11001031500020250251600 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: SANDRA MILENA OROZCO SERNA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Improcedencia de la acción de tutela. Subsidiariedad. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Sandra Milena Orozco Serna, contra la sentencia del 30 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 29 de abril de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora Sandra Milena Orozco Serna pidió la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión a la sentencia del 30 de octubre de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-004-2016-00484-01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: 1. Solicito se amparen los Derechos Constitucionales Fundamentales al debido proceso en favor de mi representada la Señora SANDRA MILENA OROZCO SERNA 2.Como consecuencia de la decisión anterior ORDENAR al Tribunal REVOCAR la sentencia en contra de mi representada la Señora SANDRA MILENA OROZCO SERNA y en su lugar se acojan las pretensiones de la demanda, en la forma allí expuesta. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa El 17 de septiembre de 2007, la demandante ingresó a laborar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF donde se desempeñó como Profesional Supernumeraria en el cargo de Defensora de Familia Código 2125, Grado 13, hasta el 30 de abril de 2008.

El 14 de agosto de 2008, fue vinculada nuevamente al ICBF bajo la misma modalidad y cargo, y permaneció en funciones hasta el 31 de marzo de 2009. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna Mediante Resolución No. 1048 del 1° de abril de 2009, la actora fue nombrada en provisionalidad como Defensora de Familia Código 2125, Grado 15, cargo que desempeñó hasta el 9 de septiembre de 2013.

El 10 de septiembre de 2013, la demandante fue nombrada Defensora de Familia, Código 2125, Grado 17, de planta global, en la Regional Antioquia del Centro Zonal Aburrá Norte. Mediante Oficio No. 2015-294788 del 3 de julio de 2015, la Directora de la Regional Antioquia (E), solicitó Auditoria a la Oficina de Control Interno sobre los procesos administrativos de restablecimiento del derecho, en particular, respecto a la demandante basada en una muestra de resultados del 20% de la atención de historias del Centro Zonal de Aburrá Norte Regional de Antioquia con base a un censo del 2015, realizado por la Dirección de Protección sede de la Dirección Nacional del ICBF.

El 03 de septiembre de 2015, se desarrolló auditoría interna realizada por la Oficina de Control Interno del ICBF, en la que se adelantó una visita al Centro Zonal Aburrá Norte. El 18 de septiembre de 2015, culminó el proceso de verificación documental con la aprobación del informe de auditoría. La demandante, señaló que dicho informe nunca le fue notificado, ni se le permitió ejercer derecho de contradicción o suscripción de planes de mejoramiento.

Mediante Resolución No. 8751 del 27 de octubre de 2015, la Secretaría General del ICBF declaró insubsistente el nombramiento provisional de la actora del cargo de Defensora de Familia, Código 2125, Grado 17. Ese acto administrativo fue notificado el 29 de diciembre de 2015. A través de la Resolución No. 11048 del 22 de diciembre de 2015, el ICBF resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo y lo confirmó en todas sus partes.

El 19 de julio de 2016, el ICBF inició formalmente el proceso disciplinario verbal No. 1173- 2015, como continuación de una indagación preliminar, cuya apertura fue posterior a la declaratoria de insubsistencia. 3.2. Actuación judicial La señora Sandra Milena Orozco Serna interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el ICBF, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 8751 del 27 de octubre y 11048 del 22 de diciembre de 2015.

A título de restablecimiento del derecho, pidió ser reintegrada al cargo que ocupaba o a uno de igual o superior jerarquía, y el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir. Como pruebas, solicitó el decreto de pruebas documentales. El asunto se adelantó ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín, bajo radicado No. 05001-33-33-004-2016-00484-00 que el 24 de abril de 2018 celebró audiencia inicial en la que, entre otras, decidió sobre las pruebas aportadas por las partes.

Para el efecto, decretó pruebas testimoniales solicitadas por la actora. Ofició al ICBF para que remitiera al proceso: (i) certificado en donde constara si durante la vinculación de la demandante, el ICBF inició proceso disciplinario en su contra. Y en caso afirmativo, indicar los motivos o causas de su origen y cuál fue la decisión final, remitiendo copias del expediente;

(ii) copia de la providencia que ordenó dar traslado a la demandante del informe de evaluación independiente No. 2015-070670-0101 del 21 de septiembre de 2015, que sirvió de base para la declaratoria de insubsistencia, (iii) certificado de que la demandante se opuso al informe de evaluación independiente. Además, requirió a la Fiscalía y la Procuraduría General de la Nación para que remitieran certificados de antecedentes penales y disciplinarios de la demandante.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna El 12 de diciembre de 20181, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín dictó sentencia de primera instancia con la que denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante.

Explicó que la desvinculación fue legal, al considerar que no era necesario un proceso disciplinario para retirar a un funcionario en provisionalidad, aunque en este caso existió una sanción previa. Señaló que, si bien, la demandante no conoció el informe que motivó su salida, tuvo a su disposición los recursos administrativos y judiciales para controvertirlo y demostrar que eran contrarios a la realidad, que, de hecho, recurrió la decisión y no negó la tardanza en el cumplimiento de sus funciones y tampoco, aportó pruebas que demostraran desviación de poder.

En cambio, en el expediente constan múltiples requerimientos para que cumpliera sus funciones, que no atendió de manera oportuna. Finalmente, consideró que el ICBF actuó conforme a la ley y priorizó el interés superior de los niños. Inconforme, la parte demandante apeló2. Alegó que no se le notificó el informe de la Oficina de Control Interno del ICBF, lo que le impidió ejercer su defensa.

Afirmó que no se aplicaron las normas de control interno ni se le asignó el equipo interdisciplinario exigido por la ley. Reiteró que actuó con responsabilidad, recibió reconocimientos, no tuvo calificaciones negativas y solo conoció el informe tras su desvinculación, lo que vulneró sus derechos fundamentales. El 21 de enero de 2019, la actora dijo adicionar el escrito de apelación y solicitó la práctica de pruebas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, con el fin de que el ICBF remitiera el proceso disciplinario No. 1173-2015.

En particular, indicó que el juez de primera instancia decretó pruebas solicitadas en la demanda y exhortó al ICBF para que certificara si durante su vinculación se había iniciado un proceso disciplinario en su contra, sus causas, decisión final y con la remisión de copia del expediente. Sin embargo, alegó que el ICBF respondió de manera incompleta, ya que no aportó el expediente del proceso verbal No. 1173-2015, iniciado como indagación preliminar el 4 de noviembre de 2015 y convertido en proceso disciplinario mediante auto del 19 de julio de 2016, y solo remitió los fallos de primera y segunda instancia. Además, aseguró que no se aplicó en debida forma lo previsto en la Ley 87 de 1993 y Decreto 943 del 2014, que determinan las normas para el ejercicio interno, la actualización del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) y la guía de auditoria para entidades públicas versión 2 de 2015; así como la copia de un correo electrónico que obra dentro de los documentos aportados por el ICBF que relata el procedimiento para adelantar la evaluación que tramitó la comisión de servicios para trasladarse a la Regional de Aburrá. Finalmente, señaló que en el fallo de primera instancia proferido el 31 de octubre de 2016, dentro del proceso disciplinario No. 1173-2015 se acreditó la carga laboral que sufrió sin contar con acompañamiento psicosocial ni de nutricionista, lo que fue considerado como una causal de eximente de responsabilidad disciplinaria por fuerza mayor.

Por auto del 12 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, pero solo hizo alusión a los folios que correspondían al escrito inicial de apelación presentado el 15 de enero de 2019 y nada dijo sobre la adición de la apelación. Mediante auto del 26 de junio de 20193, el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó la solicitud de decreto de prueba presentada por la demandante y corrió traslado para presentar alegatos de conclusión. Consideró que la solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 212 del CPACA.

Además, señaló que el juez de primera instancia recaudó las pruebas mediante exhorto y las puso en conocimiento de las partes mediante auto del 1.º de junio de 2018, notificado el 5 de junio del mismo año, sin que la parte demandante manifestara inconformidad frente al recaudo probatorio. 1 La providencia se notificó por mensaje de datos a las direcciones procesales el 18 de diciembre de 2018 de (fl. 926) 2 Presentada el 14 de enero de 2019 3 La providencia se notificó por mensaje de datos a las direcciones procesales el 17 de julio de 2019 de (fl. 956) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna Luego, mediante sentencia del 30 de octubre de 2024,4 confirmó la decisión de primera instancia. Indicó que, el cargo correspondía a la carrera administrativa y estaba ocupado en provisionalidad, por lo que no se requería un proceso disciplinario para declarar la insubsistencia, siendo suficiente un acto administrativo debidamente motivado.

