda instancia, el siguiente: ¿En el asunto hay lugar al reconocimiento, liquidación y pago de la diferencia salarial, prestacional y demás emolumentos a favor del actor, por haberse desempeñado como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes de la entidad, en el período comprendido entre el 10 de diciembre de 2008 y el 10 de marzo de 2014, en tanto que solo se le pagó como médico general, que es de 6 El escrito se aprecia en el folio 102-106 del C. 5 y fls. 1 y 2 del C. 6 7 Que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN menor jerarquía al desempeñado?, ello, en consideración a que el cargo de médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes no se encuentra establecido dentro de la planta de personal de la entidad.
En orden a resolver este planteamiento el fallo examinó lo relativo con la normativa relacionada con la función pública y la jurisprudencia, así como las pruebas que se aportaron al proceso judicial con tal fin, y concluyó: “[…] 41.Ahora bien, la Sala se ha permitido revisar cada uno de los documentos que conforman el proceso y los testimonios practicados, y de la valoración que ha efectuado, conforme a los principios de la sana crítica, encuentra probado que el actor ocupó el cargo de médico general de la planta de personal de la E.S.E. demandada y percibió los salarios y las prestaciones correspondientes al mismo. 42.También, que no existe prueba alguna que demuestre que el accionante hubiese sido designado, por medio de acto de la E.S.E. demandada, como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, que él dice haber desempeñado, empleo que, además, no se encuentra creado en la planta de personal de esta entidad. 43.Pues bien, como se dijo anteriormente, el artículo 122 de la Constitución Política consagró que todo empleo debe tener funciones determinadas en la ley o en un reglamento y previsto en la respectiva planta de personal, así como que el salario debe estar establecido en el presupuesto de ente respectivo.
Igualmente, contempla que el ciudadano, para ejercer el cargo, debe jurar que cumplirá y hará cumplir la Constitución y con ello se compromete a desarrollar las obligaciones que como servidor público le corresponden. 44.Entonces, en resumen, la remuneración dependerá del cargo en el cual se encuentre nombrado y posesionado el servidor y la función pública estará regida a través de una relación legal y reglamentaria.
Dicho esto, al pretenderse una nivelación salarial por el desarrollo de una actividad o función diferente a la cual está vinculado el servidor público, es requisito indispensable que se demuestre tal situación o supuesto fáctico. De acuerdo con lo anterior, tanto la creación de los empleos en el sector público, las funciones y su remuneración son actividades regladas por las normas legales. 45.En este orden de ideas, la Sala ha revisado, verificado y valorado las pruebas que obran en el proceso, con la finalidad 8 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN de establecer si el empleo como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes se encuentra previsto en la planta de personal de la E.S.E. accionada, si el mismo tiene las funciones determinadas y si se encuentra contemplado el correspondiente salario en el presupuesto de la entidad para dicho cargo, encontrándose que no existe documento alguno que así lo demuestre. 46.Así mismo, tampoco se demuestra que el actor haya jurado que cumplirá y hará cumplir la Constitución y desarrollar las obligaciones que incumben en el empleo de médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, como tampoco que haya sido designado, con el acto de nombramiento, el acta de posesión y la constancia o la certificación, y que estuvo en el ejercicio de dicho cargo durante el período por el cual está reclamando la diferencia de los salarios y las prestaciones sociales como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes. 47.Si bien es cierto los testimonios que se practicaron informan que el accionante laboró en la E.S.E. accionada desempeñando funciones propias de un médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, también lo es que esta prueba no es suficiente, pertinente ni conducente para demostrar la vinculación de una persona con una entidad en tal condición, toda vez que la prueba de tal hecho no es otra que la documental, la que de manera idónea conduciría a la demostración del nombramiento y el desempeño del cargo del cual se está pretendiendo el reconocimiento de la diferencia de los salarios y las prestaciones.
Ello, en consideración a que el propósito de la nivelación no es otro que materializar el derecho a la igualdad en el marco de circunstancias equivalentes, lo que no ocurre en este caso. 48.En este orden de ideas, es claro que el demandante tenía como obligación cumplir las funciones de médico general, cargo en el que se encontraba nombrado, y no las de médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, pues, para el efecto solo se adquiere competencia a través del acto de nombramiento y el acta de posesión, ya que el ejercicio de la función pública y el desempeño de todo cargo público es una actividad reglada por la Constitución, la ley o los reglamentos, por tanto, se requiere la existencia del cargo o empleo público dentro de la planta de personal de la entidad del Estado, el acto administrativo mediante el cual se nombra a la persona para desempeñar determinado cargo, el acta de posesión, la legalidad en la asignación de las funciones y su cumplimiento, de todo lo cual se deriva la asignación del salario y las correspondientes prestaciones sociales.
Igualmente, la asignación de los salarios de los empleados públicos no solo se determina por su denominación y código, sino que también se tiene en cuenta los requisitos de conocimiento, experiencia y responsabilidad. 9 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 49.Lo analizado y considerado a lo largo de esta providencia es suficiente para concluir que la sentencia de primera instancia se debe revocar, en cuanto accedió a las pretensiones de reconocimiento, liquidación y pago de los salarios y prestaciones sociales que corresponden al cargo de especialista de planta, o, en su defecto, el que la entidad fijó para los vinculados mediante contrato de prestación de servicios para la época de los hechos, teniendo en cuenta que con la prueba allegada al proceso, el demandante no logró demostrar que hubiese sido designado para desarrollar las funciones atinentes al cargo de especialista en radiología por diagnóstico de imágenes. […]”.
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 3.1. El señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO presentó recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del CPACA. La decisión objeto del recurso es la sentencia de segunda instancia de 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 81001-23-39-000- 2015-00089-01.
Como causal del recurso extraordinario invocó la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, la que, a su juicio, se configuró por: i) falta de competencia funcional del juzgador para resolver el recurso de apelación por carencia de objeto 10 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Señaló que el motivo del recurso de apelación no guarda relación con las pretensiones ni con los hechos de la demanda, tampoco con la contestación de la demanda, y menos con la forma como quedó fijado el litigio.
Aseguró que no se controvirtieron los argumentos del fallador de primera instancia, por lo que estima que estos reproches son incongruentes, y al ser acogidos por el fallador de primera instancia se evidencia la carencia de competencia funcional. En este punto refirió: “[…] La demanda está dirigida a declarar la nulidad del acto administrativo demandado por la flagrante violación los postulados contenidos en los artículos 1, 25 y 53 constitucionales; es decir, de los principios mínimos fundamentales de derecho del trabajo; tales como el de la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos por normas laborales”;
“una retribución conforme a la calidad y cantidad de trabajo desarrollado” (a trabajo de igual valor, salario igual) y “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”; en tanto, a través de él, el Hospital San Vicente de Arauca le niega al demandante, por concepto de salarios, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero correspondientes a la diferencia salarial existente entre lo devengado mensualmente por un médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, vinculado con la entidad hospitalaria a través de contratos de prestación de servicio o el de un especialista de planta; respecto del salario mensual asignado y percibido por él en calidad de médico general, funcionario público en carrera administrativa, vinculado con la entidad a través de concurso de méritos, el cual fue significativamente inferior pero, cumpliendo con las mismas funciones del señalado especialista vinculado mediante contratos de prestación de servicio, según dan cuenta las liquidaciones de nómina para cada mes en concreto, durante los extremos temporales comprendidos entre el día diez (10) de diciembre del año 2008 y el día diez (10) de marzo del año 2014 […]”. 11 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Para explicar este planteamiento también aludió a los hechos en los que sustentó la demanda y además señaló que las pretensiones y los supuestos que invocó tienen respaldo jurídico y jurisprudencial.
En ese sentido reiteró lo siguiente: “[…] “INFRACCIÓN DIRECTA DE NORMAS CONSTITUCIONALES. El alcance respecto a la aplicación de los principios mínimos fundamentales de derecho del trabajo; tales como el de la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos por normas laborales”; “una retribución conforme a la calidad y cantidad de trabajo desarrollado” (a trabajo de igual valor, salario igual) y “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”; ha sido claramente definido a través de vigente jurisprudencia emanada de las altas cortes.
En tal sentido, y con respaldo en sólidos precedentes jurisprudenciales, entre otras tantas providencias emanadas de las Altas Cortes, el acto administrativo demandando al negar el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y demás derechos y acreencias laborales peticionados, viola de manera flagrante los mandatos constitucionales que seguidamente se explicitan.
Sobre el particular, la Honorable Corte Constitucional ha dicho: “Esta Corporación ha señalado que el trabajo es un derecho fundamental, que aunado a la dignidad humana se convierte en uno de los pilares en los cuales descansa la existencia misma del Estado Social de Derecho (Preámbulo; Artículos 1 y 25 de la Constitución Política).
En desarrollo de esta premisa, la Constitución Política proscribe toda forma de discriminación; garantiza la estabilidad de los trabajadores en el empleo; impone una asignación salarial mínima y una retribución conforme a la calidad y cantidad de trabajo desarrollado; determina la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos por las normas laborales a favor del trabajador y establece la posibilidad de que éstos solo transijan y concilien los derechos inciertos y discutibles.
También el ordenamiento constitucional dispone la aplicación, en caso de duda, del principio de la favorabilidad en beneficio del trabajador; la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y garantiza al trabajador la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario.
(Artículo 53 C.P.)”2. (Negrillas fuera del texto original) […]”. De este modo, señaló que el oficio TRD-100.17-O.J./636/2015 de 16 de junio de 2015, emanado de la representante legal del HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA es nulo al negarle los salarios, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero 12 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN correspondientes a la diferencia salarial existente entre lo devengado mensualmente por un médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes en el Hospital San Vicente de Arauca.
Aseguró que el fallo de segunda instancia, proferido por el Consejo de Estado, también resulta violatorio en tanto estimó que “el inocuo argumento, consistente en considerar que “[…] no existe obligación contractual ni compromiso presupuestal que respalde la prestación del servicio, es decir, que no hubo contrato que comprometiera al Hospital al pago de contraprestación alguna […]”, todo lo cual, a su juicio, constituye una infracción a los criterios jurisprudenciales que citó. Manifestó que debe protegerse al trabajador cuando la administración se beneficia de una labor, simplemente encomendando funciones al empleado nombrado y posesionado en un nivel de inferior jerarquía, protección que procede bajo la primacía de la realidad frente a las formas, en conjunción con el principio de trabajo igual salario igual, pues estimó que se falseó y disfrazó la verdadera relación de trabajo existente en el caso sub lite.
Que para el Tribunal el problema jurídico a resolver fue: 13 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ¿Si es posible acceder a las prestaciones y acreencias laborales del señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO, por el hecho de haber laborado al servicio del HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E., en calidad de especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, cumpliendo la Comisión de Estudios que le fue otorgada por la entidad hospitalaria, y a sabiendas que su cargo de planta era de médico general? Que en virtud de dicho examen se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto resultó probado que se le sumaron funciones de la especialidad en radiología y diagnóstico por imagen, que imponían, por este hecho, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales junto con la sanción moratoria causada.
Lo anterior, en aplicación del principio de la realidad frente a las formas como uno de los modos jurídicamente establecidos para materializar el derecho fundamental a la equidad, justicia e igualdad. De este modo, afirmó que debía darse prevalencia a la claridad argumentativa de la providencia de primera instancia, respecto del reconocimiento de la diferencia salarial y reliquidación de las prestaciones, pues se le asignaron funciones propias de la especialidad de radiología al cargo de médico general de planta.
Aclaró “[…] que una cosa es la designación irregular y otra, como el caso concreto, la sumatoria de funciones de especialista a un funcionario de planta”, con ocasión de lo pactado en el contrato de comisión de estudios y la necesidad del servicio. 14 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En tal orden, indicó que el apoderado judicial de la entidad demandada dirigió el recurso de apelación a reprochar que la E.S.E. no debía reconocer y pagar a quien no ha cumplido con lo pactado en el contrato de comisión de estudios; y que en forma descontextualizada, agregó lo relativo a la función pública en relación con la inexistencia del cargo de la referida especialidad en la planta de personal de la entidad.
Bajo estas apreciaciones, refirió que el Consejo de Estado se centró para explicar la improcedencia del reconocimiento de la diferencia salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales y otros emolumentos en la inexistencia del cargo de médico especialista en radiología y diagnóstico por imagen en la planta de personal de la entidad, según el mandato establecido en el artículo 122 de la Constitución Política, aspecto que no fue objeto de la contestación de la demanda, ni de la fijación del litigio y, por consiguiente, tampoco fue objeto de la decisión de primera instancia. De lo anterior, estimó que el operador judicial de segunda instancia carecía de competencia funcional para resolver el recurso acogiendo argumentos que no son de recibo, por cuanto y de conformidad con la ley y la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, son extraños o incongruentes no sólo frente a los motivos que sirven de fundamento a la sentencia de 15 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN primera instancia sino, también, respecto de las pretensiones de la demanda, la contestación de la demanda y la fijación del litigio. ii) falta de congruencia en la modalidad externa Luego de transcribir algunos apartados del fallo recurrido explicó que el argumento de “la función pública según lo preceptuado en el artículo 122 de la Constitución Política” es incongruente con: i) la causa petendi establecida en la demanda, ii) con sus hechos, iii) con la fijación del litigio y, iv) con los motivos o fundamentos de la sentencia de primera instancia, porque el planteamiento del fallo de alzada se fundó en la función pública, cuando este argumento era totalmente ajeno al debate.
En ese orden, refirió: “[…] Modificó en lo esencial la causa petendi de la demanda, dado que, se insiste, las pretensiones impetradas descansan sobre la violación del artículo 53 de la Constitución Política, producto de habérsele sumado al demandante, médico general de carrera, vinculado mediante concurso de méritos, labores propias de un especialista en radiología y diagnóstico por imágenes pero, sin solicitar nivelación de salarios que, a la postre, es una figura jurídica totalmente diferente a la solicitada en la demanda;
(ii) dicha circunstancia fáctica, de contera, vulnera flagrantemente los principios sobre los cuales, en la sentencia de primera instancia, se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda; entre otros, los principios de “la realidad prima sobre las formas” y “a trabajo igual, salario igual”; (iii) no respetó las actuaciones procesales referidas a la contestación de la demanda, ni la relativa a la audiencia inicial, consistente en la fijación del litigio pues, a la postre, se decidió con base en la incongruente argumentación expuesta por el apelante, sobre aspectos ajenos a dichas actuaciones procesales.
(iv) hecha (sic) de menos la existencia de una prueba que, a 16 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN todas luces, es inexistente; como quiera que alude a un acto administrativo de nombramiento para un cargo que no existe en la planta de personal de la entidad demandada y, por el contrario, desecha los medios de prueba legalmente aducidos al proceso que demuestran, en grado de certeza, los hechos que se ordenaron probar en la audiencia inicial, con motivo de la fijación del litigio en cuanto a los hechos [ ]”.
Por lo expuesto, considera que hay lugar a que se infirme el fallo y se ordene proferir una sentencia de reemplazo. IV. TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO 4.1. Mediante proveído de 2 de diciembre de 2022 se admitió el recurso extraordinario de revisión 8 y se ordenó notificar al HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E. Durante el término de traslado contestó el recurso, así: Se opuso a las pretensiones de este recurso, por cuanto estimó que tal y como lo expuso en el recurso de alzada el Tribunal a quo erró y desconoció completamente los argumentos de la contestación de la demanda.
Al respecto indicó: “[…] En la sentencia de primera instancia, se da por cierto que el señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO le asistía el derecho a ser ubicado en un cargo de mayor jerarquía al cual desempeñaba (Médico general) en virtud del contrato de comisión de estudios, otorgándole derechos como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, situación que no es cierta, teniendo en cuenta que el contrato de comisión de estudios y contraprestación de servicios No. 02- 8 En cuanto a la oportunidad del recurso se consideró que fue oportuno porque la sentencia se notificó electrónicamente el 17 de noviembre de 2021, lo que permite distinguir que la notificación se surtió durante los días 18 y 19 de noviembre de 2021 y adquirió ejecutoria el 24 de noviembre de 2021, y comoquiera que el recurso se presentó el 21 de noviembre de 2022, lo fue en tiempo. 17 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 0003 del 05 de diciembre de 2015, suscrito por el señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO y el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E, en ninguna de sus cláusulas pactaron como obligación del (sic) la entidad hospitalaria a reintegrarlo en un cargo de mayor jerarquía según su especialidad, y que por el contrario, en el numeral 3 la cláusula segunda del contrato de comisión de estudios señalado, se consignó que el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E se obligaba para con el hoy demandante, "Reintegrarlo a los 5 días calendarios de su regreso a un cargo igual o de superior categoría del que desempeña y según la capacidad y la disponibilidad del recurso" (Cursivas, negrillas y subrayado fuera del texto) En ese orden de ideas, la sala de decisión da por cierto un derecho presuntamente pactado en el contrato de comisión de estudios, situación que no es cierta y que se observa en el contrato de comisión de estudios allegados al proceso.
En ese orden de ideas, en la sentencia que motiva el presente recurso de apelación, se evidencia el desconocimiento de las normas que regulan la comisión de estudios, por cuanto las normas vigentes y aplicables al asunto sub iudice de las cuales se debe precisar que La comisión de estudios es una situación administrativa en donde, por circunstanciales previamente definidas el servidor público, durante su vida profesional y según el ordenamiento jurídico, sin perder tal condición, puede temporalmente dejar de prestar sus servicios, en este caso, para adelantar su formación o mejoramiento académico […]”.
Sostuvo que dada la comisión que le fue autorizada al recurrente lo que quedó evidenciado es que este incumplió el plazo al que se obligó con el Hospital San Vicente de Arauca a prestar sus servicios profesionales, por virtud de la renuncia. Que no haber considerado esta situación sería premiar el desconocimiento de lo pactado por las partes, desconociendo que la comisión de estudios es una situación administrativa otorgada a un empleado como un beneficio o incentivo con el fin de lograr una 18 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN formación para él, la que, a su vez, se revierte en el mejoramiento del servicio y en tener personal calificado para el mismo fin.
Indicó que el juzgador de primera instancia erró al considerar que le asiste derecho al demandante para haber sido reintegrado en un cargo de mayor jerarquía al cual desempeñaba (Médico general) en virtud del contrato de comisión de estudios, otorgándole derechos como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, teniendo en cuenta que en el contrato de comisión de estudios y contraprestación de servicios núm. 02-0003 de 5 de diciembre de 2015, suscrito por el señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO y el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E, no se pactó tal obligación. En estos términos estimó que: i) el acto administrativo demandado goza de total legalidad y ii) la sentencia de segunda instancia de 14 de octubre de 2021 no viola el debido proceso como lo quiere hacer ver el recurrente. 4.2.
El Ministerio Público no rindió concepto. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala 19 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En los términos del artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos.
Frente a la competencia asignada a esta Corporación, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de aquella sección que profirió la decisión que se cuestiona. En armonía con la anterior disposición, es preciso destacar que el artículo 1079 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende.
De este modo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración 10 y el funcionamiento de las Salas 9 “[…]
ARTÍCULO 107. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN. […] Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […]” 10 “ARTÍCULO 28.- SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN. Las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La designación de un nuevo magistrado no modificará la integración de las Salas Especiales de Decisión. El nuevo Magistrado entrará a formar parte de la Sala a que pertenecía quien se retiró. La conformación o modificación 20 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Especiales y les asignó, entre otras, la competencia para resolver11 los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. 5.2 Generalidades del recurso extraordinario Este recurso es un medio judicial de carácter extraordinario establecido por el legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, que hacen tránsito a cosa juzgada12.
Su propósito se orienta a cuestionar la decisión judicial que ha adquirido firmeza, bajo el entendido que su controversia se sustenta en la ocurrencia de alguna de las causales taxativas previstas en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003, las que se tramitan bajo este procedimiento especial. El objeto del recurso extraordinario es el restablecimiento de la justicia material y su procedencia se supedita a demostrar que la de la integración de cada una de estas Salas será publicada en el sitio web del Consejo de Estado.
La Sala Plena podrá variar la conformación de las Salas Especiales de Decisión, previa publicación en el sitio web del Consejo de Estado.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para la integración inicial de las Salas Especiales de Decisión cada uno de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hará Sala Especial de Decisión con los magistrados de las otras Secciones, en orden alfabético por apellido […]”. 11 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 2. […]” 12 Y excepcionalmente de algunos autos que finalizan el proceso. 21 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN decisión cuestionada es contraria a derecho.
Ello, ocurre cuando se prueba que las circunstancias que surgieron con la sentencia se encuadran en alguna de las causales delimitadas por el legislador con lo cual procede la infirmación13, tanto para “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como [para] restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”14.
En estos términos, la Corte constitucional precisó: “[…] La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido [ ]”15. Además, es oportuno destacar que su objeto y la naturaleza de constituir un nuevo trámite ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, torna en improcedente su uso como medio para plantear reproches a modo de una instancia adicional, en 13 El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 prevé la manera en que el fallador debe proceder atendiendo la causal alegada que se encuentre fundada. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.
M.P María Victoria Calle. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-450 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 22 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN razón a que está vedado cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural; es decir, que en este trámite únicamente pueden ventilarse aspectos que encuadren en alguna de las causales taxativas16 que habilitan su procedencia. 5.3 De la causal invocada En el asunto bajo examen se invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 201117, cuyo texto es del siguiente tenor: “[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: [ ]5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.[…].” En lo que respecta al entendimiento de esta causal, la Sala precisa que su ocurrencia ha sido examinada por la jurisprudencia de esta Corporación, aclarando que puede provenir de una nulidad 16 En Efecto, la taxatividad deviene de lo restrictivo y específico de su examen.
Al respecto la jurisprudencia destacó: “Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza […]” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). Actor: Municipio de Belmira y Otros. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. C.P. Susana Buitrago Valencia. 17 En vigencia del CCA correspondía a la enlistada en el numeral 6° del artículo 188, por lo tanto, cuando se haga mención a esta como consecuencia de decisiones judiciales dictadas en su vigencia ha de entenderse que se trata de la prevista ahora en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 23 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN procesal, en los términos del artículo 133 del CGP, o de una de carácter constitucional, fundada en el artículo 29 Superior18.
En uno u otro caso, los requisitos para su formulación se concretan así: 1. Debe existir una sentencia que ponga fin al proceso ordinario y contra la que no procede recurso de apelación. 2. El vicio de nulidad debe configurarse en el momento de la expedición de la sentencia. De este modo, no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta, y que por oportunidad debieron ser alegadas cuando ocurrieron, según el artículo 13419 del CGP. 3.
En su alegación debe identificarse la irregularidad o el vicio grave y su influencia sobre la decisión, con la cual se acredite que de no haber acaecido el resultado sería distinto. De lo anterior se evidencia que no resultan aceptables errores en la aplicación de la ley o in iudicando. 18 Sobre el particular esta Corporación precisó: “[…] las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29 […]”.
CONSEJO DE ESTADO. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011- 01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Melida Valle de De la Hoz 19 “ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […]” 24 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Ahora bien, para acreditar la ocurrencia de alguna de las causales de nulidad es posible recurrir a las previstas en el Código General del Proceso como constitutivas de este vicio en los términos de artículo 133, restringido, como se dijo atrás, a la expedición de la sentencia. En este primer escenario 20, la jurisprudencia se decantó por identificar que para la interpretación de la causal invocada debía acudirse al artículo 140 del CPC, hoy 133 del CGP, a fin de delimitar las circunstancias en las cuales se podría encuadrar la nulidad invocada, y para ello ejemplarizó algunas situaciones que podrían dar lugar a su configuración. Al respecto es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento21: “[…] De forma más clara expresó la sentencia del 4 de noviembre de 1999 - exp. 2185 - que las nulidades a las que remite el recurso extraordinario de revisión, por la causal sexta, son las previstas en el artículo 140 del CPC22.
El razonamiento fue el siguiente: i) la sentencia hace parte del proceso, y lo concluye; ii) como lo señala el artículo 140, el proceso solamente es nulo por las causales allí señaladas; por tanto iii) la nulidad que se origina en la sentencia se configura solo por las causales previstas en la disposición referida. A partir del razonamiento precedente, se destacaron algunos eventos que configurarían la nulidad originada en la 20 El consejo de Estado desde la previsión de este recurso extraordinario y en específico, para esta causal de nulidad originada en la sentencia ha transitado por diversas posturas de interpretación de las cuales se identificaron 3 etapas según se lee en la providencia 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E), que las recoge así: i) Las causales de nulidad de la sentencia son las que define la jurisprudencia, ii) Las causales de nulidad de la sentencia son las que expresa y taxativamente define el artículo 140 del CPC –art. 133 CGP, y iii) Las causales de nulidad de la sentencia son las previstas tanto en la jurisprudencia como en el artículo 140 del CPC. 21 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157- 01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E) 22 Debe entenderse que en la normativa vigente se entiende el artículo 133 del CGP. 25 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN sentencia, los cuales no se aducen como causales de nulidad propiamente dicha, sino eventos, circunstancias, ejemplos, que se desprenden de las causales del artículo 140, cuya abstracción se concretiza.
La providencia señaló: “La sentencia, que es la providencia mediante la cual se decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de fondo y con la cual, de ordinario, concluye el proceso, es, obviamente, parte del proceso en que se dicta. Y el proceso es nulo, en todo o en parte, solo por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
“Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, según el artículo 140 referido, (i) cuando se provee sobre aspectos para los que el juez no tiene jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, (ii) sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o (iii) sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o (iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando (v) se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta, o (vi) se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también (vii) se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, (viii) sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] “Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente en apoyo del cargo de nulidad de la sentencia, lo cual sería bastante para desestimar el recurso […]”.
A esta remisión normativa se sumó la interpretación contenida en la sentencia de exequibilidad23 de la Corte Constitucional C-491-95. 23 En el proceso de control de constitucionalidad se cuestionó el inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, específicamente la expresión “solamente” de la frase “Causales de nulidad: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]".
Del examen de constitucionalidad la Corte concluyó “Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada del inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, con la advertencia expresa de que dicho artículo reguló las causales de nulidad legales en los procesos civiles. En consecuencia, además de dichas causales, es viable y puede invocarse la prevista en el art. 29 de la Constitución, según el cual, "es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", que es aplicable en toda clase de procesos […]” 26 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Allí, la Corte entendió que además de las causales del artículo 140 del CPC24 debía comprender la de violación al debido proceso, bajo el entendido que es una garantía que debe observarse en el trámite procesal y que su previsión está en la Constitución Política.
Al respecto precisó: “[…] Al examinar las causales de nulidad previstas en el art. 140, claramente se advierte que allí no aparece enlistada la referida nulidad de carácter constitucional. Sin embargo, esta omisión obedece a la circunstancia de que dicha norma es anterior a la Constitución de 1991. - No se opone a la norma del art. 29 de la Constitución la circunstancia de que el legislador señale taxativamente las causales o motivos de nulidad, por las siguientes razones: La Constitución en el art. 29 señala los fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto.
En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso.
Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla. […] Es el legislador, como se advirtió antes, quien tiene la facultad para determinar los casos en los cuales un acto procesal es nulo por carencia de los requisitos formales y sustanciales requeridos para su formación o constitución. Por consiguiente, es válido, siempre que se respete la Constitución, el señalamiento taxativo de las nulidades por el legislador. […] 24 Actualmente está previsto en el artículo 133 del CGP. 27 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia. Al mantener la Corte la expresión "solamente" dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia. […]”25 Bajo este análisis, la Corporación26 ha delimitado que la causal examinada se predica, entre otras, cuando la sentencia: i) no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación; ii) se profiere dentro de un proceso culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) se dicta en un proceso que se encuentra suspendido o interrumpido; iv) se profiere fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso; v) se profiere sentencia con falta de competencia o de jurisdicción; 25 Corte Constitucional.
Sentencia C-491-95 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 26 En una inicial etapa, la jurisprudencia identificó que ocurriría cuando: i) la sentencia hubiera sido firmada por un número diferente de magistrados al que ordena la ley; ii) que la sentencia se hubiera proferido dentro de un proceso que había culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) que se profiera en un proceso que se encuentre suspendido o interrumpido.
(Sentencia de Sala Plena del 08 de septiembre de 1992. Exp. 039. Tesis reiterada por la Sección Segunda en la sentencia del 18 de mayo de 1993. Exp. 4092. Tesis reiterada en sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, el 1 de diciembre de 1997. Exp. 080.) Y luego se agregaron las siguientes: i) Cuando se condena a quien no es parte; ii) cuando la sentencia se profiere con falta de competencia o de jurisdicción, y iii) cuando carezca completamente de motivación. 28 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN vi) el fallo carece de motivación formal y material, vii) se aprecia incongruencia27; viii) se profiere un fallo inhibitorio injustificado28 y ix) se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus.
Este examen, sobre el alcance y contenido de la causal invocada impone que el recurrente en ejercicio de su derecho de acción precise la razón que invoca como constitutiva de nulidad, y que ella obedezca bien a las causales taxativas que prevé el artículo 133 del CGP o a la invocación de transgresión del derecho fundamental del debido proceso, en una de las circunstancias identificadas por la jurisprudencia. Aclarado este contexto, la Sala se ocupará de examinar el reproche invocado por la parte actora a fin de identificar si se configura la causal invocada. 5.4 Del caso concreto En esta oportunidad le corresponde a la Sala identificar si como lo alega el recurrente, se demuestra la existencia de “carencia de objeto por incompetencia funcional” y de incongruencia entre lo pedido y lo decidido en el fallo que resolvió el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario. 27 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 28 Sentencia de 8 de mayo de 2018 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). 29 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El objetivo será identificar si el fallador de segunda instancia se excedió en su competencia al revocar el fallo que accedió a las pretensiones y si el fundamento que consideró con tal fin -concepto de función pública - no fue el expuesto en la demanda, en la fijación del litigio y por lo tanto en la sentencia de primera instancia, y si, como lo alega el recurrente, esto corresponde a una incongruencia externa.
Por ello, será necesario establecer si a la Sección Segunda del Consejo de Estado le estaba vedado pronunciarse frente a la naturaleza del cargo ocupado por el accionante, por cuanto lo alegado por el recurrente a título de pretensiones involucró un reproche que no se orientaba al examen del cargo desde la óptica de la función pública.
Para tal fin, la Sala analizará el concepto de congruencia y el contexto en el que se puede presentar, para luego resolver sobre la alegación planteada, así: 5.4.1 El principio de congruencia La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía predicable tanto de su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como de la externa, 30 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar en relación con la defensa de quien funge como parte accionada, y que se ejerce también a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde efectuar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme, de conformidad con el artículo 320 29, armonizado con el artículo 28130, ambos del CGP. 29 “[…]
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]” 30 “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, o que la ley permita considerarlo de oficio.” 31 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Para ahondar en esta estructura, se prohíja la siguiente decisión31 en la que se precisó: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de NO INCURRIR en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”32 Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes.
En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte 31 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 2 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Actor: Luis Ángel Torres Gómez. CP Alberto Yepes Barreiro. 32 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668).
Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 32 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. Las dos formas de congruencia han sido abordadas por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos: “Se reitera 33 que el principio de congruencia de la sentencia, exige de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Este principio fundamental busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino la salvaguarda del derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En materia contenciosa la demanda marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación, se constituyen en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia […]”34(Subrayas fuera del texto original) Precisado lo anterior, la Sala procede al examen de los reclamos de este recurso. 33 Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 34 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 500012331000200200198-02 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 33 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 5.4.2 Análisis del asunto bajo examen De acuerdo con el planteamiento del recurso, se tiene que la oposición del recurrente es respecto de: i) la incompetencia funcional del Consejo de Estado para examinar un recurso que carece de objeto, por presuntamente no oponerse al contenido del fallo anulatorio y. ii) por la presunta incongruencia del fallo de segunda instancia, pues adujo que el juez ad quem estaba restringido en su pronunciamiento a los motivos que se delimitaron en la demanda y la audiencia inicial, a través de la fijación del litigio, lo cual deriva en que al asumir el examen de aspectos que no fueron objeto de controversia por el actor en la demanda era imposible su pronunciamiento.
Para abordar este asunto es del caso delimitar que la discusión se orientó a controvertir la legalidad del Oficio N° OJ/636/201535 por el cual El Hospital San Vicente de Arauca E.S.E. no accedió a la petición del actor. El acto acusado es del siguiente tenor: 35 Folios 66 a 69 del C. 2 de expediente digital. 34 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 35 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 36 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 37 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Lo anterior, pone de manifiesto que es respecto de tal acto que el actor promovió la demanda de nulidad y restablecimiento para cuestionar su legalidad y elevó los cargos en su contra con el ánimo de desvirtuar la presunción de legalidad de que está investido.
En relación con el escrito de demanda se aprecia que la pretensión primera de nulidad se planteó en los siguientes términos: 38 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (i) PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad el acto administrativo contenido en el oficio TRD-100.17-O.J./636/2015 fechado dieciséis (16) de junio de 2015, proferido por la Doctora BIBIANA CASTELLANOS en calidad de DIRECTORA (E) del HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA, por ende, actuando como su representante legal mediante la cual concluye: “[…] bajo ninguna circunstancia, resulta procedente el pago de los honorarios que usted reclama, así como tampoco se accederá al reconocimiento de derechos laborales que no le asisten, toda vez que no existe obligación contractual ni compromiso presupuestal que respalde la prestación del servicio, es decir, que no hubo contrato que comprometiera al Hospital al pago de contraprestación alguna […]”.
En este entendido, para el estudio de este proceso, el Magistrado conductor del trámite dispuso en la audiencia inicial, un recuento sobre las posturas de la parte demandante y de la entidad accionada, que apenas representan un “resumen” de los términos en los que debía pronunciarse el juez, respecto de si el acto acusado era nulo y si le asistía al actor el reconocimiento reclamado o, por el contrario, si las razones expuestas por la entidad resultaban suficientes para denegar las pretensiones.
Del examen de lo discurrido en dicha audiencia, se lee lo siguiente: “[…] 4.- FIJACIÓN DEL LITIGIO. Respecto de los hechos de la demanda (Folios 4 al 13) Sobre los hechos de la demanda el Hospital San Vicente de Arauca, consideró como necesarios de pruebas los descritos en los numerales 13, 18, 19 y 23; sobre los hechos del 5 al 7, 17, 20-21, señaló que no le constan, así que deben ser probados; respecto de los hechos 1 al 4, 8, 11-12, 24, 27-29, 31 y 32, los aceptó como ciertos, sin embargo, dejó claridad que la prestación del actor como especialista, la realizó de manera parcial y que dichos lapsos, se le reconocieron mensualmente, sin cumplir horario y solo por escasas horas. 39 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En consecuencia estos son objeto de controversia y requieren de acreditación en éste (sic) proceso.
Parte demandante: Solicita que los numerales 18 y 19 sean declarados como ciertos, toda vez que la parte demandada, expresó que se atiene al contenido de la certificación. Parte demandada: En efecto, al momento de contestar la demanda, tal como quedó señalado, dichos hechos se sujetan al contenido de la certificación que se encuentra dentro del Despacho.
Despacho: Se aceptan estos hechos como ciertos, solo en la medida de la certificación que ha sido aportada al expediente. Respecto de las pretensiones y la contestación de la demanda De la demanda presentada se extraen las pretensiones propuestas por la parte actora, se concretan en obtener la Nulidad del acto administrativo contenido en el oficio TRD- 100.17-0.J./636/2015 del 16 de junio de 2015, proferidos por la Directora (E) del Hospital San Vicente de Arauca, por medio del cual rechaza el pago de los honorarios que reclama el actor, así como tampoco accede al reconocimiento de derechos laborales que presuntamente le asisten, y en consecuencia, negándole el reconocimiento y pago por conceptos de salarios, prestaciones sociales y otros emolumentos.
Así mismo, el actor propone subsidiariamente, de no ser plausible el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el de Reparación Directa, solicitando que se reconozca administrativamente responsable al Hospital San Vicente de Arauca, de la existencia de la actio in rem verso (Enriquecimiento sin causa) al haberlo sometido a trabajar como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes durante el tiempo comprendido entre el 10 de diciembre de 2008 al 10 de marzo de 2014 y no cancelarle salarios y prestaciones sociales que le corresponden como especialista, sino como médico general.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene al Hospital San Vicente de Arauca, a reconocer, liquidar y pagar a favor del señor Carlos Rafael Parales Cardozo, a título de indemnización de perjuicios irrogados, con la indexación e interese legales, sus derechos y acreencias laborales?, que dejó de percibir durante el tiempo que laboró como médico especialista en radiología e imágenes diagnósticas.
En cuanto al Hospital San Vicente de Arauca, se opuso a todas y cada una de las pretensiones, tanto de las principales como las subsidiarias, por carecer de fundamentos de hecho y de derechos, pues señala, con respecto a la pretensión de NYR, 40 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN no tiene vocación a la prosperidad por ser una decisión que se ajusta a las normas vigentes y ninguno de los cargos, logra desvirtuar la presunción de legalidad; y en cuento ala de Reparación Directa, sostiene que en modo alguno se ajusta a lo establecido en la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado, sección tercera, de noviembre de 2012, pues el presunto alegado, se produjo dentro de una relación laboral legal y reglamentaria.
La decisión anterior se notifica por estrado y se corre traslado a las partes para que se manifiesten al respecto: -La parte demandante: Esta parte está conforme con la fijación del litigio -La parte demandada: Solicita se haga una precisión sobre la elaboración del problema jurídico a la pretensión subsidiaria, pues al momento que se planteó se expresó que el HSVA se había beneficiado de las labores del actor y entonces se tendría que indemnizar; y como en el enriquecimiento sin causa está previsto es la compensación y no la indemnización, solicita se haga claridad sobre estos términos […]” Finalmente, el fallo proferido por el Tribunal a quo, resolvió acceder a la nulidad deprecada y dispuso respecto de las pretensiones de restablecimiento, lo siguiente: “[…]
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena al HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E., a PAGAR al señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO, la diferencia salarial entre lo devengado como Médico General en propiedad y lo que debería recibir en calidad de médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, desde el 10 de diciembre de 2008 al 10 de marzo de 2014, e igualmente, en este mismo periodo, todas las prestaciones sociales, bonificaciones, derechos por laborar en la unidad de radiología (riesgo) y la mora en el pago de la cesantías, las que se liquidará en conforme a la Ley 244 de 1995 y la jurisprudencia interpretativa al respecto.
De acuerdo con todo lo anterior, se ordena el pago de las prestaciones y acreencias laborales pretendidas igual a las que reciben quienes se desempeñan en el cargo de Especialista de Planta, o, en su defecto, el que la entidad fijó para los vinculados mediante contrato de prestación de servicios para la época de los hechos, en concreto en el año 2008, debidamente indexada, en cualquiera de las dos 41 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN modalidades, con primacía por el mayor valor, sumas que deberán ser ajustadas con base en la siguiente fórmula […] Así como también, el pago de los aportes por dichos periodos a las entidades de Seguridad Social en su debida proporción teniendo en cuenta el término de la liquidación de las acreencias laborales.
Sumas que deberán ser ajustadas con base en la fórmula citada en la parte emotiva.
CUARTO: NIÉGUENSE las demás súplicas de la demanda de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva esta providencia. […]”. Hasta este momento procesal, está claro que a las partes les asistía el derecho de controvertir en oportunidad la decisión de fondo adoptada, bien por la parte accionada mediante la oposición total o parcial contra el fallo anulatorio, e incluso del actor respecto de la decisión de no acceder a la totalidad de las pretensiones formuladas.
En este asunto el recurso de apelación únicamente lo ejercitó el apoderado del Hospital accionado, entidad que se opuso a la decisión anulatoria y solicitó su revocatoria. Entre los argumentos expuestos, señaló que: “[…] Es un error por parte del juzgador del (sic) primera instancia considerar que le asiste derecho alguno al demandante para haber sido reintegrado en un cargo de mayor jerarquía al cual desempeñaba (Médico general) en virtud del contrato de comisión de estudios, otorgándole derechos como médico especialista en radiología y diagnóstico por imágenes, situación que no es cierta, teniendo en cuenta que el contrato de comisión de estudios y contraprestación de servicios No. 02 -0003 del 05 de diciembre de 2015, suscrito por el señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO y el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E, en ninguna de sus cláusulas pactaron como obligación de la entidad hospitalaria a 42 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN reintegrarlo en un cargo de mayor jerarquía según su especialidad.
En ese orden de ideas, no puede desconocerse en la decisión de primera instancia que al demandante el HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E, reconoció y pagó emolumentos adicionales que no son propios de un Médico general como lo fue su cargo, y que los servicios de radiología prestados fueron cancelados en los eventos transitorios que se presentaban;
Así las cosas, de igual forma no puede pretenderse que la entidad demanda reconozca y pague a quien no ha cumplido con lo pactado en el contrato de comisión de estudios, como tampoco se puede desconocer lo señalado en nuestra carta política en su respecto de la función pública, refiere que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”, de igual forma en el señaló que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuando los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”. Corolario de lo anterior, se interpreta y se da por cierto un derecho al demandante respecto del contrato de comisión de estudios, situación que no es cierta, lo cual refleja que erra la sala de decisión al momento de valorar dicha prueba, interpretando en perjuicio del Hospital San Vicente de Arauca el clausulado del contrato referido, como se ha explicado tantas veces, y con la cual se decide a favor del señor CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO. […]” (Subrayas fuera del texto).
De dicho escrito la Sala aprecia que fueron varios temas a los que aludió el Hospital apelante, tales como: i) la comisión de estudios en el exterior autorizada al actor y el contrato suscrito, ii) el cargo de médico general ocupado por el actor y el principio de la función pública respecto de que “no habrá empleo púbico que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”, iii) el desconocimiento de las pruebas aportadas al proceso, iv) la 43 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN transgresión de los principios presupuestales y la clasificación del empleo público, v) la ilegalidad de la condena moratoria y vi) la legalidad del acto acusado.
Entonces, de acuerdo con lo acaecido en el proceso, se concluye que no le asiste razón al recurrente respecto de los eventos que invoca como constitutivo de nulidad de la sentencia bajo la causal 5a del artículo 250 del CPACA, por las siguientes razones: 5.4.2.1 De la presunta incompetencia funcional del Consejo de Estado para examinar un recurso que carece de objeto Para responder el planteamiento que formula el recurrente y con el ánimo de contestar integralmente los reproches, es necesario recordar que la determinación de las competencias judiciales en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se prevén en el CPACA y su distribución, se realiza entre los juzgados, los tribunales administrativos y el Consejo de Estado según los factores objetivo, subjetivo, funcional y territorial.
Por su parte, el factor funcional36 corresponde a la distribución de los asuntos en instancias: única, primera y segunda, y cuyo reparto obedece al nivel de autoridad, calidad del funcionario que expide el 36 La Corte Constitucional lo define como: “Este factor comprende la llamada competencia vertical en contraposición a la horizontal que se presenta en el factor territorial, y comprende tanto la competencia por grado como según la etapa procesal en que se desenvuelva.
También se encuentra en este factor de competencia los denominados recursos extraordinarios de casación y revisión”. Sentencia T-308 de 2014. 44 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN acto, naturaleza del acto administrativo objeto de control, tipo de sanción y la cuantía de las pretensiones, entre otros.
Entonces, de lo que se aprecia, en este caso, es que el proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, con cuantía, es de doble instancia. De acuerdo con lo expuesto, el Consejo de Estado tiene la condición de juez de la apelación, lo que determinó que admitiera el recurso de alzada contra el fallo de primera instancia, según da cuenta el auto de 27 de octubre de 201737.
Posteriormente, en virtud de la orden de traslado para alegar 38 el fallador habilitó el término para la presentación de los alegatos de conclusión, etapa en la cual el recurrente participó. Tal intervención se encuentra documentada en el memorial 39 radicado ante el Consejo de Estado, mediante el cual el recurrente se opuso a la solicitud de revocatoria del fallo apelado, e insistió y se remitió a las razones expuestas en la etapa de alegaciones de la primera instancia, pero en ningún caso identificó que existiera una falta de competencia de carácter funcional. 37 Folio 32 del Cuaderno 5 del expediente digital. 38 Mediante auto de 1° de marzo de 2018, se ordenó correr traslado para alegar.
(fls. 55-56 del C. 5 del expediente digital) 39 Folios 64 a 68 del Cuaderno 5 del expediente digital. 45 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN De modo que atendiendo al concepto de “incompetencia funcional” las razones a las que aludió el recurrente no se identifican con este posible vicio, lo que desencadena en una defectuosa argumentación y no en una falta argumentativa, pues ello impediría al juez extraordinario un pronunciamiento.
Todo lo anterior, evidencia para esta Sala Especial que al Consejo de Estado sí le asistía competencia para decidir el recurso, pues: i) era un asunto a su cargo, ii) se interpuso oportunamente y iii) fue sustentado, esto es, la entidad accionada identificó las razones de oposición al fallo del Tribunal a quo, cuestionando el análisis normativo y probatorio que orientó la decisión anulatoria del juez de primera instancia. Ahora, superado el examen de incompetencia, tampoco resulta de recibo la alegación respecto de la cual el recurrente estima que los argumentos esgrimidos por el Hospital accionado no constituyen una verdadera oposición a la decisión del Tribunal, o como lo hace entender, que al Consejo de Estado le estaba vedado examinar la situación laboral entre el actor y la entidad prestadora de servicios de salud, identificando la existencia o no de una relación legal y reglamentaria, necesaria para establecer la procedencia de sus reclamos. 46 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Además, conforme se anticipó, el Hospital apelante sí aludió expresamente al principio estatal de la función pública como fundamento de la relación laboral existente con el médico PARALES CARDOZO.
Por este motivo, no es posible delimitar el estudio de los argumentos de la apelación solo a aquellos planteamientos que para el recurrente guardan identidad con su escrito de demanda, pues entender ello, implicaría dejar sin defensa a la parte accionada, a quien le está reconocido el ejercicio pleno de su derecho de contradicción no solo a través de la contestación de la demanda sino del planteamiento de excepciones y, por supuesto, del ejercicio de los recursos contra las decisiones proferidas en el curso del proceso.
Estos razonamientos son más que suficientes para concluir que en este caso la incompetencia alegada no se orientó al evento previsto en el artículo 133 del CGP, que señala que el proceso es nulo “[…] 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia […]”. Así, ante la obviedad de que tal declaratoria no existió, también hay que concluir que, aunque se formuló bajo un título que permite su 47 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN examen mediante el recurso extraordinario, las razones expuestas no atienen a su ocurrencia. Finalmente, se aprecia que en la sentencia de 14 de octubre de 2021 producto del control de legalidad, el Consejo de Estado indicó que ninguna irregularidad procesal se halló probada, lo que permitió proferir la decisión de fondo objeto de este recurso.
Por todo lo expuesto, se tiene que la alegación planteada no se probó. 5.4.2.2 De la presunta incongruencia del fallo de segunda instancia En relación con la alegación de la incongruencia externa que invoca el recurrente, se tiene que esta se predica en la segunda instancia cuando hay falta de concordancia entre lo pedido por el apelante y lo resuelto en el fallo recurrido.
Entonces, para determinar si el pronunciamiento del juez ordinario está viciado de tal defecto es necesario identificar si el demandante promovió el examen del acto administrativo y sustentó su reclamación en la relación legal y reglamentaria como empleado público del Hospital40. 40 En la demanda se aprecia que en los hechos el actor reconoce que se vinculó al Hospital accionado como Médico General en carrera administrativa desde el 1 de agosto de 1997 y que le fue autorizado la comisión de estudio en el exterior por tres años, tiempo después del que se REINCORPORÓ, 48 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN También, si el Consejo de Estado estaba o no habilitado por virtud del recurso de apelación interpuesto para pronunciarse sobre el principio de la función pública y los deberes que conlleva el ejercicio del empleo público.
De acuerdo con el examen del acto administrativo acusado, la pretensión del actor, el trámite judicial adelantado, el fallo de primera instancia y el recurso de apelación en su contra, a los que ya se hizo referencia en esta providencia, se evidencia que la Sección Segunda del Consejo de Estado sí tenía competencia para examinar el reproche que el apelante esgrimió por conducto de su apoderado, consistente en la oposición manifestada frente a la declaratoria de nulidad del acto cuestionado y, como consecuencia, al examen de los deberes que el empleo de carrera demandan.
Este estudio abarcó no sólo la revisión de la postura que planteó el actor y que avaló el Tribunal mediante la declaratoria de nulidad, sino, como en efecto ocurrió, el examen de las razones que esgrimió el ente accionado a lo largo de su defensa en relación con el cargo desempeñado por el médico y el que se encontraba inscrito en carrera. asegura como Médico Especialista en cumplimiento del contrato de comisión y de la orden verbal impartida. 49 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN De manera que contrario a lo alegado, la decisión del fallo de segunda instancia valoró las posturas de las partes procesales y de acuerdo con el examen probatorio que realizó emitió la decisión que resolvió el recurso de apelación que, dicho sea de paso, pidió la revocatoria del fallo de primera instancia. De este modo, no es aceptable el reproche del recurrente que pretende suscribir el examen de la apelación a la validez de sus argumentos y reclamos, desconociendo el derecho de defensa y contradicción que le asiste a la contraparte, pues en la controversia es claro que ambos extremos cuentan con el ejercicio pleno de sus derechos, según los artículos 162 y 175 del CPACA, en armonía con el artículo 173 del CGP41, para demostrar sus dichos, no resultando aceptable que el examen, en este caso del recurso, se restrinja únicamente a la postura de la demanda.
De lo precedente, contrario a lo esgrimido por el recurrente, se tiene que el recurso de apelación del Hospital accionado sí se opuso a los razonamientos que acogió el fallador y permitía la alegación de las razones de su defensa al acto acusado. Tan es así, que el Consejo de Estado identificó las posiciones opuestas de las partes frente a los derechos reclamados, pues para 41 “ARTÍCULO 173.
OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados para ello en este código […]” 50 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN el recurrente eran procedente en virtud de los contratos de prestación de servicios que realizó como médico especialista, mientras que para el Hospital resultaban inviables porque el actor ocupaba un empleo en planta como médico general, lo que lo llevó a decretar pruebas de oficio42 a efectos de esclarecer el punto objeto de discusión. De ahí que no le asista razón al recurrente frente al planteamiento que elevó para que se diera por acreditada la causal invocada, pues la finalidad de la alzada estuvo orientada a la revocatoria del fallo que en primera instancia le resultó favorable, sin las limitaciones que adujo.
Para hacer claridad sobre el particular, se trae a colación el siguiente pronunciamiento en el que se concreta lo concerniente a la finalidad del recurso de alzada: “[…] corresponderá a quien emplea el recurso de apelación en contra de sentencias, la manifestación concreta de los motivos de inconformidad que formula en contra de la providencia, a través de los cuales se fijará el ámbito competencial del juez de segunda instancia, quien “no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”.
SE TIENE QUE LA LABOR DEL AD QUEM CONSISTIRÁ EN VINCULAR LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS EN LA ALZADA –luego de que se trata de un apelante único– con las consideraciones que llevaron al fallador de primera instancia a tomar la decisión que se cuestiona por su intermedio, por lo que resulta pertinente que el recurrente reproche los argumentos axiales que sustentan la providencia objetada […]”43. 42 Folio 90-92 del C. 5 del expediente digital. 43 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta.
Sentencia de 7de junio de 2018. Radicación número: 47001-23-31-000-2004-00487-01. Actor: 51 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Todo lo anterior conduce a declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al no probarse la causal invocada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 5.6 Condena en costas Las costas procesales se definen36 como la “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas37 y las ii) agencias en derecho38”.
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo su fijación varió con respecto a lo estatuido en el CCA39, al pasar de un criterio subjetivo40 a uno objetivo valorativo41, en el que se requiere que el juez revise si se causaron. De este modo, en el CPACA se prevé que las costas se fijan de manera objetiva valorativa contra la parte vencida en juicio, es decir, no operan de manera automática, pues al juzgador le corresponde valorar si se configura alguna de las hipótesis previstas por el legislador, salvo en los recursos extraordinarios de revisión. REMANUFACTURADORA Y ENSAMBLADORA DE COLOMBIA LTDA. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 52 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En efecto, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080 de 2021, en el sentido de prever que, en los términos del artículo 255 ibidem, cuando “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”, mandato que resulta imperativo para el fallador que adopte esta decisión. Para verificar entonces su aplicación basta establecer que este proceso se presentó luego de entrar en vigor la Ley 2080 de 2020 que modificó el CPACA y que, al decidirse el recurso, se declaró infundado.
En el caso bajo examen se dan los presupuestos requeridos44 lo que impone que se fijen de acuerdo con la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil. Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, fijará las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha 44 El recurso se radicó el 21 de noviembre de 2022 y como quedó visto, se declaró infundado. 53 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN de esta providencia, en favor del Hospital que acudió a participar en este trámite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo de 14 de octubre de 2021, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se condena en costas al accionante. Por la Secretaría liquídense.
TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por el recurrente, en favor del HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E., que acudió a participar en este trámite. 54 Número único de radicación: 11001031500020220616400 Actor: CARLOS RAFAEL PARALES CARDOZO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CUARTO: TIÉNESE al doctor CARLOS ALFONSO PADILLA SUÁREZ como apoderado judicial del HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA E.S.E., de conformidad con el poder general1 y los documentos anexos obrantes en el índice 15 del expediente digital.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara voto (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