Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: MARINA VELASCO CUBILLOS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Contra providencia judicial.
Caducidad de la acción de reparación directa en casos de desaparición forzada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Como la ponencia que se llevó a discusión no obtuvo la mayoría necesaria, procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por la señora María Velasco Cubillos contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, conforme con la posición mayoritaria.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 14 de marzo de 2022, por conducto de apoderado judicial, Marina Velasco Cubillos interpuso acción de tutela contra la providencia del 11 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. Que la presente acción de tutela se tenga como mecanismo principal, idóneo y efectivo para garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales vulnerados y amenazados de MARINA VELASCO CUBILLOS, LUZ HELENA SUÁREZ VELASCO, OSCAR HUMBERTO SUÁREZ VELASCO, NIDIA JANETH SUÁREZ VELASCO, MARÍA CARMELINA SUÁREZ CARRILLO, JULIO SUÁREZ CARRILLO, MARIELA SUAREZ DE CARRILLO;
ANA CLEOFE CRUZ DE CARRILLO y LEONOR CRUZ DE ÁVILA, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos fácticos y jurídicos de la misma. SEGUNDA. Que sean tutelados los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, al debido proceso, acceso a la administración de justicia, garantías judiciales, y de reparación integral de MARINA VELASCO CUBILLOS, LUZ HELENA SUÁREZ VELASCO, OSCAR HUMBERTO SUÁREZ VELASCO, NIDIA JANETH SUÁREZ VELASCO, MARÍA CARMELINA SUÁREZ CARRILLO, JULIO SUÁREZ CARRILLO, MARIELA SUAREZ DE CARRILLO;
ANA CLEOFE CRUZ DE CARRILLO y LEONOR CRUZ DE ÁVILA, y que, en consecuencia, se REVOQUE la decisión proferida por el Consejo de Estado Sección Tercera. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 16 de agosto de 2003, el señor Carlos Eduardo Suárez Castillo y otros trabajadores agrícolas, por orden de su empleador, se dirigieron de Paratebueno (Cundinamarca) hacia Trinidad (Casanare), para llevar un vehículo de carga y una máquina de cortar arroz.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.2. El comandante de policía de Monterrey (Casanare) requirió a los trabajadores y, posteriormente, fueron retenidos en un retén de las autodefensas. El grupo ilegal se apropió de la maquinaria y secuestró a los trabajadores de la maquinaria, sin que a la fecha haya información sobre el paradero de los trabajadores. 2.3.
Por sentencia del 12 de septiembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Yopal condenó a un agente de la Policía Nacional por la desaparición de Carlos Eduardo Suárez Castillo y otros. La condena fue impuesta en calidad de coautor de los delitos de concierto para delinquir y desaparición forzada. La decisión condenatoria fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2012. 2.4.
El 1º de febrero de 2017, Marina Velasco Cubillos y otros interpusieron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por estimarla administrativamente responsable por la desaparición forzada del señor Carlos Eduardo Suárez Castillo. 2.5. Por auto del 13 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, rechazó la demanda de reparación directa, por caducidad.
En síntesis, el tribunal explicó lo siguiente: (i) que, de conformidad con el artículo 164.2 (literal i) de la Ley 1437 de 2011, la caducidad se cuenta desde el 14 de diciembre de 2012, cuando el Tribunal Superior de Yopal profirió sentencia penal en la que condenó a un agente del Estado como responsable de los hechos de desaparición forzada;
(ii) que el plazo para interponer la demanda feneció el 15 de diciembre de 2014, y (iii) que la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 19 de septiembre de 2016, cuando había operado la caducidad de la acción. 2.6. La parte demandante apeló, pues, a su juicio, la caducidad no debe contarse a partir de la sentencia del 14 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Superior de Yopal.
En síntesis, la parte actora alegó lo siguiente: (i) Que la sentencia penal no estaba en firme, habida cuenta de que fue objeto de acción de tutela. (ii) Que debía tenerse en cuenta que la desaparición forzada es un crimen de lesa humanidad y que deben aplicarse de manera prevalente las normas y tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.
(iii) Que las pretensiones de reparación son relativas a un delito de lesa humanidad, respecto del cual el derecho internacional ha proscrito la aplicación de términos que restrinjan el juzgamiento de la conducta. (iv) Que debió prevalecer el precedente de la Corte Constitucional, que ha flexibilizado la caducidad de la acción en casos de responsabilidad derivada de crímenes de lesa humanidad.
(v) Que la caducidad solo inicia a partir del momento en que se verifique la cesación del hecho que dio lugar al mismo. Que, por ende, por tal razón las víctimas de casos de desaparición forzada tienen la posibilidad de acudir en cualquier tiempo a la jurisdicción contencioso administrativo. 2.7. Por auto del 11 de octubre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la declaratoria de caducidad.
En síntesis, la autoridad judicial demandada advirtió que, de conformidad con el artículo 164.2 (literal i) de la Ley 1437 de 2011, la caducidad frente a casos de desaparición forzada debe contarse desde la ejecutoria de la sentencia proferida contra el agente policial estatal responsable. Explicó Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que la sentencia penal condenatoria contra el agente estatal quedó ejecutoriada el 2 de agosto de 2013 y, por consiguiente, desde ese momento empezó a contar la caducidad. 2.7.1.
Uno de los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, salvó el voto, pues, a su juicio, debió aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y darse prevalencia al principio de convencionalidad. Que «Al contrario de lo afirmado en el auto del que me separo, ese fallo no es materialmente una SU, ni una sentencia de constitucionalidad.
Es una sentencia de revisión de tutela de rango ordinario que falló un asunto constitucional con base en consideraciones legales y de espaldas al bloque de constitucionalidad, que definía las reglas constitucionales vigentes […] su posición dentro de la escala jurisprudencial y su contenido contraconvencional, autorizaban a la Sala a separarse de la decisión y la dejaban libren (sic) para fallar conforme con la Constitución y a la CADH». 3.
Fundamentos de la acción 3.1. Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad y que, por ende, resulta procedente abordar el fondo del asunto. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por estar acreditada la vulneración de derechos fundamentales y la grave vulneración de derechos humanos que derivó en la demanda de reparación directa. 3.2.
En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la providencia del 11 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en violación directa de la Constitución Política, por cuanto desconocieron que el daño reclamado en el proceso de reparación directa se deriva de una grave violación de derechos humanos. Que lo cierto es que en el proceso ordinario se demostró que hubo participación de un agente estatal en la desaparición forzada de que fue víctima el señor Carlos Eduardo Suárez Castillo. 3.2.1.
Que, a pesar del trámite que se surtió ante la jurisdicción penal, en la actualidad los familiares de la víctima directa no tienen información sobre su paradero, situación que «mantiene una herida abierta en sus familiares y un vacío ignorado por el Estado respecto a los perjuicios económicos y morales sobre su ausencia». 3.2.2. Que para decidir el presente asunto deben tenerse en cuenta las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos Radilla Pacheco vs. México y Blake Vs. Guatemala, relativas a los elementos del delito de desaparición forzada. 3.2.3.
Que la decisión cuestionada desconoce los tratados internacionales suscritos por Colombia y que hacen parte del denominado bloque de constitucionalidad. Que es claro el desconocimiento de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el deber que asiste a los jueces de surtir el control de convencionalidad en cada una de sus decisiones. 3.3.
La parte actora también adujo que la providencia atacada incurrió en falta de motivación, toda vez que no fue realizado un análisis adecuado frente a la existencia de una violación grave de derechos humanos. Que la autoridad judicial demandada se limitó a invocar la aplicación de las reglas de unificación de la sentencia del 29 de enero de 2020, pero «sin que diera lugar a un análisis jurídico sustentado sobre la aplicación de la sentencia al caso concreto» y con desconocimiento del precedente vigente para la fecha en que fue interpuesta la demanda de reparación directa. 3.3.1.
Que «la falta de motivación se hace evidente frente a la aplicación de lo establecido en la sentencia de unificación proferida el 29 de enero de 2020, pues Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aunque la menciona, no establece los criterios por los cuales esta decisión debe ser tomada en cuenta en el caso concreto […] Es ahí donde se hace evidente que el servidor judicial no dio cuenta de los fundamentos facticos y jurídicos de sus decisiones.
No es admisible considerar como una argumentación suficiente, aquella que se reduce únicamente a citar una sentencia sin que haya lugar a un estudio jurídico cuidadoso al presupuesto factico propuesto por la parte demandante […] De haber existido una sustentación motivada respecto a la aplicabilidad del precedente judicial que mencionó el Consejo de Estado, habría llegado a la conclusión de que el mismo no podía ser empleado al caso concreto teniendo en cuenta la temporalidad en que la decisión entra en vigencia […] no es hasta el 22 de octubre de 2021 donde se obtiene la decisión respecto al auto apelado.
Para la época de los hechos, la unificación de la jurisprudencia establecida por la sentencia del 29 de enero de 2020 no había entrado en vigencia, es decir que las garantías sobre las cuales se interpuso la respectiva acción correspondieron a unos precedentes distintos, los cuales para la época gozaban de validez para el caso concreto y los cuales fueron establecidos por un órgano de cierre como lo es el Consejo de Estado». 4.
Trámite 4.1. Por auto del 22 de marzo de 2022, la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello inadmitió la demanda de tutela y requirió a la parte demandante para que (i) identificara a los demandantes; (ii) allegara los respectivos poderes especiales, en caso de que actuaran por conducto de apoderado, y (iii) aportara el poder especial otorgado por la señora Marina Velasco Cubillos para la presentación de la demanda de tutela. 4.2.
Mediante auto del 4 de abril de 2022, la magistrada Gutiérrez Argüello admitió la tutela y tuvo como demandante a la señora Marina Velasco Cubillos y vinculó, en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y a los señores Luz Helena Suárez Velasco, Luisa Fernanda Suárez Ramos, Nidia Janeth Suárez Velasco, María Carmelina Suárez Carrillo, Mariela Suárez de Carrillo, Ana Cleofe Cruz de Carrillo, Leonor Cruz de Ávila, Oscar Humberto Suárez Velasco, Julio Suárez Carrillo, Oscar Eduardo Suárez Pazcagaza y Carlos Iván Suárez Velasco, demandantes en el proceso ordinario. 4.3.
El proyecto de sentencia fue registrado el 6 de mayo de 2022. Sin embargo, en Sala de Decisión no obtuvo la mayoría requerida para aprobación. Por consiguiente. Mediante auto del 23 de junio de 2022, la magistrada Gutiérrez Argüello ordenó adelantar sorteo de conjuez. 4.4. En sorteo del 30 de junio de 2022, fue designado como conjuez el doctor Juan Camilo Serrano Valenzuela. 4.5.
El proyecto de sentencia fue nuevamente discutido en sesión del 11 de agosto de 2022. No obstante, el proyecto resultó negado por la mayoría de la Sala de Decisión. 4.6. Por auto del 11 de agosto de 2022, la magistrada Gutiérrez Argüello envió el expediente al despacho del magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, a fin de que elaborara el proyecto que corresponde a la posición mayoritaria de la Sala de Decisión. 5.
Intervenciones 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por conducto del ponente de la decisión cuestionada, manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, dado que pretende crear una tercera instancia en un caso que ya fue razonablemente resuelto por los jueces naturales.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.1.1. Dijo que el marco jurídico de la providencia atacada estuvo determinado por la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, cuya tesis de unificación fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 2020.
Que dichos pronunciamientos resultan vinculantes. 5.1.2. Alegó que «es manifiestamente improcedente e infundada la acción de tutela promovida por la parte actora por cuanto la decisión analizada en modo alguno vulnera los derechos fundamentales invocados y menos aún desconoce la jurisprudencia que sobre el tema se ha emitido, pues, precisamente el fundamento jurídico sobre el cual se determinó que el medio de control se encontraba caducado obedeció a la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 164 del CPACA en consonancia con la sentencia de unificación de esta Corporación y al fallo de tutela que en sede de revisión emitió la Corte Constitucional, los que -se insiste- deben ser acatados por los jueces en sus providencias». 5.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y los señores Luz Helena Suárez Velasco, Luisa Fernanda Suárez Ramos, Nidia Janeth Suárez Velasco, María Carmelina Suárez Carrillo, Mariela Suárez de Carrillo, Ana Cleofe Cruz de Carrillo, Leonor Cruz de Ávila, Oscar Humberto Suárez Velasco, Julio Suárez Carrillo, Oscar Eduardo Suárez Pazcagaza y Carlos Iván Suárez Velasco no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe establecer si la acción de tutela de la referencia cumple el requisito de relevancia constitucional, pues fue alegado por la autoridad judicial demandada. De encontrarse demostrado dicho requisito, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2.
Sobre la relevancia constitucional. 2.2.1. Este requisito tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Una de las exigencias para que el asunto tenga relevancia es que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.2.2. En el caso concreto, en principio, la tutela no cumpliría el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora reitera los argumentos que expuso en el proceso de reparación directa y que fueron resueltos por la autoridad judicial demandada. 2.2.3.
Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que el fondo del asunto se refiere a graves violaciones de derechos humanos. Como se vio en los antecedentes, la caducidad fue decretada frente a un caso que compromete la actuación de un agente estatal involucrado en la presunta desaparición forzada del señor Carlos Eduardo Suárez Castillo.
En últimas, en casos como este, debe primar el interés por verificar si la declaratoria de caducidad vulnera o no los derechos fundamentales invocados. 2.2.4. Siendo así, la Sala tendrá por cumplido el requisito de relevancia constitucional y, como también se advierten cumplidos los demás requisitos de procedibilidad, será estudiado el fondo del asunto. 2.3.
En los términos propuestos en la demanda de tutela, el problema jurídico se concreta en decidir si la providencia del 11 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en falta de motivación, en desconocimiento del precedente aplicable o en violación directa de la Constitución Política al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por Marina Velasco Cubillos y otros contra el Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 2.3.1.
Conviene precisar que si bien la parte actora no alegó expresamente el desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que hace cuestionamientos sobre el precedente aplicable, referidos concretamente a la sentencia de unificación del 29 de agosto de 2020, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3 SU-573 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por consiguiente, en criterio de la Sala, resulta necesario hacer un estudio sobre el posible desconocimiento del precedente judicial obligatorio. 2.4. Para efecto de resolver el problema jurídico de fondo, la Sala dividirá el estudio en los siguientes aspectos: (i) de la providencia cuestionada;
(ii) del contenido y alcance del precedente fijado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, y (iii) de la respuesta al problema jurídico planteado. 3. De la providencia cuestionada 3.1. La providencia del 11 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, tuvo como sustento principal el artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011 -antes 136.8 del Decreto 01 de 1984-, que regula de manera expresa qué ocurre en aquellos casos frente a la caducidad derivada de casos en los que la responsabilidad del Estado se deriva de la desaparición forzada de personas.
En lo que interesa, la providencia cuestionada señala lo siguiente: «El numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece cómo se debe realizar la contabilización de la caducidad para el medio de control de reparación directa y en específico define los casos en los que el daño reclamado se deriva del delito de desaparición forzada (…)». 3.2.
Seguidamente, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, aludió a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para efecto de resaltar la existencia de regulación legal de la caducidad en los casos de responsabilidad administrativa por desaparición forzada.
Textualmente, la providencia cuestionada indicó lo siguiente: «De acuerdo con la norma citada se debe tener en cuenta que el legislador señaló reglas precisas para el cómputo del término de caducidad en los casos de desaparición forzada el cual debe hacerse a partir de la fecha en la que aparezca la víctima o, en su defecto, desde el momento en el que quede ejecutoriado el fallo adoptado en el respectivo proceso penal, en este sentido se refirió la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 29 de enero de 2020 para indicar que solamente era procedente una contabilización distinta de caducidad en asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada –por tener reglas especiales-, también se definió que en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado sí resultan aplicables las reglas de caducidad previstas para el medio de control de reparación directa, criterio este avalado por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela en la sentencia SU – 312 del 13 de agosto de 2020» (resalta la Sala). 3.3.
En este contexto, la autoridad juridicial demandada procedió a estudiar el caso concreto, en los siguientes términos: Advierte la Sala que de acuerdo con lo manifestado por la parte demandante y el material probatorio el señor Carlos Eduardo Suárez aún se encuentra desaparecido, por lo cual de acuerdo con las reglas legales establecidas para el cómputo de la caducidad anteriormente expuestas en los casos de desaparición forzada se debe acudir para el efecto a la fecha de la ejecutoria de la sentencia proferida contra el agente policial (…).
Así las cosas, observa la Sala que el auto que inadmitió el recurso de casación fue notificado el 29 de julio de 2013, por lo que en aplicación de la norma antes transcrita dicha providencia quedó ejecutoriada el 2 de agosto de 2013 y es a partir de ese momento que empezó a correr el termino de caducidad. Finalmente, frente a la manifestación de la apoderada de la parte actora según la cual la caducidad de la acción en los casos de desaparición forzada se extiende de manera sucesiva en el tiempo, catalogándose como de lesa humanidad y por tanto imprescriptible, reitera la Sala que específicamente para el caso de este delito nuestra legislación es clara en establecer reglas Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 precisas para determinar la oportunidad dentro de la cual se puede demandar y, en todo caso, contrario a lo señalado por la parte demandante, si se tratara de un delito de lesa humanidad también le son aplicables las reglas de caducidad previstas para el medio de control de reparación directa, tal como fue definido en la sentencia de unificación proferida el 29 de enero de 2020. 3.4.
Como se ve, el cómputo del término de caducidad de la acción tuvo sustento principal en el artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011 y las sentencias del 29 de enero de 2020 y SU-312 de 2020 sirvieron para advertir la existencia de excepciones desde el punto de vista jurisprudencial. A juicio de la posición mayoritaria de la Sala, la razón de la decisión cuestionada tiene sustento primordial en la regulación legal y la jurisprudencia es citada para resaltar la existencia de dicha regulación legal y no para efecto de aplicar alguna de las reglas jurisprudenciales. 4.
Del contenido y alcance de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 4.1. La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, evidenció la necesidad de unificar jurisprudencia en torno a la exigibilidad del término para demandar cuando se invoca un delito de lesa humanidad o crimen de guerra, en razón a las posturas disímiles que sobre ese punto se habían desarrollado en las Subsecciones y que estaba afectando el derecho a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica. 4.2.
La unificación, de manera preliminar, recordó las reglas fijadas legalmente para la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa. En síntesis, aludió al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y destacó lo siguiente: (…) la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada. 4.1.1. La posición mayoritaria de la Sala resalta que la sentencia de unificación reconoce la existencia de regulación legal frente a la caducidad en casos de responsabilidad del Estado por desaparición forzada.
Justamente, a partir de esa especialidad, la Sala Plena de la Sección Tercera consideró que había otras graves violaciones de derechos humanos que ameritaban regulación especial y procedió a adoptarla mediante subreglas jurisprudenciales. 4.1.2. En otras palabras, la unificación resalta que no basta con la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, sino que se debe establecer «si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño», salvo para el caso de la desaparición forzada, dado que tiene una regulación legal expresa que atiende a las características propias de ese delito. 4.2.
De hecho, la revisión de la regla de unificación permite concluir que no aplica para los casos de responsabilidad del Estado frente a casos de desaparición forzada. Textualmente, la regla de indicación señala lo siguiente: «UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley» (subraya y resalta la Sala). 5.
La respuesta al problema jurídico planteado 5.1. De entrada, la posición mayoritaria de la Sala, desestima el desconocimiento del precedente judicial, habida cuenta de que el fundamento de la decisión cuestionada fue la norma especial prevista en el artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011. Contra lo afirmado por la parte actora, la providencia cuestionada no se sustenta en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, pues, como ya se dijo, dicha sentencia fue utilizada para recalcar la existencia de regulación legal para efecto de estudiar la caducidad del medio de control de reparación directa en casos asociados a la desaparición forzada de personas. 5.1.1.
En todo caso, la posición mayoritaria de la Sala resalta que las sentencias de unificación del Consejo de Estado resultan obligatorias para los jueces y tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto, de conformidad con el artículo 237-1 de la Constitución Política, el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
De hecho, desconocer las sentencias de unificación derivaría en la vulneración de los principios como la igualdad y la seguridad jurídica4. 5.1.2. Resultaría inocuo realizar un estudio sobre vigencia del precedente, pues, se reitera, la razón de la decisión cuestionada no tuvo sustento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, sino en la norma legal que de manera especial y previa regula lo concerniente a la caducidad en casos de desaparición forzada de personas. 5.1.3.
Si bien en la sentencia de unificación se determinan condiciones especiales en las cuales el término se encuentra condicionado a la posibilidad real de acudir ante la administración de justicia, y el conocimiento de los hechos que determinan la conducta delictiva y la participación de agentes del Estado, lo cierto es que en el caso analizado es posible señalar que ambas conductas fueron evidenciadas, incluso judicialmente, al establecer, de manera definitiva, responsabilidad penal a cargo de un agente del Estado, por el delito de desaparición forzada, por lo que el término de caducidad, efectivamente tiene un inicio concreto en el tiempo, a la luz del artículo 164 ya citado. 5.1.4.
En efecto, en los términos del artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011, «el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición».
En concreto, la norma señala tres supuestos para efecto de la aplicación del término de caducidad para los casos de desaparición forzada: (i) cuando la víctima aparece, desde el momento en que aparece, valga la redundancia; (ii) cuando la víctima no ha aparecido y existe condena penal, desde la ejecutoria de la respectiva sentencia, o (iii) desde la ocurrencia de la propia desaparición, si a bien lo tiene el interesado. 4 En el mismo sentido, la Sala se pronunció en sentencia del 22 de octubre de 2020 (expediente 11001-03-15-000- 2020-03816-00).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 5.1.5. En este caso, no existe duda que el asunto estudiado se enmarca en el segundo supuesto, puesto que hubo sentencia penal contra el agente estatal responsable de la desaparición del señor Carlos Eduardo Suarez Castillo y dicha sentencia quedó ejecutoriada el 2 de agosto de 2013.
Ahora, como bien lo explicó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el término de caducidad feneció el 3 de agosto de 2014 y la solicitud de conciliación fue formulada cuando había ocurrido la caducidad, esto es, el 19 de septiembre de 2016. 5.1.6. Queda en evidencia que la conclusión sobre el acaecimiento del fenómeno de caducidad se presenta aún sin considerar los argumentos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020.
Lo cierto es que existe norma especial que, para efecto de contar el término de caducidad, toma como punto de partida la ejecutoria de la sentencia penal dictada contra el agente estatal que participó en la desaparición forzada del señor Carlos Eduardo Suarez Castillo. 5.1.7. Conviene advertir que la sentencia T-044 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, reconoció la existencia de regulación legal especial en los casos de desaparición forzada, así: «En lo que respecta a las pretensiones indemnizatorias derivadas de la ocurrencia de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, es necesario distinguir entre los casos en los que se alega que el daño se originó en el delito de desaparición forzada de personas y aquellos en los que se argumenta que se originó en cualquier otro delito de lesa humanidad o crimen de guerra.
Para los primeros, el legislador estableció que el término de dos años se cuenta desde que aparece la víctima o, en su defecto, desde la ejecutoria del fallo adoptado en el respectivo proceso penal. Frente a los segundos, sin embargo, el legislador guardó silencio. Con todo, la jurisprudencia contencioso administrativa pretendió llenar este vació normativo». 5.1.8.
Por último, debe advertirse que el hecho de la interposición de una acción de tutela contra la sentencia penal no compromete la ejecutoria, porque se trata de procesos judiciales diferentes. En consecuencia, en este aspecto tampoco existe duda sobre la procedencia de contar la caducidad desde el 2 de agosto de 2013, esto es, desde la ejecutoria de la sentencia penal del 14 de diciembre de 2012. 5.2.
La posición mayoritaria de la Sala también desestima la existencia de violación directa de la Constitución Política, habida cuenta de que la decisión cuestionada respeta los principios constitucionales fundamentales. 5.2.1. El asunto tampoco puede abordarse desde la prevalencia del derecho sustancial, habida cuenta de que la caducidad es una figura de orden público y con regulación primigeniamente legal.
La Corte Constitucional, en sentencia C-091 de 2018, resaltó que «la caducidad es un fenómeno de orden público que extingue la acción correspondiente, cierra la posibilidad de acceder a la justicia y genera, por consiguiente, el rechazo de la demanda, en razón de su no presentación oportuna». 5.2.2. Ni siquiera la Corte Constitucional ha llegado al punto de indicar la posibilidad de inaplicar el término de caducidad por razones de prevalencia del derecho sustancial.
Es más, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado no han señalado la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011. 5.2.3. La norma en comento y la propia sentencia de unificación hacen claridad en el sentido de establecer que para los casos de desaparición forzada opera un término especial, cuya contabilización resulta de hechos objetivos y claramente establecidos, los cuales son la aparición de la víctima, que no ha ocurrido, o en su defecto, esto es, un hecho supletivo, desde la ejecutoria del fallo definitivo dentro del proceso penal, lo que efectivamente ocurrió, y dio inicio al término de caducidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5.2.4. En todo caso, conviene precisar que no existen razones para que, prima facie, resulte procedente dudar de la constitucionalidad del artículo 164 (numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011, pues, justamente, se trata de una norma que reconoce la gravedad de la conducta de desaparición forzada y asume una posición especial para efecto de garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia. 5.3.
La posición mayoritaria de la Sala también considera que lo expuesto resulta más que suficiente para desestimar la falta de motivación, por cuanto, como se vio, es claro que la providencia cuestionada estuvo sustentada en una norma plenamente aplicable. 5.3.1. En sentencia SU-635 de 2015, la Corte Constitucional señaló que «el juez de tutela debe tener en cuenta, que la falta de motivación de una decisión judicial, supone una clara vulneración al derecho del debido proceso ya que existe un deber en cabeza de los funcionarios judiciales, el cual tiene que presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan el fallo, acción que se genera en virtud de un principio base de la función judicial».
Pero lo cierto es que en este caso no se advierte omisión en cuanto a la justificación de la decisión cuestionada. Cosa muy diferente es que la parte actora esté en desacuerdo con el fundamento de la decisión. 5.3.2. Es menester resaltar que en la acción de tutela contra providencias judiciales no puede hacerse un juicio de corrección de la decisión, sino de validez.
Al respecto, en sentencia T-344 de 2015, la Corte Constitucional dijo lo siguiente: «(…) de acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia, la acción de tutela contra sentencias judiciales al ser excepcional, está dirigida a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias -de relevancia constitucional- las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. De ahí que, la tutela contra providencias judiciales se concibe como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.
Esta premisa se opone a que se use indebidamente el amparo como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron origen a la controversia, puesto que las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios, para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política.
Sin embargo, no se desconoce que pueden subsistir casos en los que agotados dichos medidos de defensa, persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales eventos se habilita el amparo constitucional». 5.3.3. En ultimas, lo que se evidencia es que la providencia cuestionada no obedece al capricho de la autoridad judicial demandada.
Por el contrario, lo que queda claro es que obedece a la aplicación de la norma especial que regula la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de desaparición forzada de personas. 5.4. Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la providencia del 11 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no incurrió en falta de motivación, en desconocimiento del precedente aplicable o en violación directa de la Constitución Política al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por Marina Velasco Cubillos y otros contra el Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Marina Velasco Cubillos contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01700-00 Demandante: Marina Velasco Cubillos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Con salvamento de voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con salvamento de voto (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO SERRANO VALENZUELA Conjuez