Que la motivación se encontraba debidamente acreditada con las pruebas documentales aportadas al proceso ordinario, entre ellas, las Resoluciones 2015-314613 del 29 de julio de 2015 y 2015-296443 del 4 de agosto de 2015, mediante las cuales se informó a la Directora del ICBF Regional Antioquia sobre la falta de entrega de los procesos del Centro Zonal Aburrá Norte asignados a la señora Sandra Milena Orozco Serna como defensora de familia.

Señaló el incumplimiento de la Resolución 0551 de marzo de 2015, «Por la cual se designan defensores de familia en las instituciones de protección», y se adjuntaron actas de las reuniones de seguimiento y acompañamiento al grupo a cargo de la demandante, donde se registraron los retrasos en la entrega de los procesos asignados. Por tanto, la actora tenía conocimiento tanto de la situación como de la investigación relacionada con el incumplimiento de sus funciones.

Negó que la supuesta ausencia del equipo interdisciplinario tuviera relevancia, ya que solo existía un oficio que evidenciaba un requerimiento en 2015, mientras que los retrasos por parte de la demandante se presentaban desde 2013 y concluyó que la administración actuó con razonabilidad y proporcionalidad al dar prioridad a los derechos de los niños y adolescentes sobre la permanencia laboral de la demandante. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la providencia objeto de tutela incurrió en: Defecto fáctico, a su juicio, la autoridad judicial no tuvo en cuenta que el ICBF violó su debido proceso por cuanto las pruebas que reposan en el expediente demuestran que no se aplicó la Ley 87 de 1993, relativa a las normas para el ejercicio del control interno; el Decreto 943 de 2014, que actualizó el Modelo Estándar de Control Interno (MECI), ni la Guía de Auditoría para Entidades Públicas, versión 2 de octubre de 2015, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que debieron aplicarse para llevar a cabo la auditoría. Alegó que las Resoluciones No. 8751 del 27 de octubre de 2015 y No. 11048 del 22 de diciembre de 2015, mediante las cuales la Administración declaró insubsistente su nombramiento provisional y resolvió desfavorablemente el recurso interpuesto contra dicha decisión, incurrieron en el vicio de falsa motivación. Que no tuvo en cuenta que no fue notificada del informe de auditoría elaborado por la Oficina de Control Interno de Gestión del ICBF, correspondiente al período comprendido entre el 3 de agosto y el 15 de septiembre de 2015, fechado del 21 de octubre de 2015 y que no fueron suscritos planes de mejoramiento, omisiones que vulneraron su derecho al debido proceso.

Igualmente, señaló que la sentencia acusada no valoró la copia de un correo electrónico enviado por Flor Alicia Rojas Aguilar el jueves 1° de septiembre de 2016, en el cual expuso una breve descripción del procedimiento que se siguió para adelantar la evaluación y manifestó que se tramitó una comisión de servicios para el desplazamiento 4 La providencia se notificó por mensaje de datos a las direcciones procesales el 1 de noviembre de 2024 (índice 18 Samai).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna a la Regional Antioquia, Centro Zonal Aburrá Norte. También afirmó que no se tuvo en cuenta el folio 807, contenido en la prueba documental aportada por el ICBF dentro del proceso disciplinario No. 1173-2015, que acreditó un eximente de responsabilidad por fuerza mayor debido a la sobrecarga laboral, ya que desde 2009 no contó con un equipo psicosocial completo, laboró sin equipo psicosocial ni nutricionista durante 2011 y 2012, y con equipo psicosocial compartido en 2013 y 2014.

Defecto sustantivo, pues, en su opinión, el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su debido proceso al negar la solicitud de pruebas en segunda instancia desconociendo los requisitos de los numerales 2 y 3 del artículo 212 del CPACA, ya que la prueba fue solicitada y decretada por el juez de primera instancia y porque los hechos que se pretendían demostrar sucedieron después de haber sido radicada la demanda, pues el proceso disciplinario comenzó el 19 de julio de 2016.

Al respecto, argumentó que, si bien en primera instancia el despacho decretó algunas de las pruebas documentales solicitadas en la demanda, entre ellas el exhorto al ICBF para que emitiera una certificación que acreditara el inicio del proceso disciplinario durante su vinculación, dicha entidad no solo debía indicar los motivos que dieron origen al mismo, sino también remitir el expediente disciplinario completo.

Señaló que, según consta en el expediente, la respuesta del ICBF resultó parcial, pues solo aportó copias de los fallos de primera y segunda instancia. Esta omisión impidió la adecuada valoración de las pruebas que obran en el proceso disciplinario No. 1173-2015, que demostraron que se encontraba amparada por causales eximentes de responsabilidad disciplinaria, como la fuerza mayor derivada de la sobrecarga laboral. 5.

Trámite procesal El 08 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y ordenó vincular como terceros con interés al juez cuarto administrativo de Medellín y a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos del 9 de mayo de 20255. 6. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitó que se denegara el amparo constitucional alegado. Argumentó que la decisión judicial cuestionada no desconoció normas claramente aplicables al caso, no incurrió en una interpretación contraria a los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica, ni omitió la aplicación de una regla establecida en sentencias con efectos erga omnes.

Además, afirmó que no se configuró ningún otro error judicial que justificara la tutela. Indicó que rechazó por improcedente la prueba solicitada en segunda instancia por la demandante, relacionada con completar un exhorto al ICBF para remitir el proceso disciplinario No. 1173-2015, iniciado durante su vinculación, ya que no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 212 del CPACA.

Explicó que dicha prueba había sido decretada y recaudada en primera instancia, se puso en conocimiento de las partes y no correspondió a hechos posteriores al momento procesal para solicitar pruebas en esa etapa, pues el proceso disciplinario se había iniciado antes de la interposición de la demanda. Tampoco se trató de una prueba que no pudiera pedirse oportunamente por fuerza mayor, caso fortuito o actuación de la contraparte. 5 Índice 8 Samai.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna Adicionalmente, aseguró que la prueba fue puesta en conocimiento de las partes mediante el traslado ordenado en auto del 1° de junio de 2018, notificado por estados el 5 de junio del mismo año, término en el que la parte actora pudo manifestar su inconformidad, pero no interpuso ningún recurso.

El Instituto de Bienestar Familiar – ICBF-, solicitó que se denegaran las pretensiones de amparo por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues la demandante no interpuso los recursos ordinarios contra las providencias judiciales que cerraron el periodo probatorio. Además, indicó que con la tutela se pretende reabrir un debate procesal ya concluido, lo que desnaturaliza la finalidad de este mecanismo constitucional.

Adicionalmente, indicó que existe falta de relevancia constitucional porque la discusión se limita a una inconformidad jurídica y probatoria y no explica de qué forma el fallo vulneró su derecho fundamental. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín, nada dijo sobre el fondo del asunto pese a que, como se vio, fue debidamente notificado.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si resulta procedente la acción de tutela presentada por la señora Sandra Milena Orozco Serna para dejar sin efectos la sentencia del 30 de octubre de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la decisión de primera instancia de denegar pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-004-2016-00484-01.

La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo. Se advierte que el defecto sustantivo alegado por la demandante no cumple con el requisito general de subsidiariedad, y el defecto fáctico no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) subsidiariedad, (iii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iv) analizará el caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.

La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable6.

Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Ahora bien, en cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5. Análisis del caso concreto En el presente asunto, la actora alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo y fáctico, al dictar la sentencia del 30 de octubre de 2024 que confirmó la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que fueron expuestas en los antecedentes de esta providencia. Para resolver, la Sala realizará un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-004-2016- 00484-01: El asunto se adelantó ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín, bajo radicado No. 05001-33-33-004-2016-00484-00 que el 24 de abril de 2018 celebró audiencia inicial en la que, entre otras, decidió sobre las pruebas aportadas por las partes.

Entre otras, ofició al ICBF para que remitiera al proceso: (i) certificado en donde constara si durante la vinculación de la demandante el ICBF inició proceso disciplinario en su contra. Y en caso afirmativo, informará los motivos o causas de su origen y cuál fue la decisión final, y remitiera copias del expediente; (ii) copia de la providencia que ordenó dar traslado a la demandante del informe de evaluación independiente No. 2015-070670- 0101 del 21 de septiembre de 2015, que sirvió de base para la declaratoria de insubsistencia, (iii) certificado de que la demandante se opuso al informe de evaluación independiente.

