1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 Accionante: EQUION ENERGÍA LIMITED Accionado: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Tema: Procedencia excepcional de la acción de cumplimiento para hacer efectivos actos administrativos de carácter particular.

Exigibilidad de los actos administrativos y la pérdida de fuerza ejecutoria. Revoca y accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela del 23 de abril del 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado1, esta Sala de decisión procede a dictar sentencia de reemplazo en el proceso de la referencia, para resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1252, 1503 y 2434 de la Ley 1437 de 20115, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la sociedad Equion Energía Limited, actuando mediante apoderado judicial, presentó demanda contra la 1 Proceso radicado núm. 11001-03-15-000-2026-00756-00. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 5 Artículo 150.

Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 2 la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, respecto del ajuste en la liquidación de las regalías correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014. 2.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones. PRIMERA. - Que se ordene a la Agencia Nacional de Hidrocarburos dar cumplimiento a lo resuelto en la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, en lo que se refiere al 2 ajuste de liquidación de regalías correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014, a favor de EQUION ENERGÍA LIMITED. SEGUNDA.

Que se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS que una vez se realice el ajuste del valor de las regalías que corresponden al cuarto trimestre de 2014 se reconozca la indexación de esta suma de dinero desde la fecha en la que debió pagarse y hasta la fecha efectiva en que se realice el pago a favor de EQUION ENERGÍA LIMITED6. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. La sociedad Equion Energía Limited señaló que tiene participación en los contratos de asociación «Piedemonte» y «Río Chitamena», suscritos por Ecopetrol S.A. En virtud de ellos, contrajo la obligación de pagar regalías por la explotación de gas, la cual cumplió en el último trimestre del año 2014, así: i) el 19 de diciembre de 2014, realizó el pago de regalías correspondientes a octubre de 2014; ii) el 20 de enero de 2015, realizó el pago de regalías correspondientes a noviembre de 2014; y iii) el 25 de febrero de 2015, realizó el pago de regalías correspondientes a diciembre de 2014. 4.

A su vez, indicó que mediante la Resolución No.196 de 2015, la ANH realizó las liquidaciones trimestrales definitivas de las regalías correspondientes a la explotación de gas durante el cuarto trimestre del 2014, contra la cual interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. 5.

En el artículo 2 de dicho acto administrativo, la ANH dispuso lo siguiente: «Artículo 2. Proceder a efectuar el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de marzo de 2015 respecto de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos de los Campos Cusiana Norte, Rio Chitamena, Tauramena (Cusiana) Floreña, Floreña – Recetor, Pauto Sur y Pauto Sur Recetor (Piedemonte) durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014, conforme a lo dispuestos en el Artículo 1 de la presente Resolución.» 6.

Por lo anterior, el 15 de febrero de 2019, interpuso una demanda ejecutiva para que se ordenara la ejecución de la obligación de hacer contenida en el 6 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, proceso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, al cual se le asignó el radicado 25000-23-36-000-2019-00104- 00/01. 7.

Mediante auto del 29 de mayo del 2019, dicha autoridad judicial decidió que al proceso se le debía impartir el trámite de acción de cumplimiento, en razón a que se pidió acatar una obligación de hacer. A su vez, resaltó que la mencionada resolución no constituía un título ejecutivo, debido a que no constaba el reconocimiento de un derecho ni contenía una obligación clara, expresa y exigible. 8.

Equion Energía Limited interpuso recurso de reposición en contra de tal decisión; sin embargo, en auto del 24 de julio del mismo año, el tribunal la confirmó. 9. El 15 de noviembre de 2019, la parte actora solicitó el retiro de la demanda. No obstante, por auto del 6 de diciembre de 2019, el tribunal declaró el «desistimiento tácito» y dio por terminado el proceso.

Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual se fundó en que únicamente solicitó el retiro de la demanda, mas no el desistimiento de sus presiones, ya que su finalidad era presentar una nueva demanda para que fuera tramitada como un proceso ejecutivo. 10. En providencia del 17 de febrero de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del del 6 de diciembre de 2019.

Ello, debido a que las figuras del retiro de la demanda y el desistimiento de la acción no se encuentran previstas en la Ley 393 de 1997 que regula la acción de cumplimiento. Por ende, el proceso volvió al tribunal para que continuara el trámite de la acción de cumplimiento. 11. En sentencia del 13 de marzo del 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la sociedad accionante y, en consecuencia, le ordenó a la ANH darle cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. 12.

Al respecto, el tribunal señaló que el mandato que se exige cumplir está contenido en un acto particular y concreto, el cual se encuentra vigente, debido a que cobró firmeza el 21 de agosto de 2015. Asimismo, advirtió la existencia de un deber claro, expreso y exigible, ya que lo que se pide acatar «no está sometido a la deliberación o discreción de una de las partes, ni a la intermediación o cumplimiento de alguna condición o plazo». 13.

Por otra parte, indicó que la sociedad demandante no puede acudir a la acción ejecutiva para exigir el reajuste de la liquidación de las regalías, por no Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser el mecanismo judicial «idóneo» para ello.

La decisión fue impugnada por la ANH. 14. En fallo del 30 de julio del 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción. Al respecto, advirtió que la parte demandante no contaba con otro medio de control que tornara improcedente la acción, en la medida que «lo exigido es el cumplimiento de un mandato contenido en un acto administrativo lo cual es propio del objeto del presente medio de control», por cuanto el deber consta en reajustar una liquidación. 15.

No obstante, al advertir la existencia de un proceso de nulidad simple contra la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, promovido por la ANH7, declaró la improcedencia de la acción, debido a que el juez de cumplimiento no podía efectuar un pronunciamiento de fondo mientras se estaba discutiendo la legalidad de la referida resolución. 16.

En memorial allegado el 10 de agosto de 2020, la sociedad demandante solicitó la adición de la sentencia, a fin de que esta fuese complementada en el sentido de i) señalar que una vez se tome una decisión sobre la demanda de nulidad, se decida de fondo la acción de cumplimiento y, de manera subsidiaria, ii) se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dar trámite a la acción ejecutiva interpuesta. 17.

Dicha solicitud de adición se fundó en que, a su juicio, la simple improcedencia de la acción implicaría premiar el actuar negligente de la administración, «quien se opone al cumplimiento de una decisión», y, además, denegar la posibilidad de hacer cumplir la orden impartida para que se ajuste la liquidación de regalías. Máxime, si se toma en consideración que para ese entonces ya no contaría con la posibilidad de presentar una nueva acción ejecutiva, pues estaría caducada. 18.

No obstante, por auto del 20 de agosto del 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la adición, tras estimar que su petición no busca complementar la sentencia, sino cuestionar la decisión judicial adoptada. En esta misma providencia, se le reiteró al actor que el acto administrativo que se pedía hacer cumplir era actualmente exigible porque no está suspendido o derogado, pero también advirtió que contra la resolución estaba en trámite un juicio de legalidad que impide al juez de cumplimiento adentrase a definir si el mandato requerido debería ser o no acatado por la accionada. 19.

El 19 de octubre del 2020, la demandante radicó una acción de tutela contra la sentencia del 30 de julio del 2020 proferida por la Sección Quinta del 7 Este proceso se identificó con el radicado núm. 11001-03-26-000-2020-00035-00, y le fue repartido, en ese entonces, a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado8, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Primera de esta Corporación, que, en el fallo de 20 de noviembre de 2020 negó la solicitud de amparo. 20.

Para el juez de tutela, la Sección Quinta no vulneró los derechos fundamentales de Equion Energía Limited. Esto, debido a que, si no se declaraba nula la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, podría volver a presentar una acción de cumplimiento, ya que la providencia demandada no estudió de fondo el asunto. Dicha decisión no fue impugnada por la sociedad accionante. 21.

Ahora bien, en relación con el proceso de simple nulidad promovido por la ANH contra la mencionada resolución, mediante auto del 16 de enero de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, procedió con el rechazo de la demanda tras constatar la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad. 22.

Contra esta decisión, la ANH presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto en proveído del 8 de agosto de 2013, que declaró la nulidad de lo actuado y ordenó la remisión del expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su reparto. 23. Luego, la Subsección C de la Sección Tercera de dicha corporación, profirió auto del 26 de junio de 2024, en el que rechazó la demanda por caducidad.

Posteriormente, en providencia del 20 de marzo de 2025, rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación presentado por la ANH, quedando la decisión de rechazo en firme. 24. En consecuencia, la sociedad demandante sostuvo que, dado que la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 goza de presunción de legalidad, el 29 de mayo de 2025 le requirió a la ANH el cumplimiento de lo dispuesto en dicho acto administrativo.

No obstante, mediante el radicado ANH 20256410657252 Id: 1870960 del 29 de mayo de 2025, la entidad se mostró renuente en cumplir con dicho acto administrativo, por lo que procedió con la presentación de esta demanda. 1.3. Posición de la parte demandada 25. La Agencia Nacional de Hidrocarburos se opuso a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento por las siguientes razones. 26.

Primero, la parte demandante no acreditó la constitución en renuencia ante la entidad. Refirió que, si bien la sociedad presentó una petición en la que 8 A este proceso le fue asignado el radicado núm. 11001-03-15-000-2020-04429-00. Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitaba el cumplimiento de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, a través del radicado 20255011251261 Id:1888431 le informó que ha cumplido con sus obligaciones relacionadas con las reliquidaciones de las regalías de los trimestres correspondientes a los trimestres del 2014, motivo por el cual «no puede considerarse de ninguna manera como una expresión que ratifica el incumplimiento de la Resolución». 27.

Segundo, el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue perdió su fuerza ejecutoria, dado que la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 quedó en firme el 21 de agosto de ese mismo año, por lo que, de conformidad con el artículo 91 del CPACA, por no haberse adelantado actuaciones tendientes a su ejecución dentro de los 5 años siguientes a su firmeza, se configuró el fenómeno del decaimiento. 28.

Tercero, no se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que la parte demandante contaba con otros mecanismos judiciales idóneos para tramitar sus pretensiones, como la acción ejecutiva, la cual ejerció en un caso similar en el cual pretendió el ajuste de una obligación de la liquidación de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos de los meses de julio, agosto y septiembre de 2014, contenidos en la Resolución No.1183 de esa misma anualidad y obtuvo un pronunciamiento favorable, en el que el juez ejecutivo ordenó la reliquidación. 29.

Cuarto, el medio de control ejercido genera un gasto a cargo de la entidad, que, además, carece de apropiación presupuestal. 30. Quinto, en el caso objeto de estudio se configuró el fenómeno de cosa juzgada, dado que anteriormente la sociedad accionante presentó una demanda con identidad de objeto, causa y partes, la cual fue tramitada como una acción de cumplimiento bajo el radicado 25000-23-36-000-2019-00104-00/01, motivo por el cual existe una decisión definitiva, previa y vinculante que impide reabrir el debate. 1.4.

Fallo de primera instancia 31. En sentencia del 30 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró la improcedencia de la acción, ya que las pretensiones de la demanda tienen como finalidad el reconocimiento de un derecho subjetivo. 32. Por otra parte, señaló que el juez de cumplimiento no puede convertirse en el juez natural de las controversias jurídicas que se circunscriben a procesos ejecutivos, ya que deben tramitarse a través del procedimiento ordinario propio.

Además, refirió que sus pretensiones involucran un gasto. Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Finalmente, indicó que, de las pruebas que obran en el expediente, la sociedad accionante no acreditó haber interpuesto el recurso de reposición contra el auto del 29 de mayo de 2019, mediante el cual la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió que al proceso ejecutivo se le debía impartir el trámite de acción de cumplimiento, motivo por el cual el asunto objeto de estudio tampoco satisface el requisito de subsidiariedad. 1.5.

Impugnación 34. La parte accionante expuso nuevamente el trámite que la administración de justicia le ha impartido a las diversas acciones judiciales tendientes a obtener la ejecución y cumplimiento de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. 35. Refirió que, contrario a lo señalado en la sentencia, sí interpuso el recurso de reposición contra el auto del 29 de mayo de 2019, en el cual reiteró que la demanda interpuesta correspondía a una ejecutiva, motivo por el cual solicitó revocar el auto que adecuó el proceso a una acción de cumplimiento. 36.

Por otra parte, sostuvo que el cumplimiento del acto administrativo no involucra gasto, dado que la literalidad del contenido ordena únicamente el ajuste en la liquidación de las regalías debido a que la ANH, tal como lo reconoció en la resolución, realizó una liquidación «errónea». 37. Finalmente, indicó que no está solicitando el reconocimiento de un derecho subjetivo, pues sus pretensiones están encaminadas a que la entidad demandada cumpla con su propio acto administrativo. 2.

CONSIDERACIONES 38. La Sala revocará la sentencia del 30 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento y, en su lugar, accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda. 39. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la ausencia de configuración de cosa juzgada, ii) la acreditación de la constitución en renuencia, iii) la superación de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en el caso conceto, y iv) las razones por las cuales el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la ANH. 2.1.

Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada 40. La Sala advierte que la parte demandante, previo a la radicación de la presente acción constitucional, presentó un proceso ejecutivo al cual se le dio Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite de acción de cumplimiento identificada con el radicado 25000-23-36-000- 2019-00104-00/01, con el fin que se le ordenara a la ANH el cumplimiento de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. 41.

En esa oportunidad, mediante sentencia del 30 de julio del 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción al considerar que, al existir un proceso de nulidad simple en el cual se estaba debatiendo la legalidad de la resolución cuyo acatamiento se solicitó en la demanda, el juez no podía efectuar un pronunciamiento de fondo. 42.

Para la Sala, lo decidido en dicho proceso no constituye cosa juzgada, comoquiera que la declaratoria de improcedencia de la primera acción de cumplimiento presentada por la accionante estuvo justificada en la existencia de un proceso de nulidad en el que se debatía la legalidad de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, sin que hubiese un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones.

Sin embargo, luego de las decisiones judiciales mencionadas, la demanda de nulidad fue rechazada por haber caducado la acción. 43. Así, dado que la legalidad del referido acto administrativo ya no se encuentra en discusión, Equion Energía Limited se encuentra legitimada para presentar una nueva acción de cumplimiento, máxime cuando el juez de tutela del proceso 11001-03-15-000-2020-04429-00 le indicó acerca de la posibilidad de presentar nuevamente este medio de control, luego de que se resolviera acerca de la legalidad de la resolución. 2.2.

Caso concreto 2.2.1. La accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia del demandado 44. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en un acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento9. 45. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con 9 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 46.

En el caso concreto, el accionante aportó constancia del escrito de renuencia de fecha del 28 de mayo de 2025 dirigido a la ANH, en el que solicitó «dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 0534 del 23 de julio de 2015, en el sentido de realizar un ajuste en la liquidación contenida en la Resolución 196 expedida por esta entidad el 20 de marzo de 2015 respecto de las regalías generadas en la producción de hidrocarburos de los Campos Cusiana Norte, Río Chitamena, Tauramena (Cusiana) Floreña, Floreña – Recetor, Pauto Sur y Pauto Sur Recetor (Piedemonte) durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014». 47.

A su vez, se evidenció que la entidad demandada, mediante el radicado ANH 20256410657252 Id: 1870960 del 29 de mayo de 2025, le informó en la que ha cumplido con las órdenes de tipo administrativas y judiciales relacionadas con las reliquidaciones de regalías de los trimestres correspondientes a la vigencia 2014. 48. No obstante, señaló que, frente a las regalías de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014, la entidad demandó la legalidad de la Resolución No. 534 del 23 julio de 2015, por lo que, una vez se cuente con las resultas del proceso, actuará de conformidad con lo que en ellas se disponga. 49.

Por lo anterior, se tiene como acreditada la constitución en renuencia. 2.2.2. La acción supera los requisitos de procedencia 50. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)11.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 51. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 52.

Para la Sala se encuentran superados los requisitos de procedencia de la acción, por las siguientes cinco razones: 53. Primero, el deber que se pide acatar está contendido en un acto administrativo que no ha sido suspendido ni anulado. Segundo, el mandato está radicado en cabeza de una autoridad pública, esta es la ANH12. Tercero, la sociedad demandante no persigue la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado mediante acción de tutela.

Cuarto, el eventual cumplimiento de la disposición no involucra gasto. Como se evidencia, lo pretendido es que la demandada «efectúe el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015». 54. Finalmente, en lo que concierne al requisito de subsidiariedad, esta Sección considera pertinente realizar algunas precisiones sobre las diferencias entre este medio de control de origen constitucional y la acción ejecutiva. 55.

La finalidad de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y regulada en la Ley 393 de 1997 es que toda persona pueda acudir ante la ante la administración de justicia para hacer efectivo el acatamiento de una ley o acto administrativo. 12 Conforme el artículo 1 del Decreto Ley 4137 de 2011, la ANH es una «Agencia Estatal, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía».

Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. Sobre este punto, en la sentencia C-193 de 1998, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso 2 del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, el cual establece que la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se genere un perjuicio irremediable para el accionante. 57.

En dicha oportunidad, el máximo órgano constitucional señaló la procedencia de la acción de cumplimiento respecto a los actos administrativos de contenido general, por contener normas de carácter impersonal y abstracto, las cuales son equivalentes materialmente a las leyes. No obstante, en relación con los actos administrativos resaltó que: […] cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.

Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos. 58.

En ese sentido, la Corte Constitucional precisó que la acción de cumplimiento, en principio, no está diseñada para la ejecución de actos administrativos de carácter particular, ni para el reconocimiento de derechos subjetivos, pues en estos casos existen otros mecanismos judiciales ordinarios idóneos para garantizar su efectividad. 59.

Por consiguiente, la acción de cumplimiento resulta improcedente frente a actos administrativos que crean situaciones jurídicas particulares, concretas y subjetivas. La finalidad de este especial mecanismo constitucional es la garantía del cumplimiento de deberes contenidos en la leyes o actos administrativos, y no la protección de intereses particulares.

Admitir lo contrario implicaría desnaturalizar este medio de control y desconocer el carácter subsidiario que lo rige. 60. En el caso sub examine, como se dijo en la sentencia original, la controversia planteada por la parte demandante se circunscribe a una controversia propia del proceso ejecutivo, dado que la resolución cuyo cumplimiento pretende mediante esta vía es de contenido particular, la cual contiene una obligación de hacer y constituye un título ejecutivo complejo. 61.

Tal conclusión se reafirma con la revisión de otros procesos ejecutivos13, también promovidos por Equion Energía Limited, con objetos y causas análogas 13 Al respecto pueden consultarse los procesos identificados con los siguientes radicados: 85001-23-33-000- 2019-00126-00/01 y 85001-23-33-000-2020-00392-00/01. Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al caso sub judice (v.gr., que se ordene a la ANH efectuar la reliquidación de las regalías a que haya lugar). 62.

Es más, en uno de ellos14, la Subsección A de la Sección Tercera reconoció la procedencia de la acción ejecutiva, por cuanto: i) la resolución de la ANH objeto de la controversia constituía un título ejecutivo complejo, en tanto se compone de otro acto administrativo a partir del cual se avizora la existencia de una obligación en cabeza de la entidad demandada; y ii) dicho acto contiene expresa y exigible a cargo de la ANH y en favor de Equion Energía Limited, consistente en la reliquidación de las regalías para el segundo trimestre del año 201415. 63.

En ese orden, en principio, sería necesario declarar la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. No obstante, de conformidad con lo ordenado por el juez de tutela, en el fallo del 23 de abril del 2026, dicho requisito de procedencia no puede ser aplicado en forma estricta en este asunto, en tanto en el sub examine concurren circunstancias excepcionales que inciden en la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia de la sociedad demandante. 64.

Ciertamente, como se advierte desde los antecedentes de esta providencia, en diferentes oportunidades, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como las secciones Quinta16 y Primera17, le indicaron a la parte actora que la acción de cumplimiento constituía la vía judicial idónea para ejecutar el acto administrativo en cuestión. 65.

En ese contexto, y habida cuenta del trasegar procesal de la parte demandante tendiente a obtener la ejecución del artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 expedida por la ANH, la Sala estima necesario superar el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, en la medida en que una interpretación estricta de dicha exigencia, en este caso particular, podría traducirse en una restricción desproporcionada del derecho de acceso a la administración de justicia de Equion Energía Limited, que, pese a haber acudido oportunamente al 14 Expediente 85001-23-33-000-2019-00126-00/01. 15 Al respecto, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló lo siguiente: «En efecto, se corroboró que la Resolución 467 de 2015, expedida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos contienen una obligación expresa, en razón a que es patente y manifiesta su inclusión en la parte resolutiva del acto administrativo; es clara, porque a la entidad ejecutada se impone la obligación de efectuar una reliquidación de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos (gas) en favor de Equion Energía Limited, precisando los términos y condiciones para tal operación, y es exigible, dado que la misma entidad certificó la firmeza del acto en cuestión, y no se contempló la existencia de un plazo o condición que difiriera su cumplimiento, mucho menos se acreditó su revocatoria, modificación o anulación. (…) En ese mismo orden de ideas, no se configuró una indebida escogencia del medio de control, toda vez que, al constatarse la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y en favor de Equion Energía Limited, consistente en la reliquidación de las regalías para el segundo trimestre del año 2014, resultaba procedente la radicación de la demanda ejecutiva». 16 Ver sentencia del 30 de julio del 2020, dictada en la primera acción de cumplimiento tramitada. 17 Ver sentencia de 20 de noviembre de 2020, proferida en la acción de tutela presentada contra la sentencia de 30 de julio de 2020.

Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control idóneo, aún no ha obtenido un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. 66.

Por lo anterior, la Sala tendrá por superados los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.2.3. El artículo 2 la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la ANH 67. El contenido de la disposición invocada es el siguiente: Resolución No. 534 del 23 de julio del 2015 Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos por Equión Energía Limited y Santiago Oil Company contra la Resolución ANH 196 de 2015

RESUELVE

Artículo 2. Proceder a efectuar el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015 respecto de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos en los Campos Causina Norte, Río Chitamena, Tauramena (Cusiana) Floreña, Floreña-Recetor, Pauto Sur y Pauto Sur Recetor (Piedemonte) durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014, conforme a lo dispuesto en el Artículo 1. de la presente Resolución. 68.

De las pruebas allegadas al expediente, no existe controversia en que dicho acto administrativo cobró firmeza el 21 de agosto de 2015. 69. A su vez, la Sala advierte que el mencionado acto administrativo impone una obligación a la ANH de «efectuar el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015» respecto de las regalías del cuarto trimestre del 2014, en unos campos de producción de hidrocarburos particulares. 70.

En tales términos, puede constatarse que tal resolución contiene un deber claro y expreso a cargo de la demandada, cuyo cumplimiento no se deja a la mera discrecionalidad de la entidad ni está sometido a condición alguna. 71. No obstante, esta Sección advierte que existe una discusión acerca de la inobjetabilidad del mandato, la cual está relacionada con la posible pérdida de la fuerza ejecutoriada de la resolución sub examine. 72.

En efecto, de la revisión del expediente se advirtió que la ANH, en la contestación de la demanda, señaló que la Resolución No. 534 del 23 de julio del 2015, al haber cobrado firmeza el 21 de agosto de ese mismo año, perdió su Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuerza de ejecutoria por encontrarse dentro de la causal prevista en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA.

Esta disposición establece lo siguiente:

ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. (Énfasis de la Sala) 73. Sin embargo, para la Sala, en este caso, no se configura el supuesto de pérdida de fuerza ejecutoria alegado por la ANH.

La interpretación del artículo 91.3 del CPACA exige que, al cabo de 5 años, no se hayan realizado actuaciones tendientes a ejecutar el acto administrativo que se cuestiona, circunstancia que no ocurrió en este caso. Por el contrario, en el expediente se encuentra plenamente acreditado que la sociedad accionante, lejos de asumir una actitud procesal pasiva, acudió oportunamente a los mecanismos judiciales dispuestos para obtener la ejecutoria del acto. 74.

En efecto, el 15 de febrero del 2019, Equion Energía Limited presentó demanda ejecutiva, con el fin de que se librara mandamiento para que se ordenara la ejecución de la obligación de hacer contenida en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. Es decir, acudió a la acción ejecutiva dentro del término de ejecutoria del acto administrativo e, incluso, antes de que operase la caducidad de la acción ejecutiva. 75.

Asimismo, se evidencia que, a partir de dicha actuación inicial, se desplegó un prolongado trasegar procesal que incluso implicó la adecuación del medio de control. En efecto, mediante providencia del 29 de mayo de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adecuó el proceso ejecutivo a una acción de cumplimiento, la cual culminó con la declaratoria de improcedencia, al estimarse que se encontraba en discusión la legalidad de la resolución, de conformidad con la sentencia del 30 de julio de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 76.

Luego, el 19 de octubre de 2020, radicó una acción de tutela contra la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual la Sección Primera de esta corporación negó la solicitud de amparo. No obstante, enfatizó que la sociedad demandante, en caso de que no se declara nulo el acto Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo, podía presentar una nueva acción de cumplimiento debido a que no había obtenido una respuesta de fondo. 77.

Por tal razón, tal como lo señaló el juez de tutela en la orden de amparo, no resulta admisible realizar una aplicación irreflexiva del numeral 3 del artículo 91 del CPACA, sin consideración de la conducta diligente de la parte demandante tendiente a obtener la ejecución del acto administrativo y sin valorar las particularidades del devenir procesal del caso. 78.

En consecuencia, al no haberse configurado la pérdida de ejecutoria, el mandato contenido en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 es actualmente exigible. 79. A su vez, se advierte que la obligación allí contenida no ha sido cumplida por la ANH. En efecto, no obra en el expediente prueba alguna que acredite que la entidad haya proferido el acto administrativo mediante el cual se llevara a cabo el ajuste a la liquidación de las regalías en los términos ordenados. 80.

No ocurre lo mismo en relación con la segunda pretensión formulada por la sociedad accionante. Al respecto, en la demanda, Equion Energía Limited, además del cumplimiento del artículo 2 de la Resolución, también pidió que se ordene a la ANH que «una vez se realice el ajuste del valor de las regalías que corresponden al cuarto trimestre de 2014 se reconozca la indexación de esta suma de dinero desde la fecha en la que debió pagarse y hasta la fecha efectiva en que se realice el pago» a su favor. 81.

Sin embargo, tal obligación no deriva del contenido de la resolución sub examine. Como ya se anotó, el acto administrativo contiene un deber que se concreta en que la ANH proceda a «efectuar el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015» respecto de las regalías del cuarto trimestre del 2014.

De ello —ni de ningún otro contenido del acto administrativo enjuiciado— no deriva un deber a cargo de la ANH de indexar suma de dinero alguna. 82. Tal pretensión es propia de un proceso ejecutivo, y no de esta acción de cumplimiento. El hecho de que las particularidades de este caso justificaran superar el requisito de subsidiariedad no implica que el juez de cumplimiento se convierta en un juez ejecutivo; pues su órbita funcional sigue estando delimitada a garantizar el efectivo acatamiento de un mandato específico, imperativo e inobjetable, que, en este caso, se concreta en el deber de efectuar el reajuste de la liquidación de las regalías antes mencionado. 83.

Por tal razón, la Sala revocará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección Primera, Subsección B. En su lugar, declarará el incumplimiento de la ANH en acatar el Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato contenido en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015. 84.

En consecuencia, le ordenará a la ANH que, en el término de treinta (30) días contados a partir a partir de la notificación de esta sentencia, dé cumplimiento al artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 y, por ende, efectúe el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015 respecto de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos en los Campos Causina Norte, Río Chitamena, Tauramena (Cusiana) Floreña, Floreña-Recetor, Pauto Sur y Pauto Sur Recetor (Piedemonte) durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014. 2.3.

Consideraciones finales 85. Como se expuso previamente, la declaratoria de incumplimiento de la ANH y, en consecuencia, la orden de acatar el contenido del artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 en esa oportunidad, obedeció a todo el trasegar procesal de la parte demandante tendiente a obtener la ejecutoria de dicho acto administrativo y en aras de garantizar su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo sobre el cumplimiento de la obligación allí contenida. 86.

En ese sentido, la procedencia de la presente acción de cumplimiento no comporta una sustitución de los mecanismos ordinarios, sino que responde a las particularidades del caso concreto, en el que, pese a la diligencia de la parte demandante en ejecutar el acto administrativo, no logró su materialización por las circunstancias que se presentaron el trámite de la acción ejecutiva inicialmente presentada. 87.

Sin embargo, la Sala estima pertinente precisar que la orden contenida en este fallo no comporta una obligación de realizar una operación aritmética en la que se reconozca un resultado económico concreto, sino que se limita a garantizar el cumplimiento del deber contenido en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015, esto es, efectuar el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015. 88.

De allí que las controversias que puedan surgir en torno a la decisión que llegue a adoptar la ANH en cumplimiento de esta providencia (v.gr., monto, método de liquidación y precios base para efectuar el mencionado ajuste18, etc.), deberán ser tramitadas a través de los medios de control ordinarios procedentes, según corresponda. 18 Esto, habida cuenta de que el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 remite al artículo 1 de dicho acto administrativo, que, a su vez, hace referencia al acápite 1.3. de la parte considerativa de la resolución, en las cual se indica que la liquidación se realizará conforme al artículo 15 de la Ley 1530 de 2012, hoy derogada por la Ley 2056 de 2020.

Accionante: Equion Energía Limited Accionado: Agencia Nacional de Hidrocarburos Radicación: 25000-23-41-000-2025-01157-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En su lugar, DECLARAR EL INCUMPLIMIENTO por parte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos en acatar el mandato contenido en el artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015.

SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la Agencia Nacional de Hidrocarburos que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, dé cumplimiento al artículo 2 de la Resolución No. 534 del 23 de julio de 2015 y, por ende, efectúe el ajuste a que haya lugar a la liquidación contenida en la Resolución ANH 196 expedida el 20 de enero de 2015 respecto de las regalías generadas por la producción de hidrocarburos en los Campos Causina Norte, Río Chitamena, Tauramena (Cusiana) Floreña, Floreña- Recetor, Pauto Sur y Pauto Sur Recetor (Piedemonte) durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx