1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / CARGA ARGUMENTATIVA – la parte actora no cumplió con la respectiva carga argumentativa – COSTAS – argumento netamente económico.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora María Beatriz Guerrero Ramírez contra el Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.- La señora María Beatriz Guerrero Ramírez presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y mínimo vital, así como el principio de favorabilidad.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas con la expedición del fallo de 6 de septiembre de 20222, dentro del recurso extraordinario de revisión3 que adelantó con el fin de que se infirmara la sentencia dictada el 16 de octubre de 2020 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que instauró en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificado el 2 de noviembre de 2022. 3 11001-03-15-000-2022-00663-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente4: << (…) revocar la sentencia del recurso extraordinario de revisión de fecha 06 de septiembre de 2022, para que en su lugar infirme la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B” y sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados (…)>>. 3.- La señora María Beatriz Guerrero Ramírez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 23657 del 18 de diciembre de 2015, por medio del cual se le negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda. 4.- El Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión dictó sentencia de primera instancia el 14 de marzo de 2018, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.

Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B, a través del fallo de 16 de octubre de 2020, quien confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda, pero revocó la condena en costas. Consideró que la demandante no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del retroactivo, pues esa obligación se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1996 y 2009) y fue pagada en enero de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, máxime cuando dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal. 5.- La señora María Beatriz Guerrero Ramírez interpuso recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia, invocando la causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que no había congruencia en la sentencia objeto de revisión; principalmente porque en la demanda pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes a la duración completa del procedimiento administrativo de homologación y nivelación de los cargos, es decir, desde su incorporación al cargo en la planta de personal del municipio y, contrario a ello, en la sentencia se interpretó que el reconocimiento se circunscribía al mes que transcurrió entre la expedición del acto administrativo y el pago efectivamente realizado, que correspondió a 1 mes y no a 14 años. 4 Folio 27 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 6.- A través del fallo de 6 de septiembre de 2022 la Sala 27 Especial de Decisión del Consejo de Estado declaró infundado el referido recurso.

A su juicio, la sentencia recurrida no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla, ni vulneró el principio de congruencia externa, en la medida en que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, así como las excepciones, y explicó bajo el principio de razón suficiente por qué no estaban llamadas a prosperar las pretensiones.

Aunado a ello, condenó en costas a la señora María Beatriz Guerrero Ramírez, en favor del Ministerio de Educación Nacional, en la modalidad de agencias en derecho, por la cantidad de 1 salario mínimo legal mensual vigente. 7.- Como fundamento de derecho, la parte actora sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al proferir el fallo de 6 de septiembre de 2022, por incurrir en los siguientes defectos: 8.- Defecto fáctico: al valorar de manera defectuosa el material probatorio, pues a pesar de que existían elementos probatorios suficientes como, los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el certificado de pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente, el certificado de fecha de pago, los oficios de certificación de la deuda, entre otros, los cuales demuestran que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial, no se reconoció tal derecho. 9.- Sostuvo que la Sala Especial del Consejo de Estado, también consideró de manera injustificada y equívoca que la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito al servicio educativo se surtió a través de un proceso que debía desarrollarse por etapas y, con base en esa premisa, justificó “arbitrariamente” que el retroactivo adeudado desde 1997 hasta 2009 fuera cancelado en las vigencias del 2013 – 2014.

Además, arguyó que la accionada apoyó la demora injustificada y antepuso las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, que tardó cerca de 16 años en ser cancelada. 10.- Por otra parte, adujo que la autoridad accionada también omitió la valoración de las pruebas y dio por no probado los hechos que emergen de ellas.

Esto, por cuanto, a pesar de estar demostrado dentro del plenario la mora en que incurrieron las entidades demandadas, a través de las resoluciones, certificados y liquidaciones, fechas de pago y los decretos contentivos de la homologación y nivelación salarial, que demuestran con fechas exactas e inequívocas la tardanza en el pago del retroactivo, “quiere hacer ver de manera distorsionada e ilegal, que el material probatorio no sirvió absolutamente para nada”, para negarle los derechos laborales a la actora. 11.- Por otra parte, indicó que la accionada dio por probados hechos sin que existiera prueba de los mismos; esto, por cuanto concluyó que el Estado no había incurrido en mora en el pago de la acreencia solicitada, pese a que con base a los Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 hechos, la ley y el material probatorio allegado, era posible constatar que el derecho a la homologación era una tarea que debía adelantarse previo al traslado del personal de una entidad a otra, es decir, en el año 1996 cuando el personal administrativo fue transferido, y no 17 años después. Arguyó que el fondo de la litis contiene el debate jurídico sobre la procedencia o no de unos intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, momento fáctico que tuvo su génesis cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no cuestionar si el acto administrativo que culminó con el trámite, es decir, el que ordenó el pago fue cancelado en un tiempo prudencial o no. 12.- Defecto material o sustantivo: indicó que el juzgador no solo aplicó la norma de manera errónea, sino que desconoció la legislación aplicable al caso concreto, con lo cual procedió a emitir una decisión judicial “manifiestamente errada que desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad”. 13.- Sostuvo que frente al argumento de que el proceso de homologación y nivelación salarial era una tarea que debía desarrollarse por etapas; la Ley 60 de 1993 que ordenó la descentralización educativa estableció que el traslado e incorporación del personal debía desarrollarse en el término de 4 años, a partir de su vigencia; no obstante dentro del proceso se probó que la administración, contrariando los postulados legales y constitucionales, procedió en el año 1997 a efectuar el traslado e incorporación del personal que culminó con el pago completo de las acreencias laborales dejadas de percibir en el mes de abril de 2013; por lo que no es posible que la accionada afirme que el proceso homologación y nivelación salarial se realizó en un plazo razonable y por tanto a la demandante no le asista derecho al pago de intereses de mora. 14.- Respecto del argumento de que no existe una norma que expresamente faculte el pago de intereses de mora en los procesos de homologación y nivelación salarial; adujo que aquel está contemplado en nuestro ordenamiento jurídico en diversidad de normas, como el Código Civil, el Código de Comercio, el Estatuto laboral, la ley 100 de 1993, ley 1437 de 2011, entre otras disposiciones que consagran el deber de reconocer intereses de mora cuando se incumplen obligaciones dinerarias. 15.- Finalmente, en relación con el argumento de que el retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado a la actora fue reconocido con la indexación; adujo que los intereses de mora y la indexación son conceptos financieros totalmente diferentes.

Así las cosas, si la administración incurre en el pago de una deuda retroactiva por los años 1997 a 2009, la cual es cancelada en la vigencia del año 2013, es lógico que deba actualizarla al valor presente, pero dicho componente inflacionario reconocido con el retroactivo no compensa la sanción por la demora en el tiempo, por tanto, deben reconocer los intereses de mora, como indemnización del pago de las acreencias que debía tener consigo el servidor entre los años 1997 a 2009.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 16.- Sostuvo que la accionada justificó la negativa del derecho con base en que el acto administrativo que finalizó con el proceso de homologación fue cancelado dentro del mes siguiente a ser proferido, dejando de lado que el proceso de la homologación y nivelación no inició con dicha actuación administrativa. 17.- Finalmente, indicó que también existe un defecto material o sustantivo respecto a la condena en costas por agencias en derecho, toda vez que aquellas no son obligatorias sino que el fallador tiene la facultad de imponerlas analizando la conducta y buena fe de la parte vencida en juicio.

Consideró que, en su caso, tanto la demandante como su apoderado no realizaron conductas tendientes a dilatar el proceso, ni actuaron de mala fe, y no se demostró que hayan incurrido en un conducta procesal temeraria que amerite esta carga sancionatoria, razón por la cual no habría lugar a la condena en costas. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 18.- Por auto de 8 de mayo de 20235, se dispuso admitir la acción de tutela y notificar a la autoridad judicial demandada, así como vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental y a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en calidad de terceros interesados.

Igualmente se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 19.- El 19 de mayo de 2023, la Consejera María Adriana Marín presentó impedimento para conocer del presente asunto, toda vez que fue una de las magistradas que integraron la Sala 27 Especial de Decisión, que profirió la providencia del 6 de septiembre de 2022, cuestionada en la presente acción de tutela.

Por auto de 5 de junio de 2023 6 se declaró fundado el mencionado impedimento. (i) Gobernación de Risaralda7 20.- Indicó que esa entidad territorial no ha vulnerado en ningún momento derecho alguno a la accionante, toda vez que existe una incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, en razón a que obedecen a la misma causa.

Conforme a ello, solicitó abstenerse de fallar en su contra y dar esta situación como hecho superado, toda vez que ha cumplido con el pago de indexación. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 21.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los 5 Notificada el 11 de mayo de 2023. 6 Notificado el 9 de junio de 2023. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico el 15 de mayo de 2023, consta de 10 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 derechos fundamentales, son los siguientes8: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 22.- La relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional9. 23.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 24.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos10: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada.

D. Análisis del caso concreto 25.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el recurso extraordinario de revisión, lo alegado por la accionante para promover el mencionado recurso, así como lo resuelto en el fallo de 6 de septiembre de 2022, la Sala no encuentra que la autoridad judicial accionada haya quebrantado las prerrogativas superiores alegadas por la parte accionante.

Una revisión de los 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 9 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 planteamientos aducidos en la demanda de tutela, permite advertir que los alegatos propuestos no solo carecen por completo de carga argumentativa, sino que también, a través de estos la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión ahora acusada. 26.- En el presente caso, la accionante refiere que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico al valorar de manera defectuosa el material probatorio, omitir la valoración de ciertas pruebas y dar por no probado los hechos que emergen de ellas; pues, a su juicio, existían elementos probatorios suficientes que demostraban que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial. 27.- Por otra parte, también sostuvo que se incurrió en un defecto material o sustantivo, porque se aplicó de manera errada la legislación correspondiente, toda vez que: (i) la Ley 60 de 1993 ordenó la descentralización educativa y estableció que el traslado e incorporación del personal debía desarrollarse en el término de 4 años, no obstante, la administración tomó más tiempo y terminó de pagar las acreencias laborales en el mes de abril de 2013, por lo que no es dable considerar que dicho proceso se hubiere realizado en un plazo razonable, (ii) el reconocimiento de la mora debatida está contemplada en nuestro ordenamiento jurídico, (iii) la mora solicitada y la indexación realizada son dos conceptos diferentes, (iv) se dejó de lado que el proceso de la homologación y nivelación no inició con la Resolución que ordenó el pago del retroactivo y, (v) no se debió condenar en costas porque no se demostró mala fe en su actuar, ni se acreditó que haya incurrido en una conducta procesal temeraria o en dilación del proceso. 28.- Sobre los aludidos cargos, se advierte que estos carecen por completo de carga argumentativa con alcance constitucional.

En primer lugar, porque para elaborar la tesis expuesta en el escrito de demanda, la accionante puso de presente consideraciones que no tienen relación con los argumentos que expuso la autoridad judicial accionada para declarar infundado el recurso extraordinario de revisión por la causal descrita en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011; por lo que lo expresado en el recurso de amparo no se ajusta a la realidad jurídica del mencionado recurso extraordinario.

Al respecto es importante señalar que: 29.- Frente al defecto fáctico, esta Sala de Subsección advierte que la autoridad judicial accionada no tenía por qué entrar a estudiar si estaba probado que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial, en la medida en que, de la lectura del escrito a través del cual se presentó el recurso extraordinario de revisión, se observa con claridad que el tema central del mismo era la supuesta falta de congruencia externa del fallo acusado, pues a juicio de la recurrente “la decisión carece de toda armonía con los hechos y las pretensiones de la demanda, desde que el juez resolvió Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 sobre unos extremos temporales totalmente diferentes a los pedidos, hasta reconocer emolumentos que no se solicitaron en la demanda, como la ya mencionada indexación”. 30.- En el mencionado escrito la parte actora sostuvo: <<(…)Al resolver de fondo el asunto, a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda;

La autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho.

En suma, el(a) demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1996, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.

Traducido lo anterior, el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido.

Lo que se resolvió en la sentencia, desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como la parte demandada (…)>>. 31.- Así, se puede observar con claridad que en sede del recurso extraordinario de revisión el problema jurídico se circunscribía a determinar únicamente la falta de congruencia del fallo proferido en el proceso ordinario, y no entrar a realizar un estudio fáctico del asunto, pues esto último ni siquiera se enmarca en la causal alegada por la señora Guerrero Ramírez.

Así las cosas, después de realizar una lectura del proceso contentivo del recurso extraordinario de revisión, así como del de nulidad y restablecimiento del derecho, se puede advertir que el supuesto defecto fáctico relacionado con el indebido análisis probatorio referido en sede de tutela va dirigido a cuestionar el fallo de 16 de octubre de 2020 dictado por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el proveído de 6 de septiembre de 2022 proferido por la autoridad accionada en el marco del recurso extraordinario. 32.- Lo anterior, toda vez que la existencia de elementos probatorios tales como los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el certificado de pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 anualmente, el certificado de fecha de pago, los oficios de certificación de la deuda, entre otros, los cuales demuestran, a juicio de la accionante, que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial realizada 17 años después, es visiblemente un argumento contra el fallo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; pues es claro que si la actora ataca el fallo que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sus argumentos debían ir dirigidos a evidenciar las falencias en que incurrió la Sala Especial de Decisión al momento de establecer que la misma no se configuró. 33.- Ahora, si bien arguyó que en la demanda se planteaba un debate jurídico sobre la procedencia de unos intereses de mora y no el cuestionamiento sobre la fecha de pago del acto administrativo que culminó con el trámite; se advierte que la accionante no desarrolló ningún argumento tendiente a explicar en qué medida la Sala Especial incurrió en un defecto a la hora de resolver sobre la falta de coherencia en el fallo.

Por ende, también existe falta de carga argumentativa frente al único cargo que está relacionado con lo expuesto en el fallo cuestionado. 34.- De igual forma, en relación con el defecto material o sustantivo, se advierte que los argumentos plasmados por la parte actora no corresponden a lo dicho por el Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión en su fallo de 6 de septiembre de 2022.

En el mencionado proveído se indicó lo siguiente: <<(…)Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 16 de octubre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora en contra del Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, con el que se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que –a juicio de la accionante– se causaron como consecuencia de la dilación del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial que se llevó a cabo con fundamento en lo dispuesto por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 y en la Directiva Ministerial 10 de 2005.

En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado y los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la contestación que realizó el Ministerio de Educación Nacional, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura en el sub examine la causal 5ª de revisión, consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno… 3.7.

Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta. Cabe destacar que la parte actora argumentó que la sentencia debe ser invalidada, por desconocimiento del principio de congruencia, principalmente porque en la demanda pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes a la duración completa del procedimiento administrativo de homologación y nivelación de los cargos y (desde la incorporación de la demandante al cargo en la planta de personal del municipio) y, contrario a ello, en la sentencia se interpretó que el reconocimiento se circunscribía al mes que transcurrió entre la expedición del acto Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 administrativo y el pago efectivamente realizado que correspondió a un mes y no a catorce años.

Tal alegación impone examinar las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas por la parte demandada, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, con el fin de determinar si existe correspondencia entre unos y otros, como lo exige el artículo 281 del C.G.P. ( ) El recuento procesal realizado por la Sala permite evidenciar que el problema jurídico que se resolvió en la sentencia de segunda instancia y la ratio de la decisión guardan absoluta correspondencia con las pretensiones de la demanda y encuentran su fundamento en los supuestos fácticos que se acreditaron, en la apreciación en su conjunto de las pruebas, en especial las que dan cuenta del trámite administrativo adelantado, así como en los argumentos expuestos por las partes.

Asunto diferente es que la parte actora haya solicitado el reconocimiento de los intereses moratorios desde la “causación” del derecho, entendiendo como tal cada uno de los meses que fueron objeto de homologación y nivelación salarial posterior, y el operador jurídico le haya aclarado que estos solo procederían desde la exigibilidad de la obligación, en el evento de dilatarse el pago, situación que no acaeció en el sub examine.

También se le precisó a la parte demandante que la obligación tan solo se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012, con ocasión del proferimiento del acto administrativo definitivo que reconoció el derecho y, en consideración a que el pago se realizó en el mes de enero de 2013, esto es, solo un mes después no se puede predicar la existencia de mora por cuanto no se presentó una dilación injustificada de la que se originara el deber de indemnizar a la beneficiaria de la prestación económica.

En efecto, la obligación de pagar las sumas de dinero que fueron reconocidas en forma retroactiva e indexada se hizo exigible cuando se expidió el acto administrativo definitivo que finalizó el trámite de homologación y nivelación el cual quedó ejecutoriado y, como lo aclaró el Consejo de Estado en la sentencia cuestionada en el mismo no se ordenó el pago de suma alguna por el concepto pretendido y la beneficiaria tampoco lo solicitó en esa oportunidad.

Se destaca que la demandante solicitó el pago de un valor al que no tenía derecho, por cuanto con antelación a la ejecutoría de la resolución de reconocimiento de las prestaciones la obligación no era exigible, en consideración a que no se había determinado que la beneficiaria cumpliera con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para tener el derecho a la homologación y nivelación ni se habían liquidado los valores que le correspondían, como consecuencia de la aplicación de las normas al caso concreto.

Cabe resaltar que una obligación es exigible cuando se puede demandar ejecutivamente y en este caso el mérito ejecutivo solo surgió con la ejecutoria de la Resolución N.o 1858 del 31 de diciembre de 2012. Por idéntica razón, no tenía la posibilidad de generar alguna sanción por su incumplimiento y los intereses moratorios tienen naturaleza indemnizatoria.

Lo anterior surge de la redacción del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en los cuales conste el reconocimiento de un derecho. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 No puede entenderse el principio de congruencia como la obligación del operador jurídico de conceder las pretensiones de la demanda en los términos precisos en los que estas son formuladas, sino que el mismo consiste en fijar el litigio de acuerdo con lo pedido y, finalmente, establecer si le asiste el derecho a la parte actora para acceder o no a ello, con fundamento en argumentos claros y precisos y eso fue lo que se hizo en la sentencia cuya infirmación se pretende.

Efectivamente, se pidió el pago de intereses moratorios derivados de procedimiento administrativo de homologación y nivelación y sobre ello se resolvió, solo que fijando los extremos temporales de causación y exigibilidad de acuerdo con la naturaleza jurídica de la obligación laboral objeto de reconocimiento. Tampoco puede considerarse que la motivación es insuficiente o defectuosa, como lo afirma la parte recurrente, porque en el fallo se explicó bajo el principio de razón suficiente y con fundamento en la línea jurisprudencial clara y univoca de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque no procedía el pago de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, con fundamento en la exigibilidad de la obligación a partir del reconocimiento.

Tal línea jurisprudencial está consignada en las sentencias que se citaron en el fallo que corresponden a las dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2017, el 7 de diciembre de la misma anualidad, el 23 de agosto de 2018 y el 25 de abril de 2019, cuyas principales consideraciones se transcribieron ampliamente… Adicionalmente, para que la falta de motivación dé lugar a declarar la nulidad de la sentencia tiene que ser evidente, pues si se dejó de resolver algún extremo de la litis situación que aquí no ocurrió se cuenta con la figura jurídica de la adición del fallo.

Así lo ha considerado esta Corporación, al precisar… Finalmente, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en la sentencia sí se aplicaron las normas jurídicas que fijaron los lineamientos para el procedimiento de homologación y nivelación y se estableció el tiempo que tardó el trámite hasta la decisión definitiva, solo que de ellas no podía derivarse el reconocimiento automático de intereses moratorios como lo pretendía la parte demandante.

En virtud de lo expuesto, tal como lo afirmó el Ministerio de Educación Nacional lo pretendido por la parte actora es que se revise nuevamente lo decidido por la autoridad judicial que resolvió el caso en segundo grado, como si se tratara de una tercera instancia pues no se puede predicar que el fallo sea incongruente por el solo hecho de no haber accedido a las pretensiones de la demanda.

Las razones anteriores son suficientes para declarar infundado el recurso por la causal descrita en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la sentencia no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla ni vulnera el principio de congruencia externa, en la medida en que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones y explicó bajo el principio de razón suficiente por qué no estaban llamadas a prosperar (…)>>. 35.- Visto lo anterior, la Sala observa con claridad que en la decisión cuestionada nunca se hizo referencia a que el proceso de homologación y nivelación salarial era una tarea que debía desarrollarse por etapas, tampoco que no existe una norma que expresamente faculte el pago de intereses de mora en el mencionado proceso o que el retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado a la actora fue reconocido con la indexación; por ende, es claro que la parte actora trajo a colación Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 argumentos que nada tiene que ver con lo expuesto por la autoridad judicial accionado en el fallo cuestionado -6 de septiembre de 2022-, pues en este únicamente se hizo un estudio frente a la causación del derecho y la exigibilidad de la obligación, conceptos en los cuales difería la demandante con el operador judicial, y sobre el cual se cimentó la supuesta incongruencia en el fallo. 36.- Frente a este tema la autoridad accionada sostuvo que el problema jurídico que se resolvió en la sentencia de segunda instancia y la ratio de la decisión guardaban absoluta correspondencia con las pretensiones de la demanda y encontraban su fundamento en los supuestos fácticos que se acreditaron; asunto diferente es que la parte actora haya solicitado el reconocimiento de los intereses moratorios desde la causación del derecho, entendiéndola como cada uno de los meses que fueron objeto de homologación y nivelación salarial, y el operador jurídico le haya aclarado que estos solo procederían desde la exigibilidad de la obligación, la cual sólo se dio el 31 de diciembre de 2012, con ocasión de la expedición del acto administrativo definitivo que le reconoció el derecho. 37.- En concordancia con lo anterior, resaltó que una obligación es exigible cuando se puede demandar ejecutivamente, según lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA y, en el caso concreto, el mérito ejecutivo sólo surgió con la ejecutoria de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012. 38.- En razón de ello, concluyó que efectivamente se pidió el pago de intereses moratorios derivados del procedimiento administrativo de homologación y nivelación y sobre ello se resolvió, solo que fijando los extremos temporales de causación y exigibilidad de acuerdo con la naturaleza jurídica de la obligación laboral objeto de reconocimiento; en donde con base en la línea jurisprudencial pacífica de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se determinó que no procedía el pago de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, con fundamento en la exigibilidad de la obligación a partir del reconocimiento. 39.- Así, es posible ver que no existe ningún tipo de análisis de la sentencia acusada sobre los argumentos que expuso la parte actora en la presente acción relacionados con la configuración del supuesto defecto material o sustantivo, pues, se repite, el análisis realizado por la autoridad accionada se adelantó únicamente sobre los extremos temporales de la causación del derecho y la exigibilidad de la obligación, conceptos en los cuales diferían la demandante y el operador judicial; estudio que la señora Guerrero Ramírez no cuestionó en ningún aspecto y, que valga decir, la Sala tampoco observa que haya sido arbitrario, caprichoso o contrario a derecho. 40.- Ahora, si bien la actora sostuvo que la accionada justificó la negativa del derecho con base en que el acto administrativo que finalizó con el proceso de homologación fue cancelado dentro del mes siguiente a ser proferido, dejando de lado que el proceso de la homologación y nivelación no inició con dicha actuación administrativa, tema que fue señalado de forma breve en el fallo acusado; se advierte que la accionante tampoco desplegó ningún argumento tendiente a explicar, desarrollar o Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 construir mejor el cargo, con el fin de que se pueda realizar un análisis de fondo del asunto, pues a parte de lo antes señalado, no esbozó argumento alguno. Por ende, también existe falta de carga argumentativa frente a uno de los pocos temas que sí están relacionado con lo expuesto en el fallo. 41.- En razón a lo anterior, se advierte que la acción de tutela es improcedente ante su falta de carga argumentativa, toda vez que la parte actora se limitó a plantear argumentos que, como ya se explicó, no tienen relación con el fallo que cuestiona, lo que imposibilita al juez constitucional hacer algún tipo de estudio frente a la providencia acusada, pues lo dicho por la señora María Beatriz Guerrero Ramírez no corresponde con lo plasmado en la sentencia cuestionada, proferida el 6 de septiembre de 2022. 42.- En ese contexto, no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y el defecto en que, a su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 43.- Así las cosas, debe recordarse que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no sólo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no sólo por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan. 44.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, construir, ni adecuar los cargos contra el fallo de 6 de septiembre de 2022, proferido por el Consejo de Estado - Sala 27 Especial de Decisión, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que, como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades. 45.- Por último, en relación con el defecto material o sustantivo por condenar en costas a la actora, la Sala advierte que la inconformidad tiene una esencia netamente económica, pues lo que en últimas pretende es que se le sustraiga de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 obligación de pagar las agencias en derecho a las que fue condenada, situación que desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, proyectado en la vulneración de derechos fundamentales, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): <<Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.

Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho).

En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela>>11 (subraya fuera de texto original). 46.- En el mismo sentido, esta Corporación ha señalado que: <<(…) de acuerdo con el contexto del caso, se puede inferir que se trata de una controversia de orden económico, aspecto que también hace improcedente la acción de tutela, pues como lo ha manifestado la misma Corte Constitucional, la finalidad del amparo constitucional ‘es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico.

Así, la Corte ha estimado que el amparo deviene improcedente frente a reclamaciones estrictamente económicas, pues el diseño constitucional de la acción de tutela permite colegir que ella no está prevista como medio paralelo y supletorio de los mecanismos legales ordinarios’12. En este orden de ideas, las discusiones de índole económica resultan ajenas a la jurisdicción constitucional, pues el ordenamiento jurídico prevé mecanismos propios para su resolución, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural, que aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado>>13. 47.- Aunado a lo anterior, y para abundar en razones, la Sala observa que la sentencia acusada fundó su decisión en la ley y la sana crítica, cuenta con una carga argumentativa válida y razonable, a la luz de los elementos del régimen que gobierna la condena en costas, y conforme a las reglas de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de los supuestos que para su imposición ha dispuesto el legislador, lo que no puede suponer que el hecho de que la decisión sea desfavorable a los intereses de alguna de las partes -como sucede en el presente asunto- permita poner en tela de juicio su causación y, con ello, su carácter inmutable, vinculante y 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000-2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 12 Original de la cita: “Sentencia T-499 del 29 de junio de 2011.

M-P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva”. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicación número: 11001-03-15- 000-2018-04128-00(AC). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 definitivo para las partes, por tratarse de un asunto que reviste efectos de cosa juzgada, institución que se constituye el eje fundamental y garantía de la solución definitiva de los conflictos. 48.- De conformidad con lo anterior, la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada al condenar en costas a la parte vencida en juicio no compromete ningún derecho fundamental de la accionante, quien, por el contrario acude a la acción de amparo aludiendo en mencionado defecto, con el único propósito de desligarse de la obligación impuesta, razón por la cual el asunto de referencia carece de relevancia constitucional. 49.- De acuerdo con todo lo anterior, esta Sala de Subsección considera que los reproches planteados por la parte actora denotan un desacuerdo con la decisión adoptada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no del recurso extraordinario de revisión objeto de estudio, lo que, como se vio, carece de relevancia constitucional; sumado al hecho de que pretende desligarse del pago de las costas a las que fue condenada, asunto que, como se vio, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, proyectado en la vulneración de derechos fundamentales. 50.- En este punto, cabe recordar que el respeto al principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas, pues su competencia, según lo referido por la Corte en la sentencia T-416 de 2016, “se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”, evento que no se avizora en el presente caso, puesto que la entidad accionada justificó de manera razonada y suficiente su decisión. 51.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal14. 52.- En esa medida, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, por los motivos ya indicados. 53.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

14Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02236-00 Accionante: María Beatriz Guerrero Ramírez Accionado: Consejo de Estado – Sala 27 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 15 VF