La demandante no demostró ninguna inconformidad contra la decisión. El 21 de mayo de 2018, el ICBF allegó memorial al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en respuesta al exhorto realizado por el juez de primera instancia, en el que 6 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna informó que una vez analizada la base de datos del Sistema de Control de Asuntos Disciplinarios – SCAD, se determinó que contra la señora Sandra Milena Orozco Serna durante el periodo que estuvo vinculada en el ICFB tenía en trámite 22 investigaciones preliminares que datan de los años 2015, 2016, 2017 y 2018.

Que el expediente disciplinario 1173-2015 culminó con imposición de sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses y ante la imposibilidad de ejecutar la sanción por encontrarse desvinculada de la institución en el momento de expedirse el acto, se sancionó a liquidar la suma de $11.788.893. Como documentales aportó: - Fallo de 31 de octubre de 2016, proferido dentro del proceso disciplinario 1173-2015, que (i) absolvió de responsabilidad a la señora Sandra Milena Orozco Serna en su condición de Defensora de Familia Grado 17 respecto a los hechos relacionados con las historias de atención de niños y niñas a su cargo, (ii) la declaró disciplinariamente responsable por la situación relacionada con una historia de atención de una menor en estado de vulnerabilidad que estuvo más de dos (2) años en permanencia de medio institucional y sin definición de su situación jurídica de fondo.

Se le sancionó con suspensión equivalente a (3) meses del ejercicio del cargo y el mismo término en salario por la suma de $11.788.893. - Resolución No. 7149 de 18 de agosto de 2017, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo emitido 31 de octubre de 2016, dentro del proceso disciplinario 1173-2015, que confirmó la decisión. El 1° de junio de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín declaró cerrada la etapa probatoria y corrió traslado para alegar de conclusión por el término de 10 días.

El 12 de diciembre de 20187, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín dictó sentencia de primera instancia con la que denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas. Concluyó que no se probó la calificación de 99/100 y sí existía un antecedente disciplinario. Señaló que no se requería el proceso disciplinario para declarar la insubsistencia en provisionalidad.

Rechazó la alegación de falsa motivación, ya que los actos administrativos estaban debidamente sustentados y la parte demandante admitió retrasos sin justificarlos adecuadamente. Consideró que los actos estaban debidamente motivados, no hubo desconocimiento del artículo 44 del CPACA ni desviación de poder. El ICBF actuó con razonabilidad al priorizar los derechos de los menores frente a la estabilidad laboral de la demandante, quien no justificó los retrasos en sus funciones.

El 14 de enero de 2019, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentos que se transcriben a continuación: «Durante su vinculación a la institución, la doctora SANDRA MILENA OROZCO SERNA, siempre ejerció el cargo con honradez, disciplina y responsabilidad, es decir, con lujo de competencia y con eficacia, haciéndose acreedora a varios reconocimientos por sus excelentes servicios.

Esto no fue controvertido o contraprobado por el ICBF. Por el contrario, la doctora OROZCO SERNA, jamás fue calificada en forma insatisfactoria y su desempeño fue el mejor, trabajando inclusive horas por fuera de la jornada ordinaria, sin que le interesara el reconocimiento de tiempo suplementario, pues solo quería cumplir con su obligación laboral.

Los resultados de las calificaciones de sus servicios siempre fueron SATISFACTORIOS Y DESTACADOS, al estar por encima de 99 sobre 100 puntos. Tampoco, fue objeto de proceso disciplinario o penal alguno y menos sancionada por hecho irregular alguno, como podrá determinarse con la lectura de la misma hoja de vida. Resulta que la oficina de Control Interno Disciplinario del ICBF rindió el informe radicado bajo el No. 2015-070670-0101 del 21 de septiembre de 2015 (sic) en el cual deja constancia de la auditoria efectuada al Proceso Administrativo de Restablecimientos de Derechos, en el Centro Zonal Aburrá Norte de la Regional Antioquia, específicamente a la defensoría de familia de la dra. Sandra Milena Orozco Serna, se señala como conclusión que “( ) no se ha garantizado el restablecimiento de derechos a los Niños, Niñas y Adolescentes” ( ) Es decir, que había niños y adolescentes con alta permanencia en medio institucional sin definición jurídica de fondo de su situación y por tanto, incumplió 7 La providencia se notificó por mensaje de datos a las direcciones procesales el 18 de diciembre de 2018 de (fl. 926).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna sus deberes funcionales contemplados en los numerales 1, 2, 5, 11, 14 y 16 del artículo 82 de la Ley 1098 de 2006. De la existencia del informe rendido por la Oficina de Control Interno Disciplinario, citado en el numeral anterior, nuestra poderdante sólo tuvo conocimiento del mismo y de lo allí transcrito, el día 27 de octubre de 2015, fecha en la que se notificó la Resolución No. 8751 de la misma fecha (acto acusado), mediante la cual se declaró insubsistente su nombramiento como Defensor de Familia 2125- Grado 17, asignada al Centro Zonal Aburrá Norte de la Regional Antioquia del ICBF, decisión que fue recurrida oportunamente por la interesada mediante RECURSO DE REPOSICIÓN contra la Resolución No. 8751 del 27 de octubre de 2015, que la separó del cargo mediante insubsistente, argumentando la FLAGRANTE VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA, pues el retiro del servicio decretado por la institución tuvo fundamento principal y único en el informe rendido la Oficina de Control Interno Disciplinario qué deja constancia sobre el supuesto incumplimiento de funciones de la doctora OROZCO SERNA, documento del cual jamás tuvo conocimiento, pues no se le dio traslado para que rebatiera los cargos (derecho de defensa).

( ) Muy a pesar de los claros argumentos impugnatorios de la doctora OROZCO SERNA, la Resolución de insubsistencia fue CONFIRMADA en su totalidad, lo que tuvo ocurrencia mediante Resolución No. 11048 del 22 de diciembre del 2015, notificada personalmente el 29 de los mismos, argumentando lo mismo que se expresó en acto acusado primigenio.

( ) Como puede deducirse, el fallo de Juzgado de Primera Instancia acepta que hubo irregularidad de parte del ICBF a no haberle dado traslado a nuestra prohijada del correspondiente informe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, pero al mismo tiempo contradice su concepto al afirmar que de todas maneras la doctora Orozco Serna podría refutar los argumentos que le hacían daño snte el Juez Administrativo presente.

( )» (sic en todo el texto). El 21 de enero de 2019, la actora adicionó el escrito de apelación. Solicitó pruebas en segunda instancia para que el ICBF remitiera el expediente completo del proceso disciplinario No. 1173-2015. Señaló que la entidad solo entregó los fallos emitidos en el proceso disciplinario, y omitió aportar el expediente completo.

Además, afirmó que no se aplicaron debidamente la Ley 87 de 1993, el Decreto 943 de 2014, el MECI y la guía de auditoría pública. Finalmente, indicó que en el fallo disciplinario del 31 de octubre de 2016 se reconoció la alta carga laboral sin apoyo psicosocial ni nutricional, lo cual fue considerado como una causa de fuerza mayor eximente de responsabilidad.

Por auto del 12 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, pero solo hizo alusión a los folios que correspondían al escrito inicial de apelación presentado el 15 de enero de 2019 y nada dijo sobre la adición de la apelación. El 26 de junio de 20198, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud de decreto de prueba presentada por la demandante y corrió traslado para presentar alegatos de conclusión. Consideró que la solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 212 del CPACA.

Señaló que el juez de primera instancia recaudó las pruebas mediante exhorto y las puso en conocimiento de las partes mediante auto del 1º de junio de 2018, notificado el 5 del mismo mes y año, sin que la parte demandante manifestara inconformidad frente al recaudo probatorio. Luego, el Tribunal Administrativo de Antioquia, dictó sentencia de segunda instancia el 30 de octubre de 2024, con la que confirmó la decisión de denegar pretensiones.

Hecho este recuento, la Sala abordará los defectos por separado. 5.1. Defecto sustantivo La parte demandante alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su debido proceso al denegar la práctica de una prueba en segunda instancia, pese a que fue 8 La providencia se notificó por mensaje de datos a las direcciones procesales el 17 de julio de 2019 de (fl. 956).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna decretada en primera y buscaba demostrar hechos ocurridos en el proceso disciplinario No. 1173-2015, lo que impidió valorar pruebas que acreditaban una causal eximente de responsabilidad disciplinaria por fuerza mayor derivada de la sobrecarga laboral.

Ahora bien, de los hechos acreditados en el expediente, la Sala observa que con auto del 1° de junio de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín cerró la etapa probatoria en primera instancia y que, contra esa decisión la demandante no interpuso de apelación en los términos del artículo 243, numeral 9 de la Ley 1437 de 2011 (previo a la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021) pese a que, como lo expone en el escrito de tutela, su inconformidad surge desde esa etapa, pues alega que la prueba aportada por el ICBF en relación con el proceso disciplinario adelantado en su contra era incompleta.

Además, por auto de 26 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó el decreto de la prueba documental en segunda instancia. Esa providencia es susceptible del recurso de súplica de acuerdo con el artículo 246, numeral 2 del CPACA9. Sin embargo, la parte demandante no formuló ningún reparo sobre dicha decisión. En consecuencia, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad.

Para la Sala, la demandante estaba obligada a agotar todos los recursos ordinarios disponibles, lo que implicaba interponerlos dentro del término legal previsto para tal efecto. En consecuencia, como lo ha señalado la Corte Constitucional: «la acción de tutela no es un mecanismo judicial diseñado para reemplazar los medios ordinarios de defensa, ni para reabrir procesos concluidos, ni para revivir términos u oportunidades procesales vencidas por negligencia o inactividad injustificada de la parte interesada»10 Es más, la Sala estima que la acción de tutela ni siquiera procede como mecanismo transitorio, pues esta modalidad de protección exige que el interesado aún cuente con la posibilidad de ejercer el mecanismo judicial ordinario.

Este supuesto no se cumple en el presente caso, dado que la parte actora dejó vencer el plazo para interponer recursos contra las providencias que decretaron el cierre probatorio en primera instancia y que denegó la solicitud de pruebas en segunda instancia. Con todo lo expuesto, es claro para la Sala que el cargo no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que la demandante no agotó los recursos ordinarios en primera ni en segunda instancia respecto a la solicitud de decreto de pruebas. 5.2.

Defecto Fáctico La demandante alegó que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta la vulneración al debido proceso, porque no se aplicaron normas clave de control interno (Ley 87 de 1993, Decreto 943 de 2014 y la Guía de Auditoría de 2015) durante la auditoría que dio lugar a su desvinculación. Sostuvo que las resoluciones que declararon insubsistente su nombramiento incurrieron en falsa motivación, pues no fue notificada del informe de auditoría ni se firmaron planes de mejoramiento.

Además, discutió que la sentencia no valoró pruebas como un correo que explicaba el procedimiento seguido y un documento que acreditaba la falta de un equipo psicosocial y nutricionista completo desde 2009, lo constituyó en una sobrecarga laboral y, por lo tanto, una eximente de responsabilidad por fuerza mayor. Sobre este aspecto, la Sala advierte que esos argumentos coinciden con los formulados en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-004-2016-00484-01 y los usa para insistir en que debió declararse la nulidad de los actos administrativos 9 Artículo 246.

Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. 10 Sentencia T-237 de 2018, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna demandados. En lo que interesa, la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia dice: «Se tiene, además, que las normas aplicables para el caso concreto son las consagradas en la Ley 909 de 2004, y en el Decreto 785 de 2005, codificaciones estas que determinaron entre otros aspectos, la clasificación de los empleos y su naturaleza, las causales de retiro, la motivación o no que debe realizarse en los actos administrativos que así lo dispongan, dependiendo si el cargo es de carrera o de libre nombramiento y remoción, tal como se describió para cada una de ellas en el marco normativo.

De acuerdo con la clasificación de los empleados que hace el artículo 5° de la Ley 909 de 2004, y atendiendo a los criterios establecidos en esta codificación a la cual se hizo alusión en el marco normativo de esta providencia, la naturaleza del cargo que ostentaba la demandante (Fl. 105), era de carrera en virtud de la regla general allí consagrada.

Lo anterior implica que la actora se encontraba desempeñando en provisionalidad un cargo que por su naturaleza era considerado de carrera, el cual para su provisión debían surtirse las etapas propias del concurso, y en estas condiciones para proceder a desvincular a la actora del cargo, debía motivarse el correspondiente acto administrativo En este sentido se observa que la justificación de la insubsistencia de la señora SANDRA MILENA OROZCO SERNA, se encuentra contenido tanto en el Informe de Evaluación Independiente al Proceso Administrativo de Restablecimiento del Derecho Centro Zonal Aburrá Norte ICBF Regional Administrativo -Folios 228 y ss-, como en las visitas y seguimiento realizado a la demandante como se indicó en el acápite de pruebas en donde se evidenció que la misma tenía conocimiento de la situación y el retraso de los procesos a su cargo, tanto así que era la Defensora de Familia con mayor número de casos en la Regional Antioquia con más de un año de permanencia, cifra que era muy superior a la media de los demás Defensores (…) Si bien la parte demandante alega la vulneración a sus derechos en el hecho de que fue declarada insubsistente sin que mediara un proceso disciplinario que garantizara su derecho fundamental al debido proceso y de defensa, el Consejo de Estado ha considerado que no existe vulneración alguna de los preceptos constitucionales por las entidades porque: “(…)la Ley 734 de 2002 no era el precepto legal idóneo para desvincular al actor de la Comisaría de Familia, toda vez que resultaba innecesario agotar un proceso disciplinario para declarar la insubsistencia del nombramiento de un empleado en provisionalidad que se encuentra designado en un cargo de carrera, dado que bastaba con un acto administrativo suficientemente motivado en el mejoramiento del servicio para utilizar esta causal de retiro.

(…)” Con fundamento en lo anterior, la Sala no encuentra ningún fundamento que justifique la alegada y supuesta vulneración del derecho de defensa y debido proceso, pues el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento de la demandante está debidamente motivado en el mejoramiento del servicio; como se encuentra probado, era la Defensora de Familia con mayor número de procesos, máxime que llevaba en dicho cargo desde septiembre de 2013 y en el año 2015 aún tenía diligencias de 2013 sin archivar y situaciones de niños, niñas y adolescentes sin resolver por más de un año; además, las calificaciones satisfactorias que menciona en la demanda y que fueron allegadas por la parte demandada con los antecedentes administrativos son de años anteriores, sin que, por habérsele realizado se equipare a una funcionaria de carrera o tenga las mismas consecuencias jurídicas y formalidades que la norma exige para un empleado de carrera administrativa, ni mucho menos generan una estabilidad reforzada para permanecer en dicho cargo siendo responsabilidad y deber de todos los servidores públicos cumplir con sus funciones de manera eficiente y eficaz durante toda su vinculación, deber que, conforme con las pruebas obrantes en el proceso, la señora Orozco Serna no cumplió, tanto así que le fueron iniciados varios procesos disciplinarios luego de su desvinculación resultando sancionada en uno de ellos.

Así las cosas, es claro que la entidad no estaba en la obligación de notificar el informe que fue referenciado en la declaración de insubsistencia de la demandante pues para la misma solo se exige que el acto esté debidamente motivado sin que medie un proceso previo en contra del servidor público para presentar descargos, motivación que, en el presente caso, está suficientemente justificada en el seguimiento realizado a la actora durante varios meses de los procesos a su cargo, evidenciándose un retraso sustancial con relación a sus pares, además de las quejas presentadas en su contra por el ejercicio de sus funciones.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2025-02516-00 Demandante: Sandra Milena Orozco Serna Ahora, el argumento de que no contaba con el equipo interdisciplinario suficiente para adelantar los procesos a su cargo conforme con lo dispuesto en el artículo 79 del Código de Infancia y Adolescencia, se advierte que la única prueba que se encuentra en el expediente es una respuesta remitida por la actora en agosto de 2015 -Folio 536-, sin embargo, la misma solo hace referencia a unas dificultades presentadas en junio de 2015 relacionadas con la trabajadora social, el área de psicología y nutricionista, sin que este hecho tenga por qué justificar retrasos desde el año 2013, siendo deber de la parte demandante demostrar de manera suficiente los hechos objetivamente válidos para justificar el alto número de procesos a su cargo con más de un año de permanencia y el desconocimiento de los procesos cargados a su Defensoría. Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que con las pruebas aportadas al proceso la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que declaró su insubsistencia, pues estuvo debidamente motivado en el mejoramiento del servicio, sin que se haya vulnerado en ningún momento el debido proceso ni el derecho de defensa, teniendo la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad de los actos, pues fueron debidamente notificados a la demandante.» Como se ve, el Tribunal Administrativo de Antioquia ya determinó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-004-2016-00484-01 que los actos administrativos no estaban viciados de nulidad.

En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. Así las cosas, como la tutela de la referencia no cumple con el requisito de relevancia constitucional por reiteración de argumentos, se declarará su improcedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador