CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-20234-07378-011 Actora: José Antonio Arcos Arrechea Accionados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A” Vinculados: Administradora Colombiana de Pensiones Tema: Tutela contra providencia judicial Derecho presuntamente vulnerado: Debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna en conexidad con el principio de favorabilidad Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo de 25 de enero del 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Primera2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. El señor José Antonio Arcos Arrechea, en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, mínimo vital y a la vida digna en conexidad con el principio de favorabilidad, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A”.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la providencia de 4 de agosto de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A” rechazó de plano la extensión de jurisprudencia invocada por el accionante. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 C. P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 2 Hechos. El tutelante adujo que, «[…] el extinto Instituto de Seguros Sociales, a través de la Resolución núm. 04419 de 24 de abril de 2002, le reconoció una pensión de jubilación, con fundamento en los artículos 36 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 y 1° de la Ley 33 de 29 de enero de 1985».
Que, ante Colpensiones, presentó solicitud de revocatoria directa del acto administrativo antes referido “por el errado cálculo del ingreso base de liquidación”. Sin embargo, dicha reclamación fue negada mediante la Resolución 2849 de 31 de enero de 2008, ante tal negativa, acudió a la justicia ordinaria generándose el proceso 05-001-31-05-002-2006-00218-00/01, contra el Instituto de Seguros Sociales, la Universidad de Antioquia, la Universidad Nacional y otros, solicitando la nulidad de las “[…] Resoluciones No. 04419 del 24 de abril de 2002 emanada del ISS;
N° 031 del 22 de enero de 2002, N° 410 del 16 de agosto de 2002, N° 392 del 24 de julio de 2003, N° 18315 del 9 de diciembre de 2003, emanadas de la Universidad de Antioquia, con las cuales se reconoció la pensión y subrogación […]”. Consecuentemente, tanto en primera como en segunda instancia le fue negado dicho pedimento, mediante las sentencias del 31 de agosto de 2009 y del 13 de mayo de 2011 respectivamente, razón por la cual acudió en ejercicio del recurso de Casación, mismo que le fue negado mediante sentencia SL 5060 del 13 de noviembre del 2019.
Posteriormente, el 7 de febrero del 2022 presentó una solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación de 13 de marzo de 2003, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 17001-23-31-000- 1999-0627-01 (4526-2001), a dicha solicitud le correspondió el radicado 11001- 03-25-000-2022-00243-00, pero mediante auto del 4 de agosto de 2023, la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado la rechazó de plano por haber operado la figura de cosa juzgada.
Considerando lo anterior, el accionante acudió a la acción de tutela en búsqueda de protección a sus derechos al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y a la vida digna en conexidad con el principio de favorabilidad al considerar que la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado incurrió en un defecto Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 3 fáctico por no encontrarse acreditados los requisitos para la declaratoria de la cosa juzgada. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Colpensiones.
Manifestó en su contestación que las pretensiones de la acción de tutela no van dirigidas contra esa entidad, pero, aun así, la tutela debe declararse improcedente por no superar los requisitos de procedibilidad de acuerdo con la naturaleza de esta acción. 1.3 Providencia impugnada. Mediante fallo del 25 de enero del 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente este trámite, al considerar que no cumplió el requisito de relevancia constitucional, en razón a que «[…] el actor no satisfizo la carga mínima argumentativa en el caso objeto de estudio y (sic) adicionalmente (sic) la discusión expuesta por el accionante no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto». 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que sí se cumple el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que presentó los siguientes argumentos que se extraen de los escritos presentados el 8 y 12 de febrero del 20243: 1.
El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera no examinó los argumentos acerca de la conducta del accionado, por el contrario, se limitó a declarar la improcedencia de la acción imponiéndole la carga de la prueba de la violación a sus derechos fundamentales, sin hacer un examen riguroso que le permitiera observar los mismos. 2.
El despacho accionado vulneró el principio de favorabilidad, al no hacer el estudio entre la pensión concedida en el 2002 con pronunciamiento de la 3 Índice 17 y 18 de Samai Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 4 jurisdicción ordinaria y el reajuste solicitado en la extensión de jurisprudencia, incurriendo así en un defecto fáctico, pues considera que en su caso no opera la figura de cosa juzgada. 3.
Que el accionante se encuentra en condición de vulnerabilidad, pues tiene 78 años, un hijo menor de edad y otro estudiando medicina en universidad privada, lo que demuestra la afectación a su mínimo vital y a la vida en condiciones dignas. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y 256 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales8, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 7 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”. 8 Sobre la justiciabilidad de los derechos constitucionales, ver Corte Constitucional, Sentencia T-428 del 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 5 Se contrae a determinar si es dable, a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto del 4 de agosto de 2023, expedido por la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia por haber operado la figura de cosa juzgada y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela, hace referencia a que solo9 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional10 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que, la falta de diligencia del demandante, entendida como la 9 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 10 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 6 renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular11. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales12.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de 11 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 7 los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente13.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional14, ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.7 Solución al caso concreto.
En el sub lite el tutelante pide dejar sin efectos la providencia del 4 de agosto de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A” rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada por el accionante, porque, a su juicio «[…] el juez fundamenta su decisión en la institución jurídica de la cosa juzgada que no es aplicable a la demanda de solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de radicado interno No. 4526-2001 de marzo 13 de 2003 M.P ANA MARGARITA OLAYA FORERO […]»15, por no encontrarse configurados los elementos propios de dicha figura en su caso.
No obstante, la Sala estima que la acción de tutela de la referencia no satisface la exigencia de la subsidiariedad, comoquiera que a través de esta el actor pretende dejar sin efectos una providencia que rechazó de plano la solicitud y que fue emitida por el magistrado ponente, pese a que tuvo a su disposición otro instrumento judicial para controvertirlo, como lo es el recurso de súplica, que podía interponerse directamente o en subsidio al de reposición, dado que conforme al artículo 246 del CPACA, este resultaba procedente «Súplica.
El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia.», circunstancia que se enmarca dentro de lo alegado por el demandante para acudir 13 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 14 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 15 Se citó con todos los errores de ortografía y gramaticales que se reproducen en el texto.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 8 en sede de tutela. Lo anterior, se colige por cuanto de las peticiones del escrito de tutela, el demandante expresa que en el asunto sub examine la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque en su caso no se configuran los elementos propios de la figura de la cosa juzgada, pues no coinciden las partes, la causa o el objeto en ambos procesos, aplicando entonces una conclusión fuera de lo probado dentro del proceso.
Dicho lo anterior, también se tiene que, no es cierto lo afirmado por el accionante en su escrito de tutela cuándo afirmó que «[l]a tutela cumple con los requisitos generales; haber agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a mi alcance […]», pues dentro del expediente no se encuentra evidencia que soporte que el accionante haya elevado el recurso de súplica que la norma procesal contempla como ordinario y en específico para la situación de hecho que tiene el accionante.
Por otro lado, a punto de dar por desatado la eventual existencia de un perjuicio irremediable que amerite el amparo, es menester verificar lo argumentado por el accionante en la sustentación de la impugnación, donde informó que se encuentra en condición de vulnerabilidad, pues tiene 78 años, tiene un hijo menor de edad y otro estudiando medicina en una universidad privada, con lo que pretende demostrar afectación a su mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Frente a ello se tiene que, el solo evento cronológico no es óbice para declarar que una persona se encuentra en condición de vulnerabilidad, pues dicha situación es una suma de condiciones que permiten evidenciar que el accionante carece de resiliencia suficiente para soportar la carga que le imponga el Estado al acudir en la defensa de sus derechos, “Así, la edad avanzada, y el debilitamiento físico y de salud que esta conlleva, sumados a la ausencia de fuentes de sustento, colocan a los adultos mayores en una situación de vulnerabilidad que reviste de toda relevancia constitucional.
La Sala recuerda que, en virtud de los Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 9 artículos 13 y 46 de la Carta Política, el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad”16. En este caso, el accionante no hizo referencia a alguna condición de salud que lo hiciera acreedor de consideraciones adicionales, asimismo el actor no carece de recursos económicos, pues se encuentra devengando un pensión de jubilación de 8.2 SMLMV para el momento del reconocimiento, con lo que a pesar de los compromisos económicos que adujo tener, dichas situaciones no tienen la entidad suficiente para demostrar una afectación severa a su mínimo vital o a la vida en condiciones dignas, por lo que no hay lugar a reconocer que el accionante se encuentra en condición de vulnerabilidad o debilidad manifiesta.
Por último, se tiene que en este asunto el ejercicio de la tutela resulta improcedente porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]»17. Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz (recursos de reposición y/o súplica), como acontece en el sub lite, por lo que la acción instaurada no resulta procedente.
En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), es aplicable la preceptiva del numeral 1° del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»18.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de la subsidiariedad, razón por la cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna en conexidad con el principio de favorabilidad invocados por el señor José Antonio Arcos Arrechea. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022, M.P.: Hernán Correa Cardozo 17 Numeral 1 del artículo 6º del Decreto ley 2591 de 1991. 18 Artículo 86 de la Carta Política.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-07378-01 Actora: José Antonio Arcos Arrechea 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. CONFIRMAR la sentencia de 25 de enero del 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela de solicitada por el señor José Antonio Arcos Arrechea, pero por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Sección Segunda - Subsección “A”. de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR