25000234200020170480002 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024)1 Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: disponibilidad presupuestal de las entidades y el cumplimiento de acreencias laborales. Subtema 2: aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de aportes. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 15 de julio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Luz Marina Garzón Sánchez, en condición de juez de la República, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico; y la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. El 2 de octubre de 20172, la señora Luz Marina Garzón Sánchez, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan3. 1 Expediente Híbrido. 2 Expediente físico, folio 47. 3 Expediente físico, folios 40 a 47 y 84 a 95.

(ii) Inaplicar por inconstitucionales los decretos 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1257 de 2015; 1105 de 2016; 234 y 245 de 2016, en cuanto prevén la prima especial «sin carácter salarial», equivalente al 30% de la asignación básica devengada por la accionante. (iii) Declarar la nulidad de la Resolución 6318 del 31 de agosto de 2015, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca negó a la señora Luz Marina Garzón Sánchez, la reliquidación de su salario y prestaciones sociales —prima especial, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, y seguridad social en pensión—,.

(iv) Declarar la nulidad de la Resolución 7327 del 2 de noviembre de 2016, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, confirmó el anterior acto administrativo, al resolver el recurso de apelación interpuesto. (v) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a favor de la accionante la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, durante el lapso en el que ha laborado como juez de la República; además de la reliquidación del salario básico y las prestaciones sociales, teniendo como base el 100% del sueldo básico mensual, con la inclusión del 30% de la asignación básica como prima especial; y las diferencias que resulten a su favor hasta que ocupe el cargo de juez de la República.

(vi) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas; pague los intereses moratorios a que haya lugar; de cumplimiento a la sentencia en los términos de lo dispuesto en los artículos 187, 188, 189, y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y condene en costas, conforme el artículo 188 del mismo estatuto. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Luz Marina Garzón Sánchez ha prestado sus servicios como juez de la República desde el 19 de diciembre de 2008, durante distintos periodos, y a la fecha de presentación de la demanda continuaba desempeñando dicho cargo.

No obstante, según lo narró, desde su vinculación la entidad accionada redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, y omitió incluir como factor salarial de las prestaciones sociales el 30% correspondiente a la prima especial de servicios. (ii) El 12 de agosto de 2015 le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca la reliquidación del salario y de Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que corresponde a la prima especial.

(iii) Mediante la Resolución 6318 del 31 de agosto de 2015 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, se negó la reliquidación del salario y las prestaciones sociales. Dicha decisión fue confirmada por la Resolución 7327 del 2 de noviembre de 2016, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial resolvió el recurso de apelación interpuesto. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La parte demandante citó como normas violadas las siguientes: De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 25, 26, 29, 53, 83, 136, 150, numeral 19, y 209; la Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; la Ley 270 de 1996, artículo 156, numeral 7; la Convención Interamericana de Derechos Humanos; los convenios 95, 100, 111 y 151 de la OIT; el Código Sustantivo del Trabajo, artículos 127, 128 y 143. 4.

Adujo que en los actos acusados la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues en lugar de efectuar a favor de la demandante el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica en igual porcentaje. Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones sobre el 70% del salario básico, y no en un 100% como correspondía, vulnerando con ello el principio de progresividad y no regresividad. 5.

Indicó que el Consejo de Estado, en la sentencia del 2 de abril de 2009, dentro del proceso con radicado número 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), definió que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye un incremento a la remuneración de los servidores públicos beneficiarios de esta. A su vez, en la sentencia del 19 de mayo de 2010, radicado número 25000-23- 25-000-2005-01134-01 (0419-07), determinó que el referido emolumento tiene carácter salarial. 6.

Señaló que la Sala de Conjueces de esta corporación, en sentencia del 29 de abril de 2014, adujo que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador al interpretar y aplicar de manera errónea el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Además, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la asignación mensual que recibe el servidor público; y, por lo tanto, tiene carácter salarial. 7.

Sostuvo que la accionante tiene derecho a que se le reconozca y pague en debida forma la prima especial de servicios prevista en la norma antes mencionada. 8. Manifestó que los actos administrativos incurren en falsa motivación, porque desconocieron los derechos laborales de la trabajadora; no tuvieron en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios es un valor adicional al salario, por lo que no era viable tomar un 30% de la remuneración mensual para considerarlo prima; y pasaron por alto el carácter salarial de dicho emolumento.

Resaltó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 definió que el Gobierno nacional en los decretos salariales y prestacionales de los años 1993 y sucesivos, consideró como prima especial lo que en realidad corresponde el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella. 11.

Señaló que, con ocasión de lo anterior, los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales teniendo en cuenta como base el 100% del salario básico, además del 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario, correspondiente a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial. 12.

Relató que de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. En ejercicio de tal facultad, se expidió la Ley 4 de 1992 y, por ende, la Rama Judicial no tiene competencia alguna para reglamentar los salarios y prestaciones que perciben sus empleados. 13.

Adujo que la entidad se encuentra en imposibilidad presupuestal para efectuar el pago de los derechos reclamados, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto en el rubro de nómina, relacionados con la reliquidación de salarios y prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica más el 30% por concepto de prima especial.

Además, de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989, y el artículo 2.8.3.2.1. del Decreto 1068 de 2015, ninguna autoridad podrá contraer obligación atribuible a gastos sobre apropiaciones inexistentes, es decir, que no cuentan con disponibilidad presupuestal. 14. Afirmó que, en atención a la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, como la reclamación administrativa, en el asunto particular, se presentó el 12 de agosto de 2015, se configuró la prescripción de los derechos causados antes del 12 de agosto de 2012. 2.3.

Sentencia de primera instancia 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 15 de julio de 2022, resolvió lo siguiente5: […] 4 Expediente físico, folios 117 a 123. 5 Expediente físico, folios 178 a 188. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 TERCERO.- Condénase a la Nación – Rama Judicial, a pagarle a la demandante Luz Marina Garzón Sánchez, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 12 de agosto de 2012 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Juez Municipal, Juez del Circuito u otro equivalente sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico (sic) “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder al reajuste”, durante el periodo supra relacionado.

Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes (sic) a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. CUARTO.- Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 12 de agosto de 2012 y solo se reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho la demandante, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, de aquellas sumas causadas a partir del 12 de agosto de 2012 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Juez de la República. […] DÉCIMO PRIMERO.- Sin condena en costas en esta instancia. […]. 16.

Precisó que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un beneficio adicional al salario, que equivale al 30% de este; de manera que no puede ser restado de la asignación básica, para liquidar el ingreso mensual del trabajador. Por ello, a los servidores públicos a quienes los salarios les fueron liquidados sobre el 70% de asignación básica les asiste el derecho al reajuste de sus ingresos mensuales, para lo cual el porcentaje sustraído del 30% por concepto de prima debe sumarse al salario. 17.

Señaló que la accionante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales, liquidadas sobre el salario básico sin restar de este el 30% por concepto de prima especial, incluidos los aportes a seguridad social en pensiones, toda vez que la prima especial tiene carácter salarial solo para efectos pensionales. Lo anterior, al acreditarse que la demandante presta sus servicios en calidad de juez de la República desde el 19 de diciembre de 2008. 18.

Resaltó que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se precisó que la Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contabilización del término de prescripción debe atender lo previsto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 19.

Indicó que, en atención al anterior precedente, como la reclamación administrativa se presentó el 12 de agosto de 2015, se configuró la prescripción trienal de los derechos reclamados antes del 12 de agosto de 2012. 2.4. Recurso de apelación 2.4.1. La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones6. 20.

Trascribió apartes de la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2019 por la Sala de Conjueces de esta corporación, según la cual los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales laborales con la base del 100% del salario básico mensual; y el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de1992, sin carácter salarial. 21.

Manifestó que la entidad no tiene ánimo conciliatorio en el asunto, toda vez que le resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal; más aún cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos del presupuesto para pagar los valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30% sin carácter salarial, derivados de la sentencia del 2 de septiembre de 2019. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 22. Mediante auto del 27 de agosto de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 20217. 2.6. Alegatos de conclusión 23. Aun cuando no se corrió traslado para alegar de conclusión, la parte accionante presentó un escrito en el que reiteró lo expuesto en la demanda, esto es, que la señora Luz Marina Garzón Sánchez tiene derecho a la reliquidación y pago de sus salarios y prestaciones sociales, liquidadas sobre el 100% de la asignación básica sin descuento alguno por concepto de prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 24.

Enfatizó que de acuerdo con las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996, la prima especial de servicios constituye ingreso base de cotización únicamente para efectos pensionales. Normas que se encuentran vigentes y que son de obligatoria aplicación. A su vez, señaló que los aportes a pensión tienen el carácter de imprescriptibles. 6 Expediente físico, folios 193 a 195. 7 Samai, índice 04.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 25. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 26. De acuerdo con lo sustentado en el recurso de apelación, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la alzada, corresponde a la Sala definir si: 27. ¿Procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la Rama Judicial argumentó la imposibilidad presupuestal para darle cumplimiento? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 28. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 29.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 31.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 32. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad solicitada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 33.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 34.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de excluirlo del ordenamiento jurídico». Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 35.

En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 36. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»14.

En este escenario, estableció unos criterios de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 13 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969 (sic). 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 37. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 38.

En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 39. Previo al estudio del asunto particular, se aclara que de conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.4.1.

De la procedencia del restablecimiento del derecho a favor de la demandante, ante la imposibilidad presupuestal manifestada por la Rama Judicial 40. En el recurso de apelación, la Rama Judicial sostuvo que carecía de presupuesto para efectuar el pago de los derechos reconocidos en la sentencia impugnada, toda vez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos para cancelar la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 41.

Al respecto, se destaca que la entidad accionada no cuestionó el derecho que le asiste a la accionante a la reliquidación de las prestaciones reclamadas, ni los términos en los que debía efectuarse. Por ende, no se hará estudio alguno sobre el tema, so pena de desconocer los límites del recurso de apelación. 42. En este orden de ideas, corresponde a la Sala definir si procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la entidad demandada argumentó la imposibilidad presupuestal para darle cumplimiento. 43.

Sobre el particular, se precisa que la jurisprudencia constitucional ha indicado que «la situación económica del empleador, sea este público o privado, [así como] los argumentos económicos, presupuestales o financieros, no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores»15, ni que se omita el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese en los pagos salariales, en la medida en que este tipo de conductas desconocen los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias16. 44.

Adicionalmente, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó, de manera clara, la obligación de que se efectúe el reconocimiento y pago de la prima especial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que aquella haría parte del ingreso base, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 45.

En tal sentido, se considera que la alegada imposibilidad de asumir el restablecimiento del derecho en el caso concreto por falta de presupuesto, además de vulnerar el derecho establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, supone la afectación en el pago de los aportes que, por mandato legal, se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por su carácter irrenunciable e imprescriptible. 46.

Por consiguiente, se desestima el reparo formulado en el recurso de alzada. No obstante, se adicionará la decisión apelada, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad accionada previamente.

Por lo tanto, concierne a esta hacer la verificación correspondiente. 15 Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: SU-995 de 1999, T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998. 16 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998 y SU-484 de 2008. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.4.2.

Consideraciones adicionales. De la procedencia del pago de los aportes a Seguridad Social en Pensiones 47. La Sala reitera que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye un factor a tener en cuenta para liquidar la pensión, y que los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones son irrenunciables17 e imprescriptibles18.

Esta circunstancia supone el deber en cabeza de los jueces de instancia, de ordenar su reconocimiento, en consonancia con el restablecimiento del derecho al que haya lugar en un determinado caso, para efectos de evitar que se vulnere el derecho fundamental a la seguridad social y las garantías constitucionales que lo protegen. 48. En ese sentido, se advierte, por un lado, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia precisó «que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad [artículo 14 de la Ley 4 de 19992] solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral».

Por otro, que la demandante se desempeñó como juez municipal y del circuito en los siguientes lapsos19: Cargo Situación administrativa Periodo Juez municipal En provisionalidad 19 de diciembre de 2008 a 27 de diciembre de 2012 Juez municipal En provisionalidad 22 de enero de 2010 a 16 de marzo de 2010 Juez de circuito En provisionalidad 17 de marzo de 2010 a 15 de octubre de 2010 Juez municipal En provisionalidad 1 de enero de 2011 a 22 de enero de 2011 Juez de circuito En provisionalidad 1 de abril de 2011 a 1 de mayo de 2011 Juez de circuito En provisionalidad 2 de mayo de 2011 a 19 de diciembre de 2011 Juez municipal En provisionalidad 1 de febrero de 2012 a 10 de julio de 2018 Juez municipal Encargo por vacaciones 10 de septiembre de 2018 a 1 de octubre de 2018 Juez municipal Encargo por vacaciones 10 de octubre de 2018 a 31 de octubre de 2018 Juez municipal Encargo por vacaciones 2 de enero de 2019 a 23 de enero de 2019 Juez municipal En provisionalidad 13 de febrero de 2019 al 19 de junio de 201920 17 Constitución Política, artículo 48. «En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, rad. núm. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 19 Conforme el certificado expedido el 19 de junio de 2019 expedido por el Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca, visto en el expediente físico, folios 107 a 108. 20 Fecha de expedición del certificado laboral expedido por el Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca, visto en el expediente físico, folios 107 a 108.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 49. De acuerdo con lo anterior, la Subsección estima que, en consideración a la naturaleza irrenunciable e imprescriptible de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se debe adicionar la parte resolutiva de la sentencia para precisar los términos en los que estos deben efectuarse, teniendo en cuenta que la orden del Tribunal en dicho aspecto no fue clara, y que la mencionada autoridad declaró la prescripción de lo causado con anterioridad al 12 de agosto de 2012. 50.

Así las cosas, en el presente asunto, hay lugar al pago de los aportes a pensión por los periodos comprendidos en el cuadro que antecede, y hasta la fecha en que la demandante ocupe un cargo que dé lugar al pago de la prestación, sobre el 100% de la remuneración básica mensual y el 30% por concepto de prima especial. Por tal motivo, se adicionará el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo impugnado, atinente a las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social a cargo de la demandada, lo siguiente: La accionada deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora Luz Marina Garzón Sánchez durante su permanencia en los cargos que le otorgaron el derecho a este reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación, el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.5.

Conclusión de la decisión 51. La Sala concluye que, en el presente asunto, la Rama Judicial no se encuentra exonerada de asumir el cumplimiento del restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia de primera instancia, ante la falta de presupuesto alegada para ello. Por esta razón, se confirmará el fallo impugnado. Sin embargo, se estima pertinente adicionar la parte resolutiva de la decisión, en el sentido de precisar, por un lado, que el restablecimiento del derecho es procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado previamente por la entidad.

Por otro, los términos en que esta deberá realizar las cotizaciones a pensión. 3.6. Costas 52. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario21 de la 21 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota Radicación: 25000-23-42-000-2017-04800-02 (2054-2024) Demandante: Luz Marina Garzón Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 15 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADICIONAR al numeral tercero de la parte resolutiva de la anterior sentencia los siguientes incisos: La demandada deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora Luz Marina Garzón Sánchez, durante su permanencia en los cargos que le otorgaron el derecho a este reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación, el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Lo reconocido con ocasión del proceso en referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Sergio Mario Márquez Medina, identificado con la cédula de ciudadanía 1.193.030.066 de Bogotá, portador de la tarjeta profesional 418.011 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en los términos del poder conferido que obra a índice 11 de SAMAI.

QUINTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx