Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), municipio de Manizales (Secretaría de Educación) Temas: Intereses moratorios por homologación y nivelación salarial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la Nación (Ministerio de Educación) y de la demandante contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales; declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Educación Nacional, por razones de equidad ordenó el reconocimiento de la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo; negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas de primera instancia. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Luz Marina Orozco Flórez, por intermedio de 2 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063, del 18 de julio de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y a la Secretaría de Educación departamental de Manizales, a i) reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los intereses reclamados, con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el pago de los intereses moratorios en conforme a lo dispuesto por el artículo 192 ibidem; y v) conceder costas a favor de la demandante, en caso de que la entidad presente oposición a las pretensiones de la demanda. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Luz Marina Orozco Flórez prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, en calidad de personal administrativo. ii) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, con miras a dar cumplimiento a la Ley 715 de 2001, en el sentido de certificar al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo. 3 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez iii) Producto de lo anterior, a través del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, el municipio de Manizales adoptó la planta de cargos y personal que prestaba sus servicios para el departamento de Caldas, con cargo al Sistema General de Participaciones. iv) La incorporación anterior se hizo sin que previamente se hubieran homologado y nivelado salarialmente los cargos y, con ello, se generó una situación de desigualdad para los servidores pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de aquellos pertenecientes a la planta central del municipio, pese a la igualdad de funciones y responsabilidades. v) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación. vi) En el año 2008, la Alcaldía de Manizales (Secretaría de Educación), efectuó el estudio técnico con el propósito de homologar y nivelar los cargos, el cual se aprobó por la directora de descentralización del Ministerio de Educación Nacional, a través del Oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007. vii) Como consecuencia de lo anterior, el municipio expidió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, por medio del cual se produjo la homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. viii) En atención a la Directiva Ministerial 10 de 2005 y a la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, emanada del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación radicó una propuesta de ajuste a la homologación y nivelación salarial, la cual fue aprobada a través del Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. ix) En el oficio anterior se definió que el Ministerio debía adelantar los trámites para 4 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez hacer efectiva la homologación de cargos y realizar la posesión sin solución de continuidad a favor de las personas beneficiarias de ese proceso; también se definió que la autoridad territorial no contaba con excedentes del Sistema General de Participaciones para pagar el costo de los retroactivos por nivelación salarial, de modo que la Nación asumiría tal responsabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. x) A través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 el municipio modificó la homologación y nivelación salarial aprobada, inicialmente, a través del Decreto 083 de 2008, para lo cual tuvo como parámetro los salarios del departamento de Caldas con corte a 31 de diciembre de 2002 y aplicando los incrementos salariales entre 2003 y 2012. xi) Mediante la Resolución 540 del 11 de abril de 2014 el Ministerio de Educación Nacional pagó, a favor de la demandante, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y, en él, precisó las fechas en que se constituyó la obligación, esto es, entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011; por ende, la obligación de pagar tal homologación inició el 1 de enero de 2003.

El pago solo se efectuó en el mes de mayo de 2014. xii) Ahora bien, en atención a la fecha de ingreso, retiro y/o prescripción, el período a cancelar varía entre los diferentes beneficiarios de tal homologación y, en el caso concreto de la demandante, comprende desde el 1 de enero de 2003 hasta el año 2011, según certificado expedido por la Secretaría de Educación. xiii) Con base en lo expuesto, desde el momento en que se produjo el traslado a la planta de cargos de la entidad territorial, la accionante debió recibir la diferencia salarial correspondiente; sin embargo, como se expuso, esta tan solo se canceló en el mes de mayo de 2014, por ello, el pago tardío del retroactivo por homologación generó intereses moratorios, tal como lo establecen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil y normas concordantes. 5 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez xiv) El 27 de julio de 2015, la demandante formuló, ante la Secretaría de Educación del municipio, una solicitud orientada a que se reconocieran los intereses moratorios causados por la tardanza en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, con ello, interrumpió el fenómeno prescriptivo. xv) Los días subsiguientes el apoderado de la demandante radicó solicitud de una multiplicidad de servidores que estaban en igual situación y pretendían idéntico reconocimiento. xvi) A través de Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015 la Secretaría de Educación comunicó que debido a la magnitud de solicitudes en tal sentido, realizaría una consulta ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin de decidir acerca de la viabilidad o no, de lo pretendido. xvii) Pese a lo anterior, y producto de una solicitud en tal sentido que se realizó en forma posterior a lo expuesto, la entidad se pronunció desfavorablemente a la solicitud y así lo hizo frente a la mayoría de radicados y, en algunos de ellos, se refirió a la comunicación 2015-EE-137289 del Ministerio de Educación Nacional en la que emitió concepto no favorable para el pago de intereses moratorios. xviii) La respuesta a la solicitud formulada por la demandante, finalmente, fue emitida a través del Oficio SEM-UAF-2063, en el cual se negó lo pretendido y ese acto quedó en firme el día de su notificación, comoquiera que en él no se informó sobre la procedencia de recursos. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil y 177 del Código Contencioso Administrativo.1 1 Esa fue la norma que se indicó en la demanda, aunque esta se radicó en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) La homologación es un procedimiento mediante el cual se comparan las funciones y requisitos de un empleo existente en una planta de personal, para encontrar su empleo equivalente en la planta receptora, en este caso, como resultado de la descentralización del servicio de educación. ii) La entidad demandada realizó el proceso de homologación respectivo, en torno al empleo de la demandante; sin embargo, al negar el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados violó la ley, en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación cuando ambos provienen de una fuente distinta. iii) En el caso bajo análisis se debe tener en cuenta el principio general del derecho según el cual lo accesorio corre la suerte de lo principal, de modo que si el derecho al retroactivo por homologación y nivelación salarial se hubiera extinguido, igual hubiera ocurrido respecto de la obligación accesoria de pagar los intereses moratorios derivados de la tardanza por parte del Estado; por lo tanto, es viable reclamar tales intereses dentro de los tres años siguientes al pago tardío de la homologación salarial pues fue el momento en que se conoció que no se habían ordenado. iv) Las entidades, dentro de los estudios técnicos, no proyectaron el reconocimiento de intereses como resultado de la aprobación del pago tardío de la homologación; por lo tanto, la controversia al respecto debe someterse a instancias judiciales como la de la referencia. v) El reclamo de los intereses moratorios obedece a que la administración canceló las sumas resultantes de la homologación y nivelación salarias varios años después de haberse causado y en la certificación en que consta su pago no se refleja ningún 7 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez valor por concepto de intereses. vi) El artículo 53 de la Constitución Política establece, como principio fundamental, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de los trabajadores; por lo tanto, la administración no puede desconocerlos o desmejorarlos a su antojo, en perjuicio del trabajador y, para el caso concreto, ese incumplimiento se evidencia en la omisión de reconocer los intereses reclamados. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. El municipio de Manizales El ente territorial demandado, por conducto de apoderado, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque cuando se produjo la homologación y nivelación salarial todo el proceso se realizó en estricto acatamiento y observancia de los criterios e instrucciones definidos por el Ministerio de Educación Nacional y la fiduciaria que realizó el desembolso de los conceptos que resultaron de ello.

Además, precisó las circunstancias que rodearon tal actuación administrativa, en los términos que se procede a transcribir: […] en el 2012 lo que se efectuó fue un ajuste al proceso de homologación del 2008, en virtud del ejercicio que el Departamento de Caldas realizó al modificar el estudio técnico de homologación y nivelación salarial de su planta de cargos ADMINISTRATIVOS financiada con recursos del Sistema General de Participaciones -SGP-, la cual fue APROBADA por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el 2009 y que fue adoptada mediante decreto departamental 0337 del 02 de diciembre de 2010.

Con fundamento en lo anterior y mediante oficio 2012EE12353 del 17 de marzo de 2011, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL le informa a la Secretaría de Educación de Manizales que la homologación y nivelación que se llevó a cabo por el Departamento de Caldas “puede afectar algunos de los funcionarios que en virtud de los procesos de descentralización recibió el municipio”.

Agregando que el municipio deberá presentar ante el Ministerio para su análisis, el estudio técnico en el que se incluya única y exclusivamente la información del personal administrativo cuya situación se modificó con el ejercicio adelantado por el Departamento, para establecer la viabilidad de un (sic) eventual modificación e incluir, de ser necesario, el diferencial de salarios en el cálculo de recursos complementarios. 2 Folios 82 a 89. 8 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez […] Como se dijo en el hecho 9º, el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo recibido por el Municipio de Manizales del Departamento de Caldas, como consecuencia de la Certificación a la entidad territorial del orden Municipal para administrar dentro de su jurisdicción la prestación del servicio público educativo, se efectuó en el 2008.

Por lo tanto se reitera que el AJUSTE efectuado en el 2012 a dicha homologación, tuvo origen en un AJUSTE efectuado por la GOBERNACIÓN DE CALDAS a su personal administrativo, que en virtud de lo considerado por el Ministerio de Educación Nacional, afectó a los servidores sujetos de la homologación en el año 2008. […] La demandante no probó que el marco jurídico establezca el plazo máximo para homologar y nivelar salarialmente al personal adoptado en las plantas de las entidades territoriales certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, ni tampoco el término máximo de pago a los ajustes eventuales que dicho proceso genere.

Lo que sí está claro, es que el reconocimiento y pago de HOMOLOGACIÓN Y NVELACIÓN SALARIAL es una obligación de TRACTO ÚNICO y no de tracto sucesivo como lo pretende la demandante, por lo tanto no es susceptible de generar intereses moratorios, aunque sí un pago debidamente indexado, como en efecto se hizo. […] Finalmente, teniendo en cuenta que el derecho a la homologación y nivelación salarial en favor de la demandante se causó desde el 01 de enero de 2003 en que fue incorporada a la planta del Municipio de Manizales, el derecho al reconocimiento y pago de intereses, de probarse que existe, ya se encuentra prescrito.

Por último, el apoderado de la entidad propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, caducidad, prescripción e ineptitud de la demanda. 1.2.2. El Ministerio de Educación Nacional La entidad accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. 3 Folios 103 a 123. 9 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez ii) En el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. iii) A través de la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.

Finalmente, el apoderado de la entidad planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 7 de junio de 2019,4 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales; declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Educación Nacional, por razones de equidad ordenó el reconocimiento de la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo; negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: i) Producto del proceso de descentralización de la educación, los cargos al servicio de tales establecimientos que estaban adscritos a la Nación, debieron ser asumidos por las entidades territoriales, las cuales empezaron a responder por la educación pública.

Como consecuencia de ello, los departamentos y municipios debían asumir 4 Folios 158 a 168. 10 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez esos cargos, para lo cual se debían ajustar a las plantas propias, proceso denominado homologación. Ahora bien, a raíz de lo anterior se debían realizar los ajustes salariales y prestacionales, lo que derivó en el reconocimiento de las diferencias que surgieran de tal proceso, lo que conllevó una nivelación salarial. ii) En lo que respecta a los intereses moratorios, para que estos sean procedentes con cargo a una autoridad pública, deben estar expresamente señalados en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional, de manera que como las normas que regulan este sistema no establecen de manera expresa y concreta el derecho a reclamar intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, no es viable concederlos. iii) Sin perjuicio de lo anterior y, por razones de equidad y justicia, procede el reconocimiento de la indexación cuando los valores adeudados se pagan en una fecha posterior a la ejecutoria del acto de reconocimiento, con el objeto de actualizarlos al valor real para el momento del pago; por lo tanto, es viable disponer la indexación, en este caso, desde el día siguiente de la fecha final de indexación reconocida en la Resolución 540 del 11 de abril de 2014 y hasta el día anterior al momento en que se produjo el pago, esto es, el 30 de abril de ese año. 1.4.

El recurso de apelación 1.4.1. La Nación (Ministerio de Educación) El apoderado del ente ministerial, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,5 que sustentó así: i) La indexación que se ordenó no fue pretendida en la demanda. En todo caso, el Ministerio no incurrió en dilación alguna, pues entre la resolución y el momento del pago no transcurrieron más de 3 meses, que constituye un tiempo prudente para realizarlo.

Además, en las pretensiones no se reclamó la indexación ordenada por 5 Folios 172 a 182. 11 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez el a quo. ii) La legitimación en la causa por pasiva, en este proceso, es de resorte exclusivo de la entidad territorial, como emisora del acto administrativo atacado. 1.4.2.

La demandante La señora Luz Marina Orozco Flórez, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,6 que sustentó así: i) Los fundamentos que se invocaron en la sentencia desconocen la obligatoriedad del Estado de realizar sus gestiones administrativas y presupuestales en forma oportuna, con el fin de salvaguardar los principios constitucionales de equidad e igualdad laboral.

Bajo ese entendido, el pago de retroactivo por homologación y nivelación salarial se debió asumir desde el momento en que se realizó el traslado de personal del nivel nacional al territorial, y no varios años después, como ocurrió en el caso bajo análisis. ii) Cuando se trata de asuntos de contenido pecuniario, se espera el completo y cabal cumplimiento de la obligación, sin importar que se trate de personas de derecho público o derecho privado, lo que ocurre en el caso bajo análisis, en el cual el empleado debió recibir, desde el inicio, sus salarios y prestaciones debidamente niveladas; por lo tanto, la administración debe ser condenada al pago de los intereses que se pretenden, porque estos resultan de la cancelación tardía de sus acreencias laborales. iii) En el asunto bajo estudio, la manera en que se deben resarcir los perjuicios causados a la demandante, como resultado del pago tardío de las diferencias que surgieron del proceso de homologación y nivelación salarial, es pagando los intereses moratorios pretendidos; por ello, en virtud del principio de favorabilidad, 6 Folios 181 a 195. 12 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez se debe preferir el pago de estos y no de la indexación, pues aquellos resultan más benéficos que esta.

Además, las providencias que se citan para desestimar el pago de los intereses se refieren al cumplimiento de sentencias judiciales y, en el caso bajo estudio, el reconocimiento económico del retroactivo no se ocasionó en una decisión judicial, sino que fue producto de una obligación que la administración debió cumplir oportunamente. iv) Cuando se incumple el pago de una obligación dineraria, surge una indemnización de perjuicios mediante el pago de intereses moratorios, tal como lo determina el artículo 1617 del Código Civil, para lo cual tan solo basta demostrar el hecho del retardo.

Tal norma no se puede desconocer y, menos en un asunto de índole laboral, en el que debe primar la aplicación de la norma favorable al trabajador, máxime cuando se advierte que la tardanza en el pago oportuno de las obligaciones laborales obedeció al desgreño administrativo y la tramitología para el cumplimiento del proceso en mención. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La Nación (Ministerio de Educación Nacional) presentó alegatos de conclusión y solicitó modificar la sentencia de primera instancia,7 en el sentido de no ordenar la indexación y, en su lugar, denegar la totalidad de pretensiones. La parte demandante no presentó alegatos de conclusión.8 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.9 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 7 Según informe secretarial que obra en folio 211 y el memorial registrado en el índice 12 de la plataforma SAMAI. 8 Según informe secretarial que obra en folio 211. 9 Folio 211. 13 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Se circunscribe a establecer si i) la demandante tiene o no derecho al reconocimiento y pago de los intereses comerciales y/o moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial; y ii) si se debe confirmar o revocar la decisión de indexación ordenada por el tribunal de instancia. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. En torno a la homologación y nivelación salarial A través de la Ley 43 de 1975, el legislador decidió «nacionaliza[r] la educación primaria y secundaria que oficialmente v[enían] prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias […]». Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, en su artículo 356, se estableció que el Gobierno Nacional fijaría los servicios a ser prestados por la Nación y las entidades territoriales; de igual manera, debía determinar el situado fiscal, que comprendía «el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que ser[í]a cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen».

En la aludida norma constitucional se determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale. Producto de tal previsión constitucional, se expidió la Ley 60 de 199310, en la que se dispuso la descentralización del sector educativo11 y, de ese modo, empezó la 10 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 11 En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese servicio. 14 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación de ese servicio.

En el parágrafo12 del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de los diferentes artículos de esa normativa, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos, a las entidades del orden territorial.

Con base en lo anterior, las plantas de personal entrarían a hacer parte de la respectiva entidad territorial y, para ello, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que venían incorporados, como a los que se vincularan con posterioridad, sería el establecido en la Ley 91 de 198913.

Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada ley general de la educación, en cuyo artículo 147 se determinó que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás que expida el legislador. Además, en su artículo 148 se fijaron las competencias de la Nación, de manera específica, en aspectos relacionados con política y planeación, inspección y vigilancia, y administración. En lo que respecta a la financiación de la educación estatal, se consagró que se produciría con recursos del situado fiscal, más el aporte de los departamentos, los distritos y los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, lo que se consideraban un gasto público social14. 12 El parágrafo en cita ordenó: «En concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales». 13 Así se determinó en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en cuyo aparte pertinente, señaló: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones». 14 Tales previsiones se consagraron en los artículos 173 y 174 de la Ley 115 de 1994. 15 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez A través del Acto Legislativo 1 de 2001, en su artículo 2, en reemplazo del denominado situado fiscal, se creó el Sistema General de Participaciones, con el propósito de «atender los servicios a cargo de [la nación, los departamentos, los distritos y los municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación» y, en relación con aquellos que se destinarían para los departamentos, distritos y municipios, se señaló que se daría prioridad a aquellos relacionados con la salud y la educación preescolar, primaria, secundaria y media, entre otros, de modo que se garantizara la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

Más adelante, por medio de la Ley 715 de 200115, se determinaron las competencias tanto de la Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación16, y a la primera de ellas se le asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la cobertura de ese servicio. En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, a las entidades territoriales, así: Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. […] 15 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 16 Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001. 16 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.

La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.

Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. […] La incorporación de las plantas de personal aludidas «suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que 17 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado -que podían y pueden diferir-, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación»17.

Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional emitió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, que tenía como propósito absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en cuenta para llevar a cabo ese proceso.

En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.

De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.

Y, en forma concreta, en torno a la deuda, se definió lo siguiente: […] 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 18 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.

En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior. […] 2.2.2.

En torno a los intereses comerciales y/o moratorios El interés legal es un porcentaje, fijado por el legislador, para calcular el monto de la indemnización en casos de mora, cuandoquiera que las partes no hubieran pactado una suma por ese concepto y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, se fijó en un 6% anual.

Entre tanto, en el Código de Comercio, en su artículo 884 se estableció el interés comercial, en el equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, el que debe ser empleado en casos en que no se hubiere hecho ninguna estipulación convencional al respecto. Adicionalmente, en el Estatuto Tributario, el interés moratorio se fijó en el equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, para el respectivo mes de mora, tal como se determinó en su artículo 635.

Valga aclarar, además, que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta al pago de las condenas judiciales impuestas a cargo de las autoridades públicas, en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció que «las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben 19 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto»; no obstante, en caso de que transcurra un término superior a 3 meses, posteriores a la ejecutoria, sin que el interesado acuda a la entidad correspondiente a hacer efectiva la condena o la orden dada en una conciliación, cesa la causación de los intereses correspondientes, hasta cuando se presente la respectiva solicitud.

Ahora bien, para la determinación de los intereses moratorios en los casos previamente señalados por el CPACA, en el artículo 195 ibidem se estableció que los que se causan desde la ejecutoria corresponden a «una tasa equivalente al DTF», pero en caso de que venza el término de 10 meses previsto en el inciso segundo del artículo 192 o el de 5 días señalado en el numeral 3 del aludido artículo 195, sin que la entidad hubiera pagado el crédito reconocido judicialmente, el valor del interés moratorio corresponderá al de la tasa comercial. 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas, que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 11 de abril de 2014,18 la Secretaría de Hacienda del municipio de Manizales expidió la Resolución 540, por la cual reconoció y ordenó un pago a favor de la demandante, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial.

En su parte resolutiva se observa, además, un pago por valor de $13.008.046, por concepto de indexación de las sumas adeudadas. De sus consideraciones se desprende lo siguiente: Que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente Ajuste a la Homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el Departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos 18 Folios 18 a 20. 20 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.

Que mediante Decreto No. 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el decreto No. 083 de 2008, por medio del cual se Homologan y se Nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones y se dictan otras disposiciones. Que el Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio No. 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, aprobó la modificación al estudio técnico de Ajuste a la Homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.

Que la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Manizales realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, por el período comprendido a partir del 01 de Enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011 que arrojó un valor bruto de […] Que por lo expuesto, es procedente ordenar el pago de los valores adeudados a personal administrativo de las Instituciones Educativas, por concepto de Ajuste a la Homologación y Nivelación salarial. ii) El 30 de octubre de 2014,19 la profesional universitaria del Área de Recursos Humanos de la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió certificación en la cual consta que los valores reconocidos por concepto de retroactivo de AJUSTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL reconocidos a la demandante a través de la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, se pagaron en el mes de mayo de 2014. iii) El 27 de julio de 2015,20 la accionante, por intermedio de su apoderado, formuló petición ante la Secretaría de Educación de Manizales, con miras a que se reconocieran a su favor los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, desde cuando el derecho se hizo exigible hasta cuando se produjo el pago efectivo. 19 Folio 21. 20 Folios 22 a 24. 21 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez iv) El 18 de julio de 2016,21 la Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió el Oficio SEM-UAF-2063, por el cual dio respuesta a la anterior petición en los siguientes términos: Es importante señalar que el Ministerio de Educación en unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta “En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el concepto No. 1607 de 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”.

Es importante señalar que el Ministerio de Educación en oficio 2015-EE-133345 del 17 de noviembre de 2015, ha sido reiterativo en señalar que “…para ejecutar los procesos aprobados, la entidad territorial expidió en su momento, el Decreto general de homologación de cargos, el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad, así mismo a momento de ejecutar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.

Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales los recursos de ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible y se daba por terminado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo financiado con recursos del SGP en sede administrativa, razón por la cual el Ministerio no revisará, ni validará modificaciones adicionales al estudio aprobado. 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. La reclamación de intereses moratorios respecto de los valores reconocidos por homologación y nivelación salarial A fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se debe señalar que, según la demanda, la pretensión de la señora Orozco Flórez está orientada a que se reconozcan, a su favor, los intereses moratorios de las sumas concedidas por 21 Folio 12. 22 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez concepto de nivelación salarial, como resultado de la homologación de que fue objeto, efecto para el cual solicitó tener en cuenta lo previsto en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.

Para resolver la controversia anterior, se debe indicar que en Concepto 1607 de 2004, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,22 se analizó lo relativo al proceso de homologación aludido y se resolvieron las inquietudes planteadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: 1.

Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación. 2.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la ley 60 de 1993.

Si así no se hizo y los mayores costos por los conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de lo contrario, serán de cargo de los departamentos. 3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos propios. [Se resalta].

Bajo el marco anterior, y a fin de resolver el fondo del asunto, la Sala debe señalar que para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial que, en últimas, dio lugar a que se produjera el pago del retroactivo, a favor de la 22 M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 23 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez demandante, correspondiente a los años 2003 a 2011, se tuvieron que surtir diferentes gestiones por parte de la administración, entre ellas, las siguientes:23 i) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, producto del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se estableció el procedimiento para hacer efectiva la homologación de cargos. ii) Atendiendo la directiva aludida, mediante el Decreto 083 de 2008, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. iii) El municipio de Manizales presentó, ante el Ministerio de Educación Nacional, un estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial, el cual fue aprobado mediante Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. iv) En consecuencia, a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el decreto de homologación y nivelación salarial. v) Para pagar las sumas resultantes del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial, se expidió certificado de disponibilidad presupuestal en abril y diciembre de 2013. vi) La Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió la Resolución 620 del 11 de abril de 2014, con el propósito de liquidar y pagar a la demandante las sumas correspondientes al ajuste de la homologación y nivelación salarial, con inclusión de la correspondiente indexación. vii) Finalmente, el pago se produjo en el mes de mayo de 2014.24 23 La información que se menciona a continuación se extracta de las consideraciones de la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, del oficio que obra en folio 15 y la contestación de la demanda, por parte de la entidad accionada. 24 Folio 21. 24 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Sobre lo anterior, es preciso clarificar lo siguiente: En primer lugar, tal como se desprende de las actuaciones desarrolladas con miras a realizar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, este tuvo ocurrencia en el año 2008, producto del Decreto 083 de ese año. En el expediente no está demostrada la fecha en que se produjo el pago de las diferencias salariales que resultaron del aludido proceso.

Sin embargo, lo que sí está acreditado es que producto del estudio técnico presentado por el municipio de Manizales se produjo un ajuste a la homologación y nivelación salarial inicial, y ello se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, previa la aprobación por parte del Ministerio de Educación. Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial aludida, se dispuso, a favor de la demandante, mediante la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, en la cual no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la indexación de los valores correspondientes y el pago se produjo en el mes de mayo de 2014.25 Hecha la anterior precisión se debe señalar que en el expediente no figura el Decreto 083 de 2008, por el cual se produjo la homologación y nivelación salarial con el fin de determinar si en él se reconocieron intereses moratorios o indexación respecto de la suma ordenada por concepto de tal procedimiento o si se abstuvo de realizar tales reconocimientos, carga procesal que correspondía a la parte 25 Según certificación visible en folio 21. 25 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez demandante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 16726 del Código General del Proceso, según el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».27 En consecuencia, el análisis tan solo se circunscribirá a verificar si procedía el reconocimiento de los intereses moratorios respecto de las sumas reconocidas por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial ordenada a favor de la demandante, a través de la Resolución 540 del 11 de abril de 2014.

En todo caso, es preciso señalar que la petición de la señora Orozco Flórez parte de una premisa que no se ajusta a la realidad, pues en ella se sostiene que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el año 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011 tan solo se ordenó en la Resolución 540 del 11 de abril de 201428 y se pagó en mayo de 2014, cuando el que, en realidad, se ordenó a través de la aludida resolución no fue como resultado de la homologación propiamente dicha, sino de un ajuste a esa homologación. Ahora bien, como en el expediente se demostró que mediante la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, que dispuso el pago del ajuste a la homologación, también se reconoció una suma por concepto de la indexación, dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que la accionante se viera afectada por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.

Además, entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado, esto es, el 11 de abril de 2014 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias -mayo de 2014-,29 no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza 26 Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 27 Valga aclarar, en todo caso, que la petición de intereses moratorios de que trata la demanda, tan solo se radicó el 24 de julio de 2015, es decir que, incluso, si se hubiera allegado prueba, el derecho estaría prescrito, pues se hubiera tratado sobre intereses de una suma reconocida mediante una resolución del año 2008, es decir, que transcurrieron por lo menos 7 años, entre el acto que reconoció el derecho y la reclamación de los intereses moratorios derivados de este. 28 Así surge del hecho 14 de la demanda. 29 Conforme a la certificación que obra en folio 21. 26 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para efectuar el desembolso; además, tampoco está demostrada, fehacientemente, la fecha exacta en que se hizo el pago, pues tan solo se indicó que ello ocurrió en el mes de mayo de 2014, de modo que bien pudo pagarse cualquiera de los 31 días que lo comprenden, sin que se trate de un lapso desmesurado para proceder de conformidad.

Valga aclarar que esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a la pretensión de intereses moratorios en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub examine, así: De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido.30 Bajo el anterior lineamiento, cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

Por último, es importante aclarar que esta Subsección también ha concluido que es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, por las siguientes razones: De igual manera, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares31 no 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 66001-23-33-000-2016-00868-01, número interno: 5425-18, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 31 Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 0905-2015;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 27 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,32 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios33 en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.34 Con base en el anterior antecedente, se debe concluir que como los intereses pretendidos en la demanda no estaban contemplados en norma expresa que los autorice o que faculte su cobro, tampoco es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, y esta constituye una razón adicional para confirmar la sentencia proferida por el a quo que las resolvió en forma desfavorable en lo relativo al pago de los intereses pretendidos.

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015. » 32 Cita propia del texto transcrito «ARTICULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 33 Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990». 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00221-01, número interno: 1914-15, M.P. William Hernández Gómez. 28 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez 2.4.32 El reconocimiento de indexación, por equidad, ordenado por el a quo Tal como se señaló al realizar la síntesis de la sentencia de primera instancia, se advierte que el tribunal consideró que era viable, en el sub lite, acceder al reconocimiento, por equidad, de los valores reconocidos por la parte demandada en la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, en consideración a que el periodo allí liquidado comprendió entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, pero las sumas que resultaron, en realidad, solo se pagaron en el mes de mayo de 2014.

El Ministerio de Educación Nacional formuló oposición contra la condena al respecto, por lo cual se procede a realizar el análisis que corresponde. Al respecto, vale la pena señalar que ni en la petición en sede administrativa, ni en el libelo se observó que la demandante hubiera formulado ningún reparo en torno a la anterior situación, pues su argumento se centró en exigir el pago de los intereses moratorios consagrados en los artículos 1617 y 1649 del Código Civil, de manera que no hubo reclamación al respecto y, por ende, el tribunal no podía hacer un pronunciamiento extra petita sobre ese particular.

Esta Subsección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a una orden oficiosa de tal naturaleza, en asuntos de contornos fácticos similares y ha considerado que ello es improcedente. Así se ha discurrido: En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta de la señora Orozco Muñoz no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.35 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001 23 33 000 2016 00979 01, número interno: 2646-19, M.P. William Hernández Gómez.

En todo caso, se precisa que en casos en que el demandante ha sido apelante único, la Subsección ha mantenido indemne una orden de tal naturaleza, en garantía de la non reformatio in pejus, tal como se puede constatar en la providencia dictada por la aludida subsección el 6 de agosto de 2020, radicación: 17001 23 33 000 2016 00892 01, número interno: 4440-18, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 29 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez En consideración a lo expuesto, el tribunal no debió acceder a la indexación ordenada, pues excedía el ámbito de su competencia, por tal razón, se revocará la sentencia de primera instancia, en cuanto impuso esa carga al Ministerio de Educación Nacional.

Al no resultar condena en contra de este último, la Sala se abstiene de resolver los argumentos relacionados con su falta de legitimación para asumir el pago de la condena. 2.5. La condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,36 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 30 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado y en el acervo probatorio, se concluye que i) la señora Luz Marina Orozco Flórez no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de intereses moratorios y/o legales sobre el valor concedido por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial reconocido; por lo tanto se confirmará la decisión de primera instancia que así lo dispuso; y ii) el tribunal de primera instancia no tenía competencia para pronunciarse, extra petita, acerca de la indexación ordenada, razón por la cual se revocará la condena que impuso al respecto; y iii) no procede imponer costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 7 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió, por equidad, a la indexación de las sumas reconocidas a través de la Resolución 540 del 11 de abril de 2014, en el proceso promovido por Luz Marina Orozco Flórez contra la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y el municipio de Manizales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 31 Radicado: 17001 23 33 000 2017 00003 01 (4523-2019) Demandante: Luz Marina Orozco Flórez Segundo. Confirmar, en lo demás, la providencia recurrida, conforme a lo manifestado en las consideraciones que anteceden.

Tercero. Abstenerse de condenar en costas en segunda instancia. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